一、存款保险制度的产生和发展
二、存款保险制度的优缺点及负面影响
三、我国的存款保险制度目前应缓行
四、为了存款保险制度的建立，应做好各种准备。
五、建立我国存款保险体系的制度安排
内 容 摘 要
随着我国改革开放的深入及成功加入世界贸易组织，我国的金融业及银行业也将全面对外开放，金融及银行业的竞争也将日益残酷和激烈。银行倒闭的事情也难免要发生，银行的倒闭有着多米诺骨牌效应，往往会引发银行倒闭的“雪崩”。为防止银行大批倒闭对国民经济的巨大冲击，许多国家都建立了存款保险制度。存款保险制度作为一种存款的事后赔付制度，在保证整个银行系统的稳定和维护小储户的利益方面，发挥着极为重要的作用。根据我国现实的金融情况，我国有必要加快引入这一制度，但目前应缓行。但建立这一制度，应是大势所趋，我们目前应当加紧充分做好各种准备，以迎接这一新生事物的诞生。
建立我国存款保险制度的思考
银行业是国民经济体系的重要组成部分，在国民经济中起到极为重要的作用。银行自身高负债的特点和与储户之间的信息不对称决定了银行业的安全取决于公众对银行的高度信用。然而，从银行业的发展历史来看，这种信用有时却是非常脆弱和不稳固的，银行倒闭的例子比比皆是，由一家银行倒闭传染到其他银行倒闭产生的多米诺骨牌效应，从而爆发银行倒闭的“雪崩”。为防止银行大批倒闭对国民经济的巨大冲击，许多国家都建立了存款保险制度，以此来增加公众对银行的信心，维护金融稳定。存款保险制度在保证整个银行系统的稳定和维护小储户的利益方面，发挥着极为重要的作用，它与最后贷款人和银行监管一起，并称为三大法宝，共同构筑了金融市场健康发展的三大安全网。
存款保险制度的产生和发展
存款保险制度于1934年最早产生于美国，到目前为止，全球已经建立了存款保险制度的国家有68个，另有25个国家则正在积极的筹划和准备过程中。存款保险制度是指依法设立一个保险机构，各存款机构交纳一定的保费给保险机构为其储户存款投保，当存款机构面临经营危机或破产时，由保险机构向其提供资金支持或代其支付已投保的存款。近年来，建立存款保险制度的国家数量有快速增长之势。见图。
二、存款保险制度的优点及存在缺陷
虽然存款保险制度的建立并不意味着银行系统内风险的消失，但作为与最后贷款人和银行监管并驾齐驱的三大法宝之一，存款保险制度在保证整个银行系统的稳定和维护小储户利益方面，确实有着不容忽视的作用。
存款保险制度的优越性
1．保护存款人利益，增强公众对银行的信心，稳定整个银行体系。对存款人的全部或部分存款实施保险，使其存款不至于由于银行倒闭而遭受损失，有利于增强公众对银行的信心，从而防止个别银行挤兑而引起的金融恐慌，动摇整个银行体系的稳定。1934年，美国政府出台一系列法令，成立联邦存款保险公司（FDIC），建立存款保险制度，使储户对银行体系的信心大大增强。从1934~1981年，美国银行倒闭数量年均不足15家，而在存款保险制度问世之前，美国银行业几乎每隔20年就会发生一次大的金融恐慌，尤其是在20世纪30年代，平均每年有2000多家银行倒闭。
2．有利于银行业之间的公平竞争。大银行总给人实力雄厚、稳健的印象，尤其在我国，四大国有独资商业银行有国家信用作担保，老百姓更认为这样的银行不会倒闭，在这样的银行存款不会有损失。而地方性中、小商业银行由于近年来一些城乡信用社、城市商业银行、股份制商业银行的关闭而信誉受损，使其业务开拓举步维艰，从一开始就处于竞争不利的局面。而存款保险制度能对储户无论是存入大银行还是中小商业银行的存款提供保险，使大银行和中小商业银行获得同样的信誉，从而营造一个公平的竞争环境。
3．存款保险制度有利于化解金融风险，实现有问题银行机构的平稳退出。存款保险公司对有问题银行退出市场的处置过程中，通过对存款人的赔付，可以及时稳定人心。对存款人的赔付资金来源于存款保险基金，不必完全依靠政府财政支出和中央银行的再贷款，从而不会将金融风险转化为财政风险，减轻政府负担。存款保险公司专业化的清算工作，使有问题银行能够得到迅速有效的处置，可以实现金融资源的有效配置。
存款保险制度存在的缺陷和负面影响
存款保险制度作为银行存款的事后赔付制度，它的建立为金融体系带来最后一道安全防护网，但是它自己也存在着不少缺陷和负面影响：
1．存款保险机构的性质问题。从各国的立法和实践来看，负责实施存款保险业务的机构有：政府主办并管理、政府和银行共同建立并管理、银行同业建立三种形式。其性质可分为事业机构、独立法人和社会型组织。这三种形式都可能为存款保险制度的运行带来障碍：如果是政府部门以下的事业机构，在存款保险机构自身资产不足以支付赔付时，则应由政府部门出资赔付，国家依然是“最终担保者”；如果是权责明确、独立经营的独立法人，就有可能面临由于经营不善而造成资不抵债的情况，此时作为银行业存款保险者的存款保险机构也会面临破产的困境，从而使得银行的破产赔付变得不可能；如果是社会性组织，组织内成员虽然有一定的权利责任，但是组织成员大多数是银行，在金融混乱时期它们自身难保，根本没有能力担当为别人保险的责任。
2．存款保险制度的作用有限。存款保险制度通过对吸收公众存款的银行业进行存款保险而达到稳定金融市场的目的在单一的金融市场结构中是很有效的。但是随着金融市场的发展，各大金融机构的联系日益紧密以及聚集公众资金的多样化，使得金融市场的安全性有很多的影响因素，而仅对其中的一个因素进行保护是起不到对整个金融市场保护的作用的，资金所有者为了规避风险将资金集中在银行这个环节，使国家的储蓄率居高不下，整个金融市场的运作效率有所降低。
3．投保方式的问题。存款保险公司属于保险业，而保险业本身就是经营风险的行业，所以存款保险机构都希望多家实力雄厚、经营良好的银行来投保，而投保人则是越有经营风险越想要投保。因此，考虑到存款保险制度的特殊性，无论是采用自愿投保还是强迫投保都使得金融市场的风险有所膨胀：自愿投保，容易产生逆向选择，使得参与投保者都是那些高风险的弱小金融机构，存款保险机构的经营风险就变得很高，存款保险制度的运行也变得岌岌可危；强制投保，虽然降低了存款保险机构本身的风险，却使得实力雄厚的金融机构为那些高风险的金融机构“买单”，也就是说那些追求高风险，高利润的机构将风险平摊到所有参与投保的金融机构身上，使得整个金融市场的风险膨胀。另一方面,强制投保，还可能会遭到一些大型银行的强烈反对。2000年10月，香港金融管理局提交强制银行参与存款保险计划的咨询文件后，银行界意见分歧严重，中小银行都表示赞同，而汇丰、恒生、渣打几家大型银行则纷纷表示反对，声称如果实施存款保险制度，将把存款保险费转嫁给储户。
4．存款保险有可能引起道德风险。由于存款保险公司对存入银行的资金实行存款保险，银行的经营者意识到自己无需对储户的资金承担偿付责任，有可能为了得到更高的资金回报率而采取高风险的投资策略，从而使银行机构处于高风险之中最终导致破产。20世纪80年代中后期，稳定了多年的美国银行业重新又掀起了倒闭风潮，一些储贷协会由于重点投资于长期贷款、房地产贷款和一些高经营杠杆的投机企业而纷纷倒闭，致使存款保险基金在1991年底基本枯竭，存款保险公司陷入成立以来的最大危机。
三、我国目前金融市场状况不具备建立存款保险制度的基础，存款保险制度应缓行。
一直以来，我国由国家承担存款的最终担保人，近几年我国发生的多起金融机构破产案使我国背上了沉重的财政负担，于是有专家提出通过建立存款保险制度而使政府摆脱这种隐性担保责任，但是，存款保险除了其制度存在缺陷外，我国独特的金融市场状况也使得我国的存款保险制度的实行相对地困难：
1．存款保险制度实行的环境不具备
存款保险的投保对象应该是产权明晰、政企分开、预算硬约束的商业金融机构，而在我国这类金融机构的数量微乎其微，即使是股份制银行也有大量的国家法人股；存款保险制度的正常运作必须有金融机构市场化的“准入与退出”机制为依据来及时处理破产机构，但是我国许多法规不完善，资产为负值的金融机构依然在继续运营。存款保险制度是事后赔付制度，必须以有效的金融监管为基础，而我国沿袭多年的金融分业监管和落后的技术监管能力使得我国金融监管力量薄弱，无法保证存款保险制度的正常运行。
2．存款者的心理并不能因为存款保险制度的建立而得到稳定
存款保险制度的建立必须以存款人完备的金融知识为后盾，只有对金融风险的正确了解，才能充分理解存款保险制度存在的必要性。而我国储户金融知识普遍不高，由国家来承担存款担保被认为理所当然。当存款保险制度出现非足额担保时，金融知识不完备的资金所有人将会陷入恐慌，挤兑事件发生率比国家担保时反而会过之而无不及。
由以上分析，目前我国并不具备实行存款保险制度的环境，此时，实行存款保险制度可能会带来以下不利结果：
1．房地产泡沫可能产生。银行存款是我国资产所有者认为最安全的投资方法。而存款保险制度的建立将为我国引入了存款风险的概念，使得资金持有者为了避免经济损失转而将资金投入房地产、黄金等实物投资方面。目前我国房地产已经具有一定的泡沫因素。但是存款保险制度将更一步推进房地产泡沫经济的产生，影响到我国经济的健康发展。
2．导致一定的资本外逃。存款保险机构收取的存款保险费的运用是一个很大的问题：为了规避风险，它必须投入到那些低风险甚至零风险的地方。因此保险机构为了谋求自身资产的增殖和规避风险，势必将其资金投入债市。同时，那些风险规避者的资金从银行中流出来以后，也会有更多的资金流入债市。由此一来，大笔资金流入债市，资金的投资效益率将进一步降低。为了追求更高的经济利益，风险偏好者可能会进行跨国投资，从而导致一定规模的资本外逃，使我国经济发展国资金供应显得更加不足。
3．银行业二元化状态更加明显。我国目前国有银行规模大，但是经营效率低，股份制银行规模小经营效率大高，这种银行业的两极分化使得我国银行业在日后发展的重点不大不相同：国有银行的改革重点在于提高经营效益，而股份制银行的改革重点在于扩大规模。而存款保险制度的建立则对它的发展产生了相反的作用：国有银行由于其国有性质在吸储上有很大的优势，大多数居民存款都集中在国有银行里，因此存款保险制度的建立直接增加了它们吸收存款的成本，为了追求经济效益，它们势必追求高收益，而高收益就意味着高风险，由此国有银行的经营风险变大。股份制银行由于其股份制的所有制形式使得其在吸收存款上不具备优势，从而规模的扩大也有一定的约束，而存款保险制度的建立使得股份制银行和国有银行在信用担保上的区别不复存在，从而促进了银行规模的扩大。由此银行业的二元化状态更加明显。
四、目前，我们应加快推进金融体系市场化改革、加强金融监管能力，完善金融机构的“进入和退出”机制，为存款保险制度的建立做好准备。
在讨论我国是否需要存款保险制度时，许多人指出，我国银行风险资产高，企业潜亏大，银行自有资金少以及在较短时间内很难摆脱硬负债、软资产、高风险的局面，建议实行存款保险制度。这个说法可能严重地夸大了存款保险制度所能够承担的责任，而我国目前并不具备实行存款保险制度的基础，勉强实行存款保险制度不仅无法避免由存款保险制度存在缺陷所带来的系统风险，而且会给我国经济发展带来许多不利影响。存款保险会破坏风险与收益之间的平衡和匹配，因此，针对我国目前金融市场的现状、金融体系风险状况等，存款保险制度的建立应该缓行。而推进金融体系市场化改革、加强金融监管能力、完善金融机构的“进入和退出”机制才是关键，也是为了提高我国金融市场效率必须先行的一步。
缓行并不等于不行，我国已加入世贸，与国际金融市场接轨已是必然，再者，目前我国银行业的监管和救助主要靠中国银监会的监管和最后贷款人制度，银行一旦破产，政府将承担其债务，这与正在进行的金融体制改革步伐相左。中国建立起存款保险制度已是一件迫在眉睫的紧急任务了，存款保险制度对我国来说，就象是一个尚未出生的胎儿，它的诞生无论对正在进行着的金融改革，还是对我国金融业的完全对外开放，都是非常重要且迫切的，我们有必要营造一个良好的社会和经济氛围，以迎接一个健康的世纪婴儿的诞生！
五、对我国建立存款保险制度的建议
借鉴别国成功的经验，结合我国实际，我国的存款保险制度可以从以下几个方面来进行构筑。
（一）机构设置。
鉴于我国目前较高的风险水平，最好还是由政府出面组建存款保险机构。具体地说，可由中国人民银行与财政部联合组建。其形式可采取股份制，国家投入51%的资金，掌握控股权。公司的其它股东必须是一些实力雄厚、信誉良好的法人实体，所持股份最少不低于10%。只有这样，才能对公司的运作形成一个强有力的约束机制，使其健康、有序的运作下去，这对维持存款人信心，从而维持整个银行系统乃至社会的稳定都是至关重要的。
中国的行政机构已经过于庞大，所以把成立后的存款保险机构作为人民银行的一个部门比较合适。这样做，一方面降低了社会成本，另一方面也可以利用人民银行长期积累的监管金融机构的信息与经验，对投保银行进行有效监管。但是，在某些特殊情况下，央行与存款保险机构的目标可能会出现不一致。此时应当充分尊重存款保险机构的独立性，尽量减少央行的干预。
强制性要求四大国有商业银行和一些大的股份制商业银行投保，其余的小银行或非银行存款机构可自愿加入。因为考虑到“大银行不会倒闭”的观念，那些网点广布、功能齐全的大银行可能不愿投保，但这样一来就会增加小银行的保费负担，之后形成的局面不利于公平竞争，更不利于整个银行系统的稳定。所以，有必要采取这种自愿与强制相结合的投保方式。
（二）业务运作方式。
这一方面涉及到保险范围、保险限额和赔付标准、保费征收制度及保险费率这几个方面的问题。
由于实行“强制”与“自愿”相结合的方式，所以不必考虑是否所有吸收存款机构加入存款保险体系这一问题。至于另外几个方面：（1）在居住性方面，不应该对居民与非居民有不同待遇。因为银行不可能对所有储户一一区分，来确定其是否属于当地居民，即使有可能，也只是徒然增加银行的成本和费用，意义不明显。（2）鉴于我国目前的金融体系还比较脆弱，新成立的存款保险机构对外资银行的开放日程最好延长一段时间，同时，暂不承保国内银行在国外的分支机构。入世后，大量外资银行的涌入本身就将对我国本已脆弱的金融业造成很大冲击。在这种形势下，应尽量减缓国际金融市场带来的种种不利影响。当然，这个延长并不是无期限的，中国金融业的大门最终是要向世界敞开的。所以，国内金融机构自身素质的提高才是解决问题的根本。（3）承保外币存款。目前国内的外币存款数额并不是很大，而且随着B股市场对国内的开放，更多的外币存款将转向股票市场。留在存款机构的外币就更少了，不会对国内的整个银行体系产生很大影响，所以，对外币存款承保有其可行性。
太低的保险限额会削弱存款保险维护银行体系稳定的基本功能，而过高的限额又会导致道德风险的增加，考虑到这个两难问题，在确定保险限额时，应该遵循以下几个原则：一是维护小储户利益的原则；二是激励存款人监督银行的日常经营活动原则；三是体现地区差别原则。对不同的地区，规定不同的最高限额。按我国的现实情况，在3—10万元内为宜。同时，考虑通胀因素，将存款保险的限额水平定期按通胀率进行指数化调整。
实行以风险为依据的保费征收制度，按银行资本充足率、风险资产所占比例和利率风险的不同，评定风险等级，适用相应的费率。至于具体的费率标准，在收集相关数据后，运用计量经济模型进行测度。需要强调的是，要注意所收集数据的真实性，否则，虚假数据产生的虚假信息将带来不堪设想的后果。
（三）加强对投保银行的监管，迅速采取纠正行动。
建立存款保险的首要目的是防止银行破产，而不是仅仅在破产后保证存款被支付。所以，存款保险机构的日常工作重点应放在对投保银行的监管方面。它有权要求银行定期披露信息，有权检查银行的资产与资本各项。发现问题时，应及早干预，迅速采取纠正行动，任何犹豫和拖延时间只能带来成本的加倍增加。
参 考 文 献
[1]唐明琴,沈福喜,郑尊信.我国存款保险制度若干问题研究 ,2002(6):27—30.
[2]谢平,王素珍,闫伟.存款保险理论研究与国际比较 金融研究,2001(5)
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