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一、当前现金管理工作存在的主要问题
二、进一步加强现金管理工作的思考
内 容 摘 要
现金管理是我国中央银行的一项重要职责，在控制货币供应量，防范和打击经济犯罪，维护正常的经济金融秩序等方面发挥了重要作用。随着我国经济的迅速发展，各经济主体使用现金的需求日趋扩大，现金管理的难度加大，对基层央行的工作提出了更大的挑战。对此，本文结合2007年8月开展的现金管理执法监察工作情况，分析当前基层央行在现金管理工作中存在的问题并提出相关对策建议。
新形势下加强现金管理工作的思考
近年来，随着经济的飞速发展，复杂的经济金融现象与相对滞后的现金管理制度之间的矛盾日趋明显，已经使人民银行及各金融机构在现金管理上处于越来越被动和尴尬的地位。如何控制不合理的现金支付，预防和打击逃税、洗钱、腐败等各种违法犯罪活动，维护正常的现金交易秩序，已成为当前亟待解决的现实课题。2007年8月，本人在参与对本单位有关职能部门开展现金管理制度执行情况监督检查的同时，对河池市几家银行类金融机构现金管理工作情况进行了调研。
一、当前现金管理工作存在的主要问题
（一）现金管理制度相对滞后，与社会经济发展不相适应。
我国现行的现金管理法规主要是1988年国务院颁布的《现金管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）及中国人民银行依此制定的《现金管理暂行条例实施细则》（以下简称《细则》），这些制度带有明显的计划经济特征，颁布之初的目的是加强现金管理，促进商品生产和流通，加强对社会经济活动的监督和管理，现金管理的主要职责是维护现金的有序投放，而当前现金管理的职责不仅表现于此，还表现为打击非法洗钱、逃废银行债务、偷税漏税等违法犯罪活动。管理职责发生了变化，而管理思路、手段未发生转变，难以适应当前现金管理职责要求。
1、以规定使用范围来强化管理的思路无法实现现金用途真实性审查目的。《暂行条例》和《细则》分别于第五条和第六条对允许使用现金的范围进行了较为明确的规定，同时于第十二条规定：“开户单位必须建立健全现金账目，逐笔记录现金支付……”，这在计划经济时代，商业银行可以对开户单位的现金账务进行审查的条件下，可有效确保其现金用途的真实性，从而在当时形成了以规定现金使用范围来强化现金管理的思路。经济体制转变后，我国商业银行的性质被确定为企业，不再具备对其他企业的账务进行审查的资格，而《暂行条例》及《细则》没有对非现场审查现金用途真实性的方法（如需提供的^^文档等，在《大额现金支付管理办法》中仅对大额提现有规定，对其他提现无规定）作出明确规定，这使得现金管理中现金使用真实性审查手段被弱化。在执法监察中，货币金银部门工作人员反映，对于客户是否超范围支现，目前只能根据开户单位填写的现金支票上“用途”栏所列内容确定，其真实性无从考证。
2、现金管理“重支轻存”思路给反洗钱监测带来真空。《暂行条例》和《细则》分别于第十一条第一款规定：“开户单位现金收入应当于当日送存开户银行。当日送存确有困难的，由开户银行确定送存时间。”这是两个规定中对开户单位现金缴存开户银行的唯一的规定，主要注重于收入的现金缴存与否，而对缴存的现金的来源等更为深入的管理则没有规定，这一“重支轻存”的管理思路主要来源于当时的现金管理职责，当前现金管理目的已发生转变，反洗钱成为其重要职责之一，按照国际反洗钱经验，重点检测现金缴存，严格控制犯罪所得进入金融系统是有效防范和打击洗钱犯罪的关键，当前“重支轻存”的现金管理思路无法满足这一要求，势必给反洗钱检测带来真空。
3、现金管理手段落后，对经济犯罪活动的控制作用难以全部发挥。1988年颁布的《暂行条例》及《细则》在管理目的上偏重于量的管理，这在当时体制下，通过日常手工操作即可实现，而当前控制经济犯罪活动成为现金管理的重要职责之一，这需要事前、事中、事后的综合管理与分析方能实现，现有的手工操作、静态管理等手段只能提供事前、事后管理，且所提供的事前事后管理因手工收集、统计的相关信息普遍具有随意性大、差错率高等特点，效用甚微，这使得现金管理在打击反洗钱等经济犯罪活动中难以发挥其应有的作用。
4、现金管理主体的职能难以适应现金管理工作要求。
这里的现金管理主体主要指各商业银行，根据《暂行条例》和《细则》要求，商业银行需承担以下现金管理工作内容：一是对开户单位超结算起点的现金提取进行审核；二是核定开户单位的库存现金限额，并定期对其库存现金进行监督检查；三是对开户单位坐支现金行为进行监督检查和审批；四是及时收回开户单位每日收入的现金。商业银行对违反《暂行条例》与《细则》规定的开户单位可以根据中国人民银行的规定进行处罚。而根据《中华人民共和国商业银行法》规定，商业银行是指依照《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。商业银行的性质属于企业法人，与其他企业地位相同，故不具备对开户单位现金账务进行审查的资格，当然也不具备对违反规定的开户单位进行处罚的资格，其职能仅限于商业性经营，难以承担部分现金管理工作内容。因而，《暂行条例》部份条款明显与《中华人民共和国行政处罚法》的立法精神相冲突。
5、现金管理部分规定难以适应社会经济发展要求。
（1）、规定的转账结算起点过低。《暂行条例》和《细则》规定的结算起点为1000元人民币，这是在当时我国经济发展水平比较低的情况下确定的，近年来国内经济发展迅速，结算起点未适时进行调整，明显偏低，已不适应日常社会经济活动需求。
（2）、部分允许用现范围难以确认。如工资性支出，随着我国企业体制改革的不断深入，原有的国有企业、集体企业、乡镇企业的管理方式发生了较大变化，个体工商户、私营企业也大量涌现，这些企业由多种经济成分组成，工资类型繁杂，使得商业银行在审核其提现申请时区分工资性支出与其他支出的难度加大。
（3）、对商业银行履行现金管理职责的手段定位于处罚为主。这在以指令性分配为主要发展形式、不存在竞争的计划经济体制下是可以行得通的，但在当前市场经济体制下，商业银行自主经营、自负盈亏，竞争激烈，客户即为他们的上帝，为争夺客户，商业银行往往不会因客户用现问题而与客户起争执，相反会采取各种方法帮助客户绕过管理规定而获得现金，从而使现金管理流于形式。
6、罚则对开户行违反现金管理规定的处罚规定不够明确。
《细则》规定“开户银行不执行或违犯《现金管理暂行条例》及本细则，由当地人民银行负责查处；当地人民银行根据其情节轻重，可给予警告、追究行政领导责任直至停止其办理现金结算业务等处罚。”、“银行工作人员违反《现金管理暂行条例》和本细则，徇私舞弊、贪污受贿、玩忽职守纵容违法行为的，根据情节轻重给予行政处分和经济处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”这仅是概述性规定，对哪种程度应适用哪种处罚没有明确，使其可操作性减弱。
（二）金融机构对现金管理重视程度不足，制度执行力度弱化。
随着我国经济体制的转变，实现利润最大化是银行业金融机构的最终经营目标，这一目标的实现需要众多客户的支撑，因此客户是银行业金融机构的上帝。为留住客户，银行业金融机构往往放松现金管理工作，弱化制度执行力度，主要表现在以下几个方面：
1、开展现金管理工作积极性不高。在执法监察过程中，经查看货币金银部门《现金管理现场检查报告》等^^文档，发现几个问题屡次被提及，体现金融机构开展现金管理工作积极性并不高：一是从各金融机构报来的《大额现金支付报备表》来看，大部分都是束之高阁，并未进行认真地对比分析。大额现金登记审批备案制度流于形式，各商业银行在执行大额支付初审后，才按月向当地人行报备。现金管理人员整体素质不高，经济、金融等方面综合信息的积累还有所欠缺。二是未按人民银行要求成立大额现金支付领导小组。该问题在2006年初较为突出，随后逐步纠正完善，但到2006年底检查时仍发现存在此类问题；三是放松储蓄一般结算账户申请条件。在账户管理方面，自从2003年银行人民币结算账户管理办法允许储蓄开立个人银行结算账户后，私营企业为方便提取现金，大都纷纷开立此种账户，商业银行为招揽客户，对这些账户的开立审查并不严格；四是对客户化整为零提现不予重视。化整为零提现是客户规避现金管理支现的重要手段之一，银行业金融机构处现金管理一线，是对此类行为进行管理的最直接有效的主体，但在执法监察中我们发现，此类问题在货币金银部门相关检查报告也屡次被提及，如某商业银行对某公司提款人同一天内分三笔超范围累计提现95万元不予审查等。
2、屡有违规行为发生。执法监察中发现，货币金银部门在每次开展现金管理现场检查时开具的《现金管理现场检查意见书》中所列违规内容均包括单位基本账户超限额超范围支付现金、开户单位结算起点以上的现金支付审批手续不齐全两项内容。违规问题累查累现，体现部分银行业金融机构对其经营效益重视程度高于对现金管理工作重视程度，现金管理制度效力受其弱化。
3、部分职责未全部履行。主要包括两个方面：一是未按规定建立大额现金现金支付登记手工台账。如某商业银行为图方便，以《对公大额现金取现业务明细月报表》、《大额授权存取业务清单》代替《大额现金支付登记台账》等；二是未严格执行大额现金支付报备制度。执法监察中发现，部分金融机构存在漏报《大额现金支付报备表》现象，不利于人民银行及时对大额现金支取业务进行有效监管。
4、虚增现金收支统计数据。据执法监察和开展调查所得，金融机构在办理对公帐户转款到储蓄帐户和办理个人定期存款到期转存业务时，尽管这些业务在银行柜台没有真正发生现金的存、取业务，但柜台却以现金收入、现金支出的形式予以处理，使金融机构在现金收付数据统计出现了较大的水分，虚增了人行的现金收支统计数据。
（三）基层央行现金管理力量薄弱，工作开展难度较大。
1、人员不足。现金管理工作目前由货币金银部门承担，货币金银部门除承担现金管理职责外，还承担着发行库管理、反假管理、综合管理等其他多项重要职责，发行库管理是其业务重心，故在人员分配上向发行库管理倾斜较多，而承担现金管理工作的人员较少，难以适应工作需要。以河池中支货币金银部门为例，河池中支货币金银科目前共11人，其中科室领导3人，发行库管理5人，发行会计1人（复核由科室领导兼任），反假综合管理1人，现金管理1人，现金管理人员不足情况可见一斑。
2、人员文化素质偏低。随着现金管理职责的转变，现金管理工作的开展需要工作人员具备较高的文化素质，但当前货币金银部门人员情况与之相悖。以河池中支为例，目前河池辖区各行货币金银部门大专文化水平员工居多，其次为中专及以下学历员工，本科文化水平员工最少，比例为15：11：3，而在占比最大的大专学历员工中，又以35周岁以上员工居多，其学历大多是在多年以前取得的，当前这部分员工的学习能力已大为降低，知识结构断层严重，难以适应现代现金管理工作要求。
3、现金管理手段落后。目前，人民银行现金管理主要通过金融机构大额现金报备和现场检查的方式为主，而各金融机构报送的《大额现金支付报备表》是靠手工填制的，在现金管理现场检查工作中也主要靠手工翻阅传票，没有建立电子化监督管理系统网络和信息共享制度，缺乏现代科技的支持，这种手工方式的监管方式，在电子化水平高速发展的时代，已经难以适应工作的需要，监管效率低下。
4、行政处罚有难度。主要表现为现金管理部门开展现场检查时所发现的违规问题性质轻微、涉及违规金额小，对当地社会、经济和金融发展没有造成大的影响；同时，被检查单位对存在问题能充分认识其错误，并及时采取措施，认真整改，因而基层央行对违规单位几乎都免予行政处罚。由于《暂行条例》等现金管理法规和制度与社会经济发展不相适应，如严格按照现金管理有关制度对各金融机构进行查处，确实与现实情况相脱节，金融机构也难以接受；如不按照现金管理有关制度对各金融机构进行查处，却又表现为执法不严，缺乏刚性，因而在实际操作中是检查多、处罚少。
5、现金管理业务与反洗钱相关部分业务重叠。现金管理业务和反洗钱业务的分设使现金管理监管工作重叠且缺乏系统性、规范性。例如：在大额现金交易管理中，根据《关于大额现金支付管理的通知》（银发[1997]339号）要求，对一日一次性超过5万元以上的现金支付或一日数次累计超过5万元以上的现金支付，银行内部要逐笔登记，妥善保管有关^^文档，并按月向人民银行当地分支机构货币金银部门备案，而根据《金融机构反洗钱规定》的要求，单日或者累计超过20万元以上的现金交易要在5日内向反洗钱监测部门报告，两个制度规定对20万元以上的大额提现出现重复报送的要求。又如，2007年5月31日，人民银行总行出台文件《关于大额现金存取管理职责调整的通知》（银“三定”办〔2007〕19号），决定将大额现金存取管理职责由货币金银部门划转至反洗钱部门，现金管理的其它职责仍由货币金银部门承担，但是至今没有后续具体职责划转的操作细则出台，大额现金存取管理处在更加不确定的状态。
（四）社会信用环境欠佳，加大了现金管理难度。
由于支付结算制度和金融生态环境存在的一些问题，使现金收支量不断增加、增加了现金管理的压力和难度。一是“个人银行结算账户”开户方便快捷，提现管制宽松，部分企业为了逃避税收、降低经营成本、提高提现的自由度，尽量避开开立手续严格的对公账户，而通过开立个人银行结算账户进行现金存取，扩大了现金的交易量。二是非现金支付结算工具被使用和认同度有限，虽然目前全国支票影像系统上线运行，但支票仍未在全国普及通用，银行汇票使用手续繁琐，信用卡由于与之相配套的POS 机、ATM 机成本高，而金融机构跨行转帐结算收费过高(各金融机构跨行资金汇划收费标准是，按汇划金额每笔1%计费，最低10元/笔，最高50元/笔)，这几种结算方式均存在不同程度的缺陷，现金结算成了大部分个体私营企业主偏好的一种结算手段。三是社会信用环境欠佳，企业、个体经营者为避免结算风险，逃避银行收贷和税费，商定交易较多地选择“一手交钱、一手交货”的现金交易方式，使现金交易量普遍增加，增大了现金管理的复杂性。四是大额可疑交易难掌握。目前各金融机构储蓄业务基本实现通存通兑，由于设置取款程序时并未把大额现金管理考虑在内，如果储户采取在不同网点支取或在同一网点分多次支取一次性不超过5万元的现金，则金融机构无法监督大额现金支取情况。
（五）现金管理工作机制不完善，未能形成整体合力。
现金管理工作涉及人民银行、金融机构及各单位内部相关职能部门之间的关系，但目前各单位、各部门之间的工作协调机制尚未形成，减弱了现金管理效果。一是人民银行内部货币金银、反洗钱、会计和外汇管理等部门在现金管理工作中缺乏密切配合和信息的横向交流，影响了整体监管效能的发挥。二是商业银行内设机构调整后，现金业务分属几个部门管理，职责划分不明确，由于各部门缺乏协作机制，实际工作中时常出现相互依赖现象。三是各金融机构作为不同的利益主体，相互之间也缺乏管理信息的沟通，给多头提现和不法分子洗钱提供了可乘之机。
二、进一步加强现金管理工作的思考
（一）加快现金管理相关法规的修订工作。
1、转变管理思路，提高管理效率。一方面要将范围审核转变到用途真实性审核上来。当前社会经济发展迅速，许多新兴行业不断涌现，在现代化结算手段尚未普及的情况下，现金需求量日益增多，需求的类型也不断翻新，因此现金管理不应对允许用现范围做过于固定的规定，而应将管理重点放在是否确实需要提取现金，现金用途是否真实上来，以适应社会经济发展对现金的需求；另一方面要“存支并重”。建议在现有的对支出的管理规定的基础上，增加对存现的管理规定，以确保管理不留死角。
2、重新确定商业银行现金管理职责，提高管理可操作性。依据现行法律体系，改革的思路是将商业银行的现金管理职责由全面向重点转变，即由过去的事前、事中、事后全面管理转变为以事前管理为重点，事中、事后管理为辅助的管理管理方式，商业银行主要做好现金提取申请的审核、登记备案以及报告等。其职责由审计等专门的管理部门开展。
3、调整部分管理规定，适应社会经济发展要求。主要包括两个方面：一是提高结算起点。建议在对当前我国当前的经济发展水平进行全面分析的前提下，运用科学的方法重新确定转账结算起点；二是进一步明确部分允许提现范围规定。如《暂行条例》中第五条第四款规定的“国家规定的对个人的其他支出”、第五款规定的“向个人收购其他物资的价款”等，其中所提到的其他需细化规定。
4、进一步明确对开户行违反现金管理规定的处罚规定。建议对情节轻重进行具体的划分，哪些情节是轻的，适用哪些处罚，哪些情节是严重的，适用哪些处罚，均应做出明确划分，以确保管理办法的权威性，可操作性。
5、修改现行现金统计制度，使之尽可能涵盖所有经济活动，为经济决策部门提供与事实相符的现金收支情况。
（二）加强协调沟通，增强现金管理合力。
人民银行货币金银部门要加强与其他相关部门的横向沟通，合力打造多功能、全方位的监管平台。建立和完善现金管理、账户管理、反洗钱工作协调机制，加强对大额现金支取的督查力度，督促商业银行切实履行职责，严格控制不合理的现金投放。加强与工商、税务等部门的联系，建立健全包括金融、公安、法院、税务等部门分工协作的现金管理联席会议制度，以形成现金管理的合力，联合打击诈骗、逃税等经济犯罪活动。开户银行要明确现金管理职责，规范和落实现金管理的各项规章制度，加强对企业提现的日常管理和监督，充分发挥现金管理“第一线”的积极性，防止出现监管不力的现象。开户单位要自觉遵守现金管理规定，杜绝违规提取现金行为的发生。
（三）加强宣传，改善现金管理工作环境。
要结合反洗钱、反假币活动、征信系统建设，大力宣传、普及现金管理知识，通过宣传，提高客户依法使用现金的意识，纠正各金融机构和开户单位对现金管理的认识误区。要加强执法力度，对拖欠款项者予以严惩，为切实推进非现金结算、降低支付风险提供法律和道德的保障。在推进征信系统建设的同时，应为信用支付结算手段的推广营造一个良好的环境，使包括银行汇票、商业汇票、个人支票、银行本票在内的信用支付结算工具得以广泛应用，特别是银行本票和个人支票，是取代客商长途携带现金的良好方式。同时，要进一步完善结算制度，畅通支付结算渠道，减少资金在途时间，严禁银行压票行为，从而减少现金流通，改善现金管理工作环境。
（四）促进非现金结算方式推广，增强资金流动监管能力。
要逐步完善各项支付结算工具，提高支票、银行汇票和银行卡的服务功能，推进信用结算工作创新，降低开户单位的非现金支付结算费用，鼓励和促进客户在经济活动中多采取转账结算等非现金交易方式，使非现金结算观念深入人心，减少现金交易，增强监管部门对资金流动监管的可控性。同时，可采取大额现金存取收费制度和加强立法工作等多项措施，遏制当前重现金、轻转帐的结算方式。
（五）充实监管力量，确保基层央行现金管理工作有序开展。
1、基层央行要充分考虑现金管理工作政策性、业务性较强的特点，积极配足现金管理专职人员，确保人员与岗位相匹配，规范执法，有法必依。
2、基层央行要注意加强对现金管理工作人员的培训，使他们熟悉制度，掌握程序，确保现金管理工作有条不紊开展。
3、要进一步完善大额现金支付审批报备制度，将现金管理工作与账户管理、反洗钱管理工作接轨，简化大额现金管理登记报备的相关手续，充分利用电子技术实施管理，提高监管效能。
4、改进管理手段，提高管理水平。建议建立与现金管理规定相配套的支付数据库与检测系统，该系统以商业银行的营业机为最前端，人民银行系统为终端，在商业银行办理业务时自动筛选符合监测要求的信息，并呈金字塔形式传到人民银行系统，人民银行系统再据以进行科学地分析，最终实现高效的事前、事中、事后监督管理。
5、进一步强化人民银行反洗钱、支付结算和货币金银履职效能。一是反洗钱方面应根据总行《关于大额现金存取管理职责调整的通知》（银“三定”办〔2007〕19号）要求，尽快制定定人定岗定责的操作细则，做好履职衔接工作，将文件精神落到实处，进一步加强对大额、可疑现金的监测力度，遏止利用现金进行洗钱行为的发生。二是加强支付结算部门对信用卡、账户、现金本票汇票等方面提现的控制，在出台提高结算效率的政策规定时，应综合各项因素，充分考虑对现金投放、反洗钱等方面的影响。三是货币金银部门应从原有的现金管理职责大包大揽的局面中脱身，专职人民币流通管理，做好现金投放回笼工作，从总量上对现金进行控制。
6、现金管理检查工作将重点由现场检查逐渐向非现场检查过渡。根据现阶段的实际情况，建立以非现场检查为主、现场检查为辅的现金检查机制，将现金管理工作的重心向反洗钱转移，加强对可疑现金交易追踪调查分析，进一步控制不合理的现金投放。在现场检查方面，可联合反洗钱部门每年进行一、两次全面的检查；非现场检查方面，严格要求各金融机构按时、完整、规范地报送《大额交易报备表》和电子交易流水，并对其进行认真分析，如发现有可疑情况，可对金融机构提出质询或现场取证。
参 考 文 献
1、课题组，《现金管理工作存在的问题及建议》，《金融参考》2006年第6期
2、姚洪生，《当前现金管理工作存在的问题及对策》，《南方金融》2006年第8期
