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一、当前改革的三种模式及其缺陷………………………4
二、改革实施中存在的难点及问题………………………5
1、产权不清，所有者缺位………………………………5
2、管理机制不完善，管理流于形式……………………5
3、缺乏有力的风险管理制度……………………………6
4、内控机制及措施效力不够……………………………6
5、不良贷款盘活难度较大………………………………6
三、改革中要解决的主要问题……………………………7
四、改革的对策及建议……………………………………8
1、完善和明晰产权制度…………………………………8
2、加快管理体制改革，实行“三权”分立管理………9
3、加强内控制度建设，防范金融风险…………………9
4、提高人员素质和经营管理水平………………………11
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摘 要
本文通过对目前我国农村信用社改革的几种模式以及在改革中存在的问题进行分析比较，然后从完善产权制度、加快管理体制改革、加强内控制度建设、改革劳动用工制度等方面出发，就如何搞好我国农村信用社改革提出相关的建议和看法。
关键词：农村信用社 产权 体制 改革 关于我国农村信用社改革的思考
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。农村信用社的改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。当前我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社的改革,其目的就是要通过对农村信用社的产权改革和管理体制改革，更好地促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入。下面是本人就当前农村信用社改革的有关问题提出几点意见和看法。
一、当前改革的三种模式及其缺陷
自2000年以来，在中国人民银行的推动下，我国农村信用社领域进行了三种模式的改革试点：(1)原有的农村信用社框架内重组模式，即以县联社为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；(2)股份制模式,即在农村信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；(3)农村合作银行模式，即在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。 实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然依照农村信用社原有的产权结构特征。同时，由于农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此，向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。
农村信用社改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是也有一定缺陷。因为如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。同时这种模式并没有完全解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险，从而增加了改制成本。 农村合作银行的股份合作制模式，尽管能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排，但是实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。 二、改革实施中存在的难点及问题
1、产权不清，所有者缺位
在农村信用社改革过程中，产权不清是一个比较突出的问题。一方面，农村信用社普遍存在“小股金，大积累”现象，帐面上反映的股金仍然是农民入社时的原值，并没有反映出农村信用社资产积累过程中社员股金增值情况，因而现在的集体积累也就存在产权不清问题；另一方面，农村信用社也一直在回避产权归属问题，在发展社员时对社员所宣传的主要是“贷款优先，利率优惠”，而对社员其他方面包括产权归属、民主管理等方面的权利则极少提及。由于产权不清，入股社员大多关心的是如何才能得到更多的贷款，而对农村信用社如何才能更好的发展显得漠不关心，即使是职工社员，因内部激励机制不够完善，所关心的也大多是分红的高低，而对于农村信用社如何经营、是否存在风险等问题则很少关心甚至不闻不问。由于产权不清，造成所有者、经营者和员工对农村信用社的发展缺乏责任心，以至于其经营效益普遍低下，存在较大的风险。
2、管理机制不完善，管理流于形式
按合作制原则规范农村信用社，最突出的特点就是要实现管理上的民主化。但是从规范后的农村信用社管理上看，民主化还没有真正体现出来，理事会没有按规定定期向社员代表大会报告工作，监事会也没有按章程对理事会的工作实施有效监督，致使农村信用社的经营管理实质上仍按旧体制、老办法执行，距离国务院要把农村信用社改为“由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”的要求差距甚远，背离了农村金融体制的改革方向。
3、缺乏有力的风险管理制度
我国农村信用社自从成立以来，其管理体制问题始终没有得到很好的解决。在改革的过程中，管理体制的每一次变化都对农村信用社产生很大的影响，这实质上也是风险的积累过程。农村信用社的不良贷款增加，财务状况恶化，资不抵债的信用社增多，甚至少数分社发生支付危机，究其原因，表面上是历年风险积累的暴露，深层次的原因是缺乏有力的风险管理体制。
4、内控机制及措施效力不够
内控制度本来应该是若干个相互依存、有机结合在一起的纵横交错的控制网络，内控制度必须有权威的内控机构，这是建立农村信用社经营管理机制的需要。而我国的农村信用社由于内控意识淡薄，权力约束不力，监控不严，导致了内部控制点存在盲区。突出表现在费用开支上，违规、违法、违背政策的情况时有发生。形成这些现象的主要原因：一是农村信用社负责人和有关人员自我约束意识淡薄，导致内控机制软化，内控机构弱化。二是管理人员对管理责任的认识不到位，会上口头强调多，会后检查落实少。另外，由于内审人员是在联社主任的领导下工作，缺乏独立性，在对具体项目的检查中，查出问题往往束手无策，只能在业务规范上作一些纠正，很难对责任人作相应的处理。这些情况其根源其实是农村信用社内部还没有一个部门可以对领导行为进行有效的监督和制约。因此，不从体制上解决这种矛盾，最终将导致个人犯罪现象屡禁不止。
目前，由于农村信用社的转轨变型不成熟，各社所拟定的内控目标和考核指标只是注重用贷款平均率、存款平均率、备用金率、利息收入、利润等五个主要指标，忽视了这些指标有可能掺入水分，更无核实指标的真实性监控机制，这给基层社在帐面上弄虚作假提供了温床。
5、不良贷款盘活难度较大
农村信用社资金规模本身较小，由于以前多年经营理念错位和政策影响形成了大量的不良贷款，虽然采取了多种措施、多种渠道的清收方式，但进展缓慢，收效甚微，甚至连清收利息都十分困难。近三年来，农村信用社主要依靠人民银行支农再贷款作为资金来源发放小额农户贷款，但清收不良贷款如果得不到地方政府及司法部门的支持配合，仅靠自己有限的手段很难有明显进展。这个问题如得不到及时有效的解决，到专项票据兑付时，很难达到不良贷款下降50％的要求。
三、改革中要解决的主要问题
基于农村信用社存在的主要问题，此次深化农村信用社改革试点，重要的是解决两个问题：一是产权结构：(1)是农村信用社股权结构安排的分散性特征。主要表现在农村信用社产权基础是众多的小股东提供的相对均等化的股份（因为农村信用社的表决结构是一人一票，且不以营利为主要目标，社员没有大量投入股本的动机）。从有利的方面来说，这种股权结构能够保证社员可以比较均等地行使对农村信用社管理的民主权利。但是，就农村信用社而言，因为没有大股东的存在，小股东（社员）对农村信用社的监督代价太高，因此任何单一股东对信用社管理者的监督都是得不偿失的，存在“集体行动”的困境和“搭便车”问题，这样农村信用社的管理层就获得了缺乏监督的权利。无法解决管理层的代理问题，使经营者行为严重偏离“社员利益最大化”目标，而代之以经营者利益最大化。在社员的表决权结构方面，由于是一人一票制，不能使具有决策能力又具有重大利益的社员在农村信用社重大决策中发挥核心作用，从而降低了决策质量和决策效率。(2)是农村信用社股权结构的封闭性特征。农村信用社的股份仅限于特定区域的社员，社员股份结构的封闭性使农村信用社的资本规模不能根据经营需要进行及时扩充或收缩。由于投票权分配和政府行政主导等方面的原因，投入资本多的社员并不能获得更多的表决权和管理权，有投入能力的社员没有增加份额的激励，而社员外部的投资主体更没有渠道也没有激励对农村信用社进行资本投入。随着地方经济的发展，有些农村信用社业务不断扩大，而在业务规模扩大后，股本得不到及时补充，也会导致经营基础的虚弱和风险的扩大，影响农村信用社的信誉和职能发挥。(3)是农村信用社股权机构的公有产权主导特征。二是管理体制：在我国，由于农村信用社管理中的行政化导向，使“内部人控制”的问题更加严重。因为基层农村信用社主任由联社主任任命，联社主任由上级主管部门任命，农村信用社的管理者不需要对社员负责，社员也事实上缺乏对管理者管理监督的渠道和能力，社员的民主权利形同虚设。结果，在很多地方，农村信用社的资金成了经营者的私家小金库，经营者本身的利益严重侵蚀了农村信用社和社员的利益。不仅农村信用社的支农功能难以发挥，其本身的生存也难以维系。我国农村信用社管理中的行政化导向，一方面是由于我国计划经济传统的存在，是官本位在农村信用社管理中的表现；另一方面，也是由于我国农村信用社股权结构中的公有产权占主导地位所必然导致的，因为政府作为公有产权的代表者，有权委任管理者来进行管理。
考虑到我国农村经济发展的不平衡，各地农村信用社的经营状况差异较大，改革方案提出，要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村经济发展服务的社区性地方金融机构。同时，也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式，包括在经济比较发达、城乡一体化程度较高、农村信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制或股份合作制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县，可以县为单位将农村信用社和县联社各为法人改为统一法人；其他地区可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇农村信用社、县联社各为法人的体制；另外还要加大对高风险农村信用社的兼并重组，对少数严重资不低债的农村信用社，可以考虑予以撤销。
对于金融机构的设置，银监会有关领导多次指出，农村信用社改革要坚持服务“三农”的经营方向，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。与以往不同的是，此次改革试点方案明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。需要强调的是，这种管理不是直接干预农村信用社的业务经营活动，而只是间接的、宏观的管理。实践也证明，地方政府对金融业的“过度介入”，特别是农村信用社交由地(市)、县、乡政府管理，容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。因此，改革方案明确要求，省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。
四、改革的对策及建议
1、完善和明晰产权制度
产权制度改革是农村信用社改革中一个十分重要的问题，其核心是要通过明晰产权来解决“谁投资、谁管理、出了风险谁承担责任”的问题。我国农村信用社长期以来被视为集体所有制性质的金融组织，按公有制的一种形式来对待和管理，而实际上农村信用社产权构成包括两个部分：一是入股社员的股金，属私人产权。另一部分是公共积累，主要是农村信用社税后按比例提取的公积金转化的资本金，属社员共有产权。对共有产权，一般情况下应按社员入股比例明晰到人，但为了增强农村信用社的发展后劲，也可以在社员股金分红后继续作为社员共有部分存在。
2、加快管理体制改革，实行“三权”分立管理
按照“农民入股，由入股农民管理，主要为入股农民服务”的要求，农村信用社要注重改善法人治理结构，真正建立起决策权、经营权和监督权的“三权”分立的法人治理结构，以体现民有、民营、民管的民主管理原则。理事通过民主选举产生，理事会要坚持每季召开一次会议，讨论和决定农村信用社改革发展、利润分配和风险化解等重大问题。农村信用社主任由理事会聘任，在理事会的领导下行使经营管理的职责。特别建议理事长和主任必须坚持由两人分别担任，理事会对主任确立任期内业务发展、资产质量、经营成果等业绩考核指标，并视经营业绩决定主任和工作人员的收入。监事会可根据农村信用社法人机构的大小等实际情况因地制宜地设置，对农村信用社的决策和经营行使监督权利，并逐步建立业务、财务公开和信息披露制度，接受入股农民的监督。
3、加强内控制度建设，防范金融风险
农村信用社属于高负债、高风险的行业。在构筑农村信用社的安全运营保障体系中，不仅需要金融监管部门监督管理，还需要社会监督和行业自律，更需要农村信用社自我约束，加强内部控制。
农村信用社要积极以这次改革为契机，加快内部管理体制的建设，按照合作制管理的原则，尽快建立健全各项内部管理制度，同时要更新观念，树立发展意识和企业意识，强化内部约束和激励机制，真正使农村信用社成为“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的企业。只有这样才能真正享受到国家的扶持政策，才能使农村信用社改革达到预期目的。
首先，建立内控机制。加强风险防范与监督是为了防范新的风险，化解已经暴露的风险。农村信用社必须认真执行存贷比例控制和风险管理规定，增强流动性、安全性，要加强农村信用社内部管理，要使农村信用社不良贷款比例逐年下降,力争最低限度地控制亏损面。各社要注意把防范风险的任务落实到各个主要负责人，对呆滞和呆账贷款的比例超过30%农村信用社，各联社要逐个跟踪监控，责令限期整改。
（1）完善资产质量效益的部门分工责任制，一是信贷业务部门对贷款质量负主要责任，建立信贷台账制度，贷款质量责任制和贷款收息责任制。二是由信贷管理部门下达清收不良贷款计划，定期对贷款质量进行综合分析，加强考核及责任追究制。三是信贷部门加大对不良贷款分户管理，及时反映未收利息清理情况和实行应收利息及时扣收帐责任制，发挥监督工作。四是出纳部门加强库存现金综合运行率的考核，提高资产可用率。五是稽核部门把贷款质量稽核作为一项经常性工作，定期对信贷资产进行总体评估，并将稽核结果逐级汇总上报。
（2）完善贷款风险管理体制，提高信贷资产质量。一是不断完善贷审分离。二是规范贷款操作程序，实行资产风险量化管理，制定资产风险管理实施细则和贷款审批责任制，强化贷前贷后监督。三是完成信贷资产清理和五级分类的工作，运用计算机对贷款质量加强分析和监控。四是提高贷款抵押担保的有效性和安全性。五是坚决纠正违规和帐外经营，健全贷款风险防范机制，建立和完善贷款跟踪调查制度，建立贷款事后监测反馈系统，按统一制定的标准，评定企业信用等级，计算贷款风险度，定期进行贷后检查。
（3）完善财务内控管理机制，提高经营效益。一是建立财务资金授权审批制度。二是加强对资产盈利率的考核，按平均资产盈利率和资金存量考核完成利润计划，考核利润率、成本率、费用率指标。三是加强财务稽核，稽核部门对财务部门进行不定期检查，督促严格按照财务制度办事，规范财务行为，保证财务开支合法合规。四是奖罚制度，实行利润与费用，绩效工资和业绩挂钩的考核办法。
（4）完善稽核、监察、检查监督制约机制。对重要空白凭证、有价单证、印章的制作和保管使用，银行承兑汇票、财务管理、信贷管理等进行专项稽核，重点检查大额现金、电脑前台业务、大额款项汇划等主要环节的执行规章制度情况和落实违章追究制度情况。进一步完善稽核工作机制，改进稽核工作领导体制，开始向具有高度独立性、权威性、管理严谨、运作规范、直接向一级法人负责、垂直领导的稽核工作体制过度。同时，进一步强化纪检监察部门的职能，实行在党委和行政双重领导下的，对本社和管辖社行使双重监督职能，按照“精干高效、责权分明、统一管理、全面监督”的原则，建立健全“垂直领导、上挂下查”的稽核体系。
其次，强化经营管理，防范金融风险，加强制度建设
(一)坚持开展新业务先规范后发展的原则，尤其是对代收代付、电脑转账、银行卡、国际业务远期、信用证开证等新业务都要有明确规定，确保有章可循，既促进业务发展，又防范业务失控抽象发生。坚持事前控制与事后监督并重的原则，采取事前控制为主、事后监督为辅。(二)坚持违章必究，令行禁止，从严治社的指导思想，同时加大案件查处力度，把查防违法违规案件同加强制度建设和深化体制改革有机结合起来，全面提升内控和风险管理水平，为农村信用社的改革和发展创造良好环境。
4、提高人员素质和经营管理水平
无论有再好的改革机制和优惠扶持政策，总而言之，农村信用社的发展，必须具备一支高素质的员工队伍。一方面，应该提高市场份额，以良好的工作环境和待遇为吸引力，招聘一部分高素质人才，另一方面，提高现有员工队伍的综合素质，下大力气挖掘潜力，加大员工培训力度，鼓励员工学习深造，明确农村信用社员工岗位素质标准，定期进行达标考核，实行岗位末尾淘汰制，并辅以必要的奖励机制，激发员工的潜在能力。在用人制度上，坚持“能者上，平者让，庸者下”的原则，实行公开、公平、公正的动态的人才竞争机制，并推行全员劳动合同制，规范农村信用社的劳动用工制度。
总之，农村信用社改革的目的是为了完善农村金融体系，更好地促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入。希望全社会都来关心和支持农村信用社改革，使其得以顺利进行。只有这样，农村信用社才能充分发挥农村金融主力军的作用，更好地为“三农”服务。
参考文献：
1、农村信用社改革模式评析与制度创新路径 杨红 <<农业经济>> 2004 (5)
2、农村信用社制度创新不存在最优模式 何广文 <<金融时报>> 2003、06、09
3、不断推进农村金融体制改革，积极支持农信社改革试点工作 周小川
国家信息中心
4、农村信用社改革思路探索 王日旭 王春华 <<农业经济>> 2004 (6)
5、农村信用社改革的几点思考与构想来源 周曙东 李文森 <<金融研究>> 2004 (11)
6、对信用社内控机制建设的思考 徐少林 <<中国农村信用合作>> 2000 （10）
7、建立激励和约束机制的有效途径 李伟 <<中国农村信用合作>> 2002 （5）
