内容摘要
引言
我国农村金融组织体系现状及存在问题分析
我国农村金融体系问题成因分析
三、 完善我国农村金融体系的对策
、
内 容 摘 要
农村金融组织作为农村金融行为主体，可以分为规范性金融组织与非规范金融组织两大类。规范性金融组织为即受央行和银监会监管的那部分金融组织，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等。非规范性金融组织为不受央行或者银监会监管的，从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构，主要包括农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。不同类型的农村金融组织的诞生与发展沿革，一方面集中反映的政府对于金融体制改革思路与成效，另一方面也反映出了金融体制改革中存在的问题及农村经济单位对于金融服务的真实需求。
通过农村金融组织体系现状分析，我们可以清晰的看到当前农村金融组织体系存在以下六大问题：
农村金融机构布局失衡
现有农村金融机构组织的功能不健全
农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
农业保险发展滞后，不适应农业战略性结构调整的需要
正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。
民间金融活跃，且缺乏必要的规范和保护
针对这些问题笔者在“放开农村金融市场准入，实行金融机构多样化，培育农村金融市场竞争机制”的指导思想下，尝试性描述理想化的农村金融组织体系及通过创新金融产品、建立农村资金回流体制等系列解决措施。
【关键词】 农村金融组织 规范 金融组织 存在问题 对策 引 言
《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，充分说明了我国当前“三农”问题已成为国民经济发展的瓶颈性课题，如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。
70年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自主权(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架。农业发展需要金融的支持，但从1999年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的邮政储蓄也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农民得不到现有国有商业银行的支持，同时农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等渠道反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善。而WTO的加入使我国农业面临着严峻的生存挑战，外资金融机构的进入，必将以其资金、技术上的优势占领我国的农村金融市场，这将直接威胁到我国农村金融体系的存亡；而金融业存在的诸如农村金融组织不能完全成为独立的市场主体、承受着较沉重的不良资产、缺乏有效率的企业治理结构和竞争政策、金融机构享受着来自政府的隐含担保等导致了中国农村金融供求结构问题也必将面临全面的改革与转轨。因此，要很好解决“三农”问题，就必须关注和研究我国农村金融组织，这在目前有着十分重要的理论和实践价值。 本文的目的仅在于通过我国农村金融组织体系发展现状及存在问题分析，提出解决这些问题的对策。
一、我国农村金融体组织体系现状及存在问题分析
㈠我国农村组织体系现状
农村金融组织作为农村金融行为主体，根据其活动是否受央行和银监会监管可以分为规范性金融组织与非规范金融组织两大类。规范性金融组织与部分非规范性金融组织集中反映的政府对于金融体制改革思路与成效；而以私人钱庄、各种合会为代表的非规范性金融组织一定程度反映了农村规范性金融组织存在的问题及农村经济单位对于金融服务的真实需求，二者在发展过程中有先有后，有些机构是同时产生的。
规范性金融机构即受央行和银监会监管的那部分金融组织，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等。1997年至今的四大商业银行逐渐退出农村金融市场。作为政策性金融机构的中国农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，发挥其政策性金融机构的职能。作为合作性金融机构的农村信用合作社也缺乏合作性，具有浓厚的“官办”色彩，也越来越远离农民，资金向城市倒流。在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，数量有限。农村邮政储蓄机构，数量庞大，业务发展迅速，但只存不贷，业务单一，还有造成农村资金外流之嫌。我国农业保险发展滞后，除中国人民保险公司外，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业产业化。
非（准）正规金融组织是指组织或活动处于央行或者银监会监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构，主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。非（准）规范性金融组织的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现。97年以前，农村合作基金会、经济服务部、金融服务部是政府允许的非正规金融组织，根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非规范性金融组织或者活动均属于非法，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。然而，以私人钱庄为形态的地下借贷等非规范化金融组织并未真正消失，而且近来年在浙江、福建、广东等沿海经济发展省份不仅“死灰复燃”而且有“愈演愈烈”之势。
㈡我国农村金融组织体系目前存在的问题
1、正规金融机构（组织）现状及存在的问题
⑴中国农业银行一直在农村金融市场中居四大国有商业银行的主导地位，但1996年以后农业银行开始走商业化道路，商业银行的“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性 ”向背；农业银行将农业资金从以农业为主转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足够的资金来源及高额回报，使得农村金融市场本来就很少的国有资本变得更为稀缺。
⑵中国农业发展银行承担着国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的，主要存在以下问题：①作为政策性银行，其资金来源于财政拨款，长期以来资金拨付有限，且资金不能按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制约了农业发展银行的发展。②对农业发展银行实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理” 与农业发展银行承担的农村政策性银行的职能存在一定的矛盾。③业务单一，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用。
⑶农村信用合作社， 96年按国务院的规定，农村信用合作社与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质，全部基层信用社为一级法人，但目前并没有实质的进展，主要存在：①绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是由国家、农业银行、老社员还是新社员，很难界定清楚。②合作社缺乏合作性质。随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，“官办”色彩浓厚，农民缺乏入社的积极性，农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设。③信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。农村信用社使得城市资金不但不能有效地流入农村，实现工业反脯农业，反而农村资金却流向城市，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后。
⑷农村商业银行，全国数量较少，它存在的问题是：①它尚处于初始发展阶段，人们的认识尚不全面，具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范。②农村商业银行的资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性，发展空间很大，但愿意投入的主体很少，对从事农业的资金投入缺乏政策、法律上的倾斜保护。
⑸农村邮政储蓄机构，客观上活跃了农村经济，但存在着严重的制度缺陷：1、在业务上它只吸收存款，把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求。2、它通过吸收存款，存于央行赚取利润，将农村仅有的资金“倒流” 城市。3、性质不明，监管不力。邮政储蓄局属于邮政部门的内设机构，而邮政储蓄网点又属于金融机构。
⑹农业保险机构，中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径，即：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。农业保险组织主要存在的问题有：1、灾害救济的手续繁杂、面窄、水平低、且难以监管；2、农业保险的承保率低下、高赔付率、经营亏损严重、业务量较少。
2、非（准）正规金融机构（组织）现状及存在的问题 非正规金融组织和融资活动一般规模小，比较隐匿、分散，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲。 农村合作基金会， 1997年整个农村合作基金会开始被解散并清算。目前依然有一些地区存在农村合作基金会，存在的问题主要有：①由于现在禁止它的存在，私下它照常经营且存在严重的高利贷问题。②农村合作基金会的资金明显来源不足、不明，它的筹措资金的能力较差。③由于法人主体严重缺失，责任承担上难以保证。④农村合作基金会游离于央行和银监会的监管之外，金融风险巨大。
除农村合作基金会外，其他非正规金融机构如经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等与规范性金融相比，在组织方式、运作机制、对当事人的约束等方面具有许多不规范的特征：①组织制度不规范。②内部经营管理混乱，没有建立严格的内控制度、财务管理制度、贷款程序的一系列制度，不提取存款准备金及呆帐准备金。③相当一部分信用活动不规范，一些民间组织从一开始就有先天的痼疾，高息揽存，盲目贷款，逃避金融监管。
二、农村金融组织体系问题成因剖析
农村金融组织体系现状及问题实际上折射出更深层次农村金融体制问题：
1.农村金融机构布局存在城乡、区域双重失衡，缺乏一个完整意义的农村金融组织体系。东部经济较发达地区农村，农村金融机构的区域布局相对较完善，农村金融商品的供给较为充分。在中部粮食主产区农村金融市场上，虽然也已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。而西部地区金融机构分布密度较小,农户不能享受到基本的金融服务。
2.现有农村金融机构组织的功能不健全。（1）农村政策金融功能不全，农业发展资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，仅仅在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。（2）国有商业金融在农村金融领域内的功能弱化。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。（3）农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。经过多年改革以后，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到贷款。
3.农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制。目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但它们之间并没有形成有效的竞争机制。农业发展银行对特殊的企业群体提供信贷,不直接对农户开展业务;农业银行市场竞争视角从农村转向城市，从农业转向工商业；各种形式的非正规金融活动不受政府政策上的鼓励与保护，在较多的农村地区农村信用社成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。
4.农业保险发展滞后，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险， 03年我国农业保险保费收入仅4.6亿元，约占全国财产险保费收入的0.5%，而且水稻保险等传统农业险种存在区域性停办，无论从规模还是种类上都不能满足我国农村经济发展。
5. 正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。
6.民间金融活跃，且缺乏必要的规范和保护。虽然大部分民间金融活动是属于正常的非政府金融制度，在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，对扩大农村生产经营资金、促进农村个私经济发展等方面起了积极作用。但由于农村民间非正规金融组织存在政府监管成本较高，不能通过正式规范加以有效控制，所以一旦非正规金融大规模化，比如出现大型合会活动，不但可能导致其自身的系统崩溃，而且可能波及到农村政治社会的整体稳定。
三、完成我国农村金融体系对策
针对上述我国农村金融组织体系的现状及存在的问题，笔者尝以提出由根本性的政策与指导思想、组织体系调整、具体措施与手段三个层面提出以下对策：
㈠根本政策与指导思想：
1.放开农村金融市场准入，实行金融机构多样化。一是鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。例如培育民营银行，增强农村金融市场竞争活力；可以在农村信用社产权改革过程中搞股权多样化、建立社区性金融机构等。二是允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务，尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动，尤其是较大规模的、脱离人缘、地缘和血缘纽带约束的非正规金融活动。
2.培育农村金融市场竞争机制。一是加速国有商业银行改革，按照行业或地区拆分，形成众多具有行业特点或地域特点的股份制商业银行、区域性商业银行和地方性商业银行。二是在农村信用社明晰产权的改革过程中，要注意产权组织形式的多样化。
㈡关于组织体系调整的思考：
为了适应农村经济发展新形势的客观需要，必须对我国现有的农村金融组织体系进行重构。具体包括以下方面： 1、重新界定中国农业发展银行的政策性金融业务范围，增加资金投入，充分发挥其政策性金融机构的职能。首先针对农业发展银行要根据国家农业政策在作好收购资金封闭管理的同时，积极开展以下业务：一是支持农田水利基本建设，技术改造、改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量、提高农村社会化、现代化建设水平；三是支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业项目进行支持，加快农业产业化进程；四是全面支持贫困地区人口尽快脱贫解困，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和农副产品为原料的加工业。其次，加大财政投入规模，使农业发展银行的资本金充足。第三，加快农业发展银行管理的各项立法，使各项金融政策能更好地贯彻落实。 2、中国农业银行要加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，农行应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。 3、合作金融应作为我国农村金融组织的主要形式。 目前虽尚无统一可行的办法，但不宜“一刀切”。笔者认为，应根据我国农村经济发展不平衡的国情现实，建立多种形式的农村合作金融组织。（1）恢复农村合作社的合作金融的本来面目。坚持在自愿互利的基础上，按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正体现自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。（2）农村合作金融机构的业务范围应界定为：为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。（3）在经济基础条件较好、资金吞吐量大的东部地区，可将原有的农村信用社按照公司法的要求改组为具有法人资格的农村合作银行，满足该地区对金融服务的高层次的需求，弥补国有商业银行退出该地区农村金融市场的空缺。（4）在其他地区建立具有法人资格的县级信用社，在乡镇建立信用分社，在村级建立信用合作所，实行自上而下的管理；由同级的人民银行对其进行监管。（5）制定“合作金融法”对农村合作金融加强监管。只有这样，才能使合作金融回归本来面目，真正走进农村、走近农民；才能成为农民需要的金融。通过农村金融改革的逐步推进，把农村信用合作社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的地方金融机构，能够更好地支持农村经济构调整，增加农民收入。 4、增设新型农业保险组织，提高农业抗风险能力。（1）建立县一级的具有法人地位的农业保险股份合作公司；将合作社制度与公司制度融为一体，合作制以体现互助共济性，公司制保证其制度的先进性与责任的有限性；该公司由农户、其他小生产者、乡镇企业等入股及部分国家财政投入，国家的投入不能超过30%，即不占控股地位，否则有承担绝对责任之嫌。（2）在省一级建立农业保险股份公司；由各县级的农业保险股份合作公司按其总资本的8%投资入股，省级财政也投入拟设公司约30%的资本。同时农业保险股份公司按8%对各县级的农业保险股份合作公司承担再保险责任。 5、改造现有邮政储蓄制度，堵截农村资金“倒流”，为农村金融市场“造血”。针对农村资金“倒流” 城市问题，要从根本上解决，必须对现有邮政储蓄制度进行改造，可以做到：（1）对于经济发达、邮政储蓄业务量大的地区，在管理规范的基础上，将原有的邮政储蓄部门改组为邮政储蓄银行；它以从事储蓄、汇兑、代理等业务，所揽资金一律不再转存人民银行收取率差，并且，必要时国家财政可以给予邮政储蓄银行适当的补贴。（2）对于经济不发达、邮政储蓄业务量较小的地区，在县一级将邮政储蓄部门并入信用社统一管理，或成为信用社的分支机构。
6、建立中小农业担保公司。为促进农业的生产，满足农村资金需求者贷款担保的需要，现阶段应采取多种形式鼓励农民、农户、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司。
㈢具体措施与手段的思考：
1、金融机构创新金融产品，向农户和农村企业提供多样化的金融服务。一是建立金融机构对农村社区服务的机制；二是农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道；三是农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围；四是农村信用社应继续完善小额信贷机制(包括放宽贷款利率限制)的基础上，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。
2、建立农村资金回流机制。一是可以以法律形式规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。二是进一步完善邮政储蓄的有关政策，建立起邮政储蓄资金回流机制。国有商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农村信用社集中。三是加大中央银行对农村信用社的再贷款支持力度。四是扩大农村贷款利率浮动幅度。加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。
3、建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制，完善对担保机构的监管框架。要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。应允许多种所有制形式的担保机构并存。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。担保机构作为一类金融企业，急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。
【参考文献】1、傅志寰：《全国人大常委会金融支农问题调研组关于金融支农问题的调研报告》， 2004年6月２6日，://2.bjfu.edu.cn/aa/dianzixw/readnews.asp?NewsID=3597
2、王家传等：《我国农村金融组织体系重构问题研究》，《山东农业大学学报》2003年第3期，第15页。3、何广文：《中国农村经济金融转型与金融机构多元化》，2003年10月13-14日 “中国农村金融与信贷设施国际研讨会”的大会报告
4、《农业保险助推农业保护》，2004年11月19日《中华工商时报》头版社评
5、5严瑞珍、刘淑贞：《中国农村金融体系现状分析与改革建议》，载《农村经济问题》（月刊），003年第7期，第56页。
