一. 税源监控的定义及作用
1、税源监控的定义；
2、税源监控的作用
二. 税源监控现状
1、我国税源监控取得的主要成绩
2、目前我国税源监控存在的主要问题
三、产生税源失控的原因分析
1、纳税人原因；
2、税收征管体制原因；
3、税收制度原因
4、税收环境原因
四、加强和完善我国税源监控的对策
1、建立税源监控机制；
2、完善税源监控手段；
3、强化重点税源监控；
4、完善税收制度；
5、优化税收环境
附录 主要参考文献
内 容 摘 要
本文对税源监控的定义及作用进行了简明论述，对现实税源监控的现状进行了介绍，尤其对税源失控的原因进行了较详细分析，并提出了加强与完善税源监控的对策，对强化税收征管及税源监控有一定的参考作用。
关于税源监控的分析探讨
国家财政收入主要来自税收，税收收入多少主要取决于税源及监控。随着商品经济的发展，税收规模的逐步扩大，尤其是随着纳税主体日益多元化、税基信息日益隐蔽化，税源监控研究日益成为税收研究的重要课题。
一.税源监控的定义及作用
1、税源监控的定义
税源监控是税务部门根据税收法律、行政法规，运用一系列科学的、规范的、现代化的方法和手段，最大限度地采集税源的规模与分布及其发展变化的相关信息，进行分析，实施监控，最大限度地缩小应征税款与实际税收收入之间差距的一系列税收征管活动。
税源监控贯穿于税收征管工作的全过程。体现在税务登记、纳税申报、税款征收、纳税检查和税务稽查等征管环节之中，通过各征管环节的制约、协调和信息反馈，对纳税人实施监管，从机制上保证税款的应收尽收。税务机关既要掌握现有的税源，又要掌握潜在的税源；既要掌握税源的规模与分布，又要掌握税源的发展变化趋势；既要掌握税源的实际增减变化，又要掌握不同时期各种社会经济政策措施、产业结构变化对税源的影响，以及重点税源和税源季节性变化对整个税源的影响。从税源监控活动所涉及的主体看，它不仅包括税务机关内部各部门的组织、协调和对纳税人的管理监控，而且包括一切与税源监控相关的政府职能部门和行业主管部门，如财政、工商、金融、海关、计划、公安、统计、以及建委、房地产管理、交通管理等。由于计划经济体制等因素的限制，长期以来税源监控在我国并未引起人们足够的重视。
2、税源监控的作用
税源监控是各项税收征管工作的基础和源头，是决定着税收征管从"规模速度"型向"质量效益"转变的关键。因此，采取科学的税源监控具体征管措施，是我国依法治税、提高税收征管水平的根本保证，具体作用可以概括为：
确保主管税务机关掌握各类纳税人的基本情况；税务机关可以通过税务登记的开业、变更、注销、停业、复业等管理办法来掌握纳税人的核算方式、生产经营范围、注册资金、投资总额、生产经营期限、从业人数、财务负责人、办税人员等情况。
帮助税务机关对纳税人申报^^文档的真实性做出正确判断；税务机关可以通过搜集相关经济信息，科学计算出各类财务指标的合理范围，再与纳税人的申报^^文档比对，以确认纳税人申报^^文档的真实性与合理性。
为税务机关采取措施减少税收流失提供决策依据；税务机关可以通过掌握纳税人欠税的规模、构成及其变化情况的信息，发现税收征管的薄弱环节，积极采取应对措施，从而为市场经济体制的完善，促进公平竞争创造良好的税收环境。
帮助决策层了解宏观经济税源的增减变化及其发展趋势；决策层通过对各级税务机关所采集的税源信息的处理、分析，结合其它各部门的经济信息，可以发现宏观经济税源的变化规律，从而确定科学的税收政策法规。
二. 税源监控现状
1.我国税源监控取得的主要成绩。
1994年税制改革以来，在经济快速发展的同时，我国在税源管理和监控方面采取了一系列有效措施，比如推行了金税工程、以票控税、协同联管、纳税信誉等级管理、国际税收情报交换等等，这些措施极大地促进了税收管理的加强和税收收入的持续增长。
我国税源监控与管理已经上升到法律层面
长期以来，我国的税源管理工作一直是依据行政法规来进行的，缺乏法律刚性，许多具体工作难以展开。自2001年5月1日起实施的《新税收征管法》，增加了税源监控与管理方面的条款，主要表现在以下几个方面：一是明确规定工商行政机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报，加强了税务机关与工商行政管理机关的配合和信息传递。二是明确规定纳税人必须持税务登记证件方可开立银行账户，税务机关依法查询纳税人开立银行账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助，从而提高了税务登记证的法律地位，强化了银行在税源监控与管理方面的责任和义务，为税务机关凭借税务登记证件号码掌握大部分纳税人银行开户情况，达到控制税源的目的打下了法律基础。三是明确规定了扣缴义务人登记制度，为税务机关从源头上加强零散税源的征收与管理工作创造了条件。四是第一次把税收信息化建设的思路和要求写进法律，使税收信息采集、传递进行共享有了法律保障，充分体现了"科技加管理"的税收征管工作思想，为税务机关运用信息化手段加强税源监控提供了法律依据。五是明确了根据税收征管的需要，积极推广税控装置的规定，为利用现代技术手段，加强税源监控与管理创造了条件。
对重点税源户实行重点监控与管理
国家税务总局从2000年1月起在国税系统开展重点企业税源监控工作，确定了重点税源管理的对象、管理的方式、管理的内容，并建立了相应的重点企业税源监控数据库，运行四年多以来，取得了很大成效。由于重点税源实现的税收收入在当地财政收入中占较大比重，决定着整个税收计划是否能够完成，因此，税务机关对重点税源户进行了跟踪管理，及时了解纳税人生产经营情况，同时实行了旬报、月报、季报、年报制度，以达到掌握重点税源的目的。
以票控税办法初见成效
目前我国税务机关对增值税、消费税、营业税等主体税种采取了以票控税办法进行税源的监控与管理。我国国税系统通过金税两期工程构建了一个联通四级税务系统的内部业务网络（国税总局、省、市、县），不仅对加强增值税征收管理起到了明显的积极作用，而且成为当前税源监控的主管网络。到2002年底"金税二期"工程建成完成以后，对所有的增值税专用发票和一般人的经营行为、纳税行为，可以随时掌握、分析、监督;开假票、"大头小尾"阴阳票等偷逃税行为也将更加困难。
利用信息技术进行税源监控与管理工作已经起步
目前采用计算机联网对税源监控主要集中在：一是利用现有的征管软件，将税源监控与管理作为单独模块进行运行处理，对税源进行全程监控；二是在现有的计算机平台上开发税源监控与管理新软件，从税收计划分析、税收收入分析、税源情况分析、重点税源分析、重点行业分析、减免税政策效应分析、免抵退税分析、宏观税收预测、收入相关因素分析等方面入手，全面涵盖税源监控的各个环节，对税源进行全面监控.
2．目前我国税源监控存在的主要问题
近年来，尽管我国税源监控取得的成绩是显而易见的，但无庸讳言，我国目前的税源监控是粗放型的，从总体上讲，税源监控仍然缺乏力度，其存在的主要问题有：
税源户数不清，大量地下经济存在。
我国现行税收征管模式强调征收与稽查，重申报及申报后的管理，轻申报前的管理。税源监控与管理的重点、税务稽查的重点均放在已办理申报登记户的控管上，对法律规定应办理而未办理税务登记的户数，对法律规定不须办理税务登记但应交纳税款的纳税户数，对从事临时经营的户数，对已经办理税务登记但纳税人生产经营情况发生变化以及关、停、并、转、兼并、分立、破产、撤销等情况的户数究竟有多少均不完全清楚。加上部分纳税人纳税意识淡薄，采取无证经营或隐蔽经营手法逃税，致使年年查漏征漏管户，年年存在大量漏征漏管户。
税源监控往往停留在财务报表审核上，难以摸清税源底数。
纳税人财务核算是否准确、真实、完整，直接影响着现实税源的大小，是准确核定税基最为关键的因素，而财务核算过程又是对生产经营过程的反映。我国税务人员主要是将纳税人的纳税申报表、会计报表、税收会计核算信息的对应数据进行统计核对，通过审核纳税人财务报表中数据的勾稽、逻辑关系的吻合程度来分析财务核算信息。然而，实际情况却往往是：纳税人为达到隐匿、转移进而缩小税基，减少纳税的目的，置财务会计制度和税收法律制度于不顾，通过伪造或变造原始凭证、提前或者推迟确认经济交易事项等手段，建立假账、"账外账"，虚增成本、缩减收入。税务机关如果只是停留在财务报表上进行审核，是一种案头审计，仅仅停留在静态的、表面的层面上，也是一种浅层次、低水平的监督。
税收信息共享程度较低，难以有效监控税源
目前随着国家税务总局提出的税收征管改革中"以一窗式"纳税申报和优化服务为基础，计算机网络为依托，集中征收的目标模式，以及金税、金卡等电子政务工程的相继启动，进一步加快了税收信息化的建设步伐。然而我国税收信息化建设在实践中依然存在不少问题：
税收征管内部系统信息化程度较低，缺乏整体的规划，表现为业务规范不统一、技术标准不统一、软件开发不统一，软件多头开发、重复开发。导致目前用于税收征管和税源监控的CTAIS和防伪税控两大系统，由于开发内核不一致、数据库不同，税源信息采集的口径不一、渠道不一，难以实现跨平台共享应用，信息化的整体效能没有在税源监控中得到应有的发挥。
税务部门与其他部门的信息共享程度较低。长期以来，由于缺乏长远性的、社会协作性的综合治税的战略观念，我国的税收法律中一直没有要求相关部门的条款，更不要说一套完整的规范性的规章制度，往往是出现问题后才临时地协调配合，一事一议。直到2001年5月出台新的征管法以及其后新颁的实施细则中才确定了有关部门参与税收管理的权利与义务。但这些条款只是规定了工商、银行、公安、司法、海关等几个有限部门的配合责任，未穷尽税源监控工作所涉及的全部机构，比如质检、统计、房管部门、土地部门、社会保障部门等等，没有建立起全方位的税务合作体系。
税务人员责任淡化、权力寻粗，造成税源流失。
目前大多数情况是税务人员征管的责任心不够，由于税务部门内部的激励机制，制约机制以及信息传导机制不健全，导致干多与干少、干好与干坏甚至于不干待遇都相差不大，出现人浮于事，内耗严重等现象。尤其是现行征管体制中的征收、管理、稽查相互分离，各环节缺乏制约和信息传导机制，相应的岗位职责体系尚未建立，人员配置未到位，造成管户与管事相脱节，只管事不管户或者管事不落实，"疏于管理、责任淡化"的现象时有发生。
税源监控不力，税收流失严重。
税源监控不力造成的后果是多方面的，但最终归结到一点就是税基受损，税款流失。这些表现在：其一，偷逃税现象严重。纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，造成税基受损。目前在我国偷逃税现象十分普遍，国家统计局抽样调查显示，私营企业、个体工商户偷逃税比例在80％以上，集体所有制企业在50％，国有企业也不下40％。如此严重的偷逃税，在很大程度上是由于税务管理松散，税源监控不力所造成的。其二，欠税居高不下。据有关部门统计，2004年度末全国累计欠税额达443.79亿元（不含三年以上的死欠、呆欠），占当年工商税收17003亿元的2.61％。从欠缴的各税种分析，增值税欠缴金额最大，达到219.21亿元，占49.39％；其次为消费税、营业税、企业所得税。三是出口骗税猖獗。据国家税务总局权威部门估计，每年出口骗税至少在100亿元以上。
三、产生税源失控的原因分析
当然，上述问题均反映出目前税源监控不力的严重性，深入剖析这些现象的背后有其深层次的原因。
1、纳税人原因
首先，在纳税意识上，一是依法诚信纳税意识缺乏。纳税人对税收的认同程度较低。由于用税不透明、腐败等原因，纳税人不能直观感受到税收"取之于民，用之于民"，造成纳税人的对立情绪，尤其是政府行为的"劣化"直接引起纳税人的不满。
其次，税收处罚力度不够在一定程度上助长了纳税的偷逃税愿望。一方面，对于税务行政违法处罚不力。目前各级税务机关对税务违法纳税户的处罚力度普遍存在畏难情绪，仅以补缴税款了事，而真正能够按照征管法的规定进行罚款和加收滞纳金的并不多。
第三，对纳税人资金的监控乏力是造成纳税人偷税漏税的直接原因。掌握了纳税人的资金运转情况，也就在很大程度上掌握了纳税人的生产经营活动及其收入情况，减少纳税人隐藏税源的机会。
2、税收征管体制原因
过分强调征管模式以及征管查在机构间的相互分离，而忽视了对纳税人的基础管理;是否采用某种技术手段、推行某种软件系统；是否以"管事制"代替"管户制"，管理员代替专管员来达到改革的目的，从而造成了大户管不细，小户又管不了，税源不清，零散税源、流动税源、偏远税源漏征漏管的局面。另外，分设机构，实行征、管、查机构的彻底分离，由此造成各环节衔接不紧，协调麻烦，从而导致管理漏洞,造成了增量税源没发现，存量税源没管好的局面。
3、税收制度原因
税收制度中存在种种不成熟与不规范的做法。其中，表现最突出的是目前我国实行"生产型"增值税。税务机关主要采用以票控税的办法进行税源监控，推行的金税工程也只能管住假专用发票和大头小尾，而专用发票代开、虚开却无法管住。从2002年浙江台州"12.26"特大虚开增值税发票一案9个人虚开增值税发票1.45亿元 中可以看出，只要买卖双方通过第三者进行相互勾结，增值税虚开的情况就很难查出。其次，在某些税种的设置上往往暴露出税收对经济的逆向调节。其中，表现最为明显的是个人所得税的设置上。而近年来，富人的大量逃税不仅造成了国家税收的巨额损失，还使得个人所得税的调节作用完全失效，富者更富，贫者更贫，导致了"逆向调节"的后果。
4、税收环境原因
我国目前税收环境与过去相比已经有很大程度的改善，但是仍然存在着很多与有效进行税源监控不相适应的地方。比如税务部门和银行、司法部门配合不默契，造成税收执法、税源监控难度加大。最突出的表现在银行现金管理疏漏明显，银行监督流于形式，公款私存现象严重，非基本账户支取现金普遍，致使大量现金交易存在，给纳税人逾期不缴、偷逃税款提供了可乘之机。由于地方利益的驱动，一些非征税机关不是把主要精力放在监督税务机关是否正确执行税收政策上，而是参与争抢税源，把税款以国有资产流失、违纪金额、非法收入的名义入地方库参与分成。这些问题严重影响和冲击了税务机关的独立执法主体地位和执法权限，扰乱了正常的税收征管秩序和税收执法。
四、加强与完善我国税源监控的对策
税源监控存在的主要问题，在剖析其深层次的原因之后，按照依法治税的主要精神，从以下几个方面来加强与完善我国的税源监控的相关对策，以提高税收管理效率，降低征税成本，促进税收收入的实现。
1、建立税源监控机制
实施税源监控，不仅需要税务部门自身努力，而且需要其他相关部门如工商、金融、公检法等部门的配合，还需要广大纳税人、扣缴义务人的参与，其涉及面广、环节多，因此，必须建立一套系统、科学、规范的税源监控机制，方能相互约束、相互制约、相互监督，达到有效监控的目的。
建立资金监控机制，强化对纳税人收入状况财务核算和生产经营情况的监控。一般情况下，企业资金流的大小、方向，在金融机构都应有相应的原始记录。如果控制了纳税人的资金流，控制了企业的经济往来情况，相应就控制了税基。首先，要全面推行收支票据制。其次，加大对现有金融银行法律法规的执法力度，如果出现违规行为，要追究直接人及其领导的责任；
建立税户监控机制，最大限度减少漏征漏管户。首先，尽快推行全国统一的纳税人识别号，建立完整、准确的纳税档案体系。 一是国家税务局和地方税务局编发的税务识别码（税务登记号）应予以统一，以便掌握纳税人全部纳税情况。二是总公司与其分支机构使用统一的税务识别码。三是应尽早依法将纳税人码拓展到每一个有收入的公民，每个人终身只能有一个税号。以此为基础建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入和与其纳税程序有关的各种信息进行收集和整理。
完善信息共享机制，更为广泛地获取税源信息。税务机关实施有效的税源监控，关键是要最大限度地实现信息对称。从税务部门来看，要按照税收法律、行政法规的规定，完善纳税申报制度，对需要纳税人申报的内容、申报的格式加以规范、明确，提高纳税人申报信息的完整性、准确性、可靠性。
全面推进纳税评估办法，提高纳税申报质量。纳税评估是指税务机关根据纳税人的申报^^文档以及其他有关信息运用科学的方法，对其申报纳税情况的真实性、准确性、合法性进行审核分析、综合评定和分类工作处理的管理工作。要扩大纳税评估的税种范围、征收环节，将其覆盖面扩大至纳税人对实际生产能力、生产规模、销售及进料进货规模、原材料供应、仓库货物等内容进行全面核算评估，并得出合理的结论。特别是必须依靠大规模计算机网络，信息数据库及先进的税收评估手段，才能实施有效监控。
2、完善税源监控手段
在税源监控过程，必须充分运用科学有效的税源监控手段，才能提高税收监控与管理效率，减少税收征收成本。
提高信息化监控水平
首先，实施和完善金税工程及CTAIS系统，在全国税务系统形成自下而上、由内而外的税源管理网络。CTAIS系统它提供了管理服务、征收监控、税务稽查、税收法制及税收执行等五个系统的基层税收征管系统和市局级管理与监控系统。CTAIS系统整体上强化了对税源变化的有效监控。第一，可以摸清纳税户的底数，掌握税源的整体分布情况；第二，对纳税人的应征税款、入库税款、欠税、罚款、滞纳金等数据实行了计算机全程监控，增强了税收执法和清缴欠税的刚性；第三，从确定评估对象、审核分析、举证确认、评定处理、综合管理五个环节，支持增值税，消费税多各税种、地市级以下评估的纳税工作。
如果实现CTAIS系统和"金税工程"的对接与数据共享，就可以使税务系统的信息化建设的资源配置得到全面优化，它能有效提高税务部门的工作效率，减少税收成本;可以规范税务部门对纳税人的有效监控，加强职能部门之间的相互制约和上级机关对下级的监督管理，促进税收工作公平、公正和公开。
3、强化重点税源监控
近年来税务机关比较注重重点税源监控措施，取得了较好的效果，但也存在对重点税源覆盖范围还不是很广，而且管理得不细，监控措施不得力，出现的重点企业偷逃税严重的状态。重点税源监控的实施具体应从以下几个方面着手：①是要建立重点税源数据库;建立重点税源数据库是一项系统工程，覆盖面广，工作量大，必须自上而下层层落实，分级建库，形成一个重点税源数据库网络。②是要建立重点税源定期报告制度;报告的内容主要有两个方面：一是重点税源户统计报表，由税务部门统一制发，重点税源户定期填写上报，填报项目包括企业主要财务会计指标、税收指标及其他生产经营数据^^文档。二是重点税源户当期生产经营和实现、上缴税收的状况及其变化情况的分析说明。③是要建立重点税源定期联系制度。一方面，税务部门应派员经常深入重点税源户，实地了解企业生产经营和税收动态情况，发现问题，及时解决；另一方面，税务部门可以定期或不定期召开重点税源户负责人、财务人员会议，听取情况介绍，掌握企业生产经营状况，分析影响税收收入的因素。④是建立重点税源管理责任制。对重点税源实行"分级管理，责任到人"的办法。
4、完善税收制度
要加强与完善税源监控，不能脱离税制的改革与优化。首先，增值税要从生产型向消费型转变，将设备投资纳入增值税抵扣范围，减少纳税人的纳税负担。其次，规范优惠措施，严禁因抢夺税源而争相以优惠措施吸引投资商，造成税收恶性竞争，避免企业把主要精力用在如何获得优惠上，扭曲产业政策的导向，阻碍经济的快速发展，严重侵蚀税基。再次，应统一内外资企业所得税，增加个人所得税的起征点，扩大消费的征收范围等，体现税收的公平原则，发挥出税收调节分配的功能。总之，税制的设计上，既要考虑国家的利益，获取足额的财政收入，也必须充分考虑纳税人的承担能力以及税收对经济的促进作用，真正形成能促进经济、社会可持续发展的良性税制。
5、优化税收环境
税收环境直接地制约和影响税收征管活动，良好的税收环境是支撑依法治税的工作平台。要营造一个良好的税收环境，必须从整个社会入手，全民总动员，各级政府、各级机关通力配合才能得以实现。
首先，应确立依法纳税义务观。通过广泛的税法宣传教育，促使广大纳税人确立依法纳税义务观。必须动员全社会力量，建立起密切联系的协税护税网络，相关部门自觉依法代扣代缴，消费者主动索要发票，广大群众积极举报涉税违法犯罪行为，形成强大的社会舆论和监督力量。
其次，强化执法监督。执法监督既是依法治税的重要手段，也是营造良好税收环境的积极措施。实施执法监督要采取多渠道、多层次、多形式的方法，要实行法律监督、行政监督、群众监督和舆论监督，使之依法处理税事。在税收征管中应加强各部门的通力配合。这就需要各级税务机关应和当地政法部门多沟通、多联系，理顺关系，以便在执法中达成共识，形成合力，更加有效地做好税务行政执法工作
主 要 参 考 文 献
1．贾绍华：《中国税收流失问题研究》，中国财政经济出版社，2002年版
2．国家税务总局征收管理司编：《新税收征管法及其实施细则释义》，中国税务出版社，2002年版
3．刘新利主编：《税收分析概论》，中国税务出版社，2000年版
4．禹奎 ：《金税工程存在问题的思考》载于《涉外税务》2003年第3期
5、朱明熙： 《优化税制必先优化政府行为》载于《经济学家》2004年第2期
6．许善达：《关于深化税制改革的几个问题》载于《税务研究》 1997年第10期
7．谢贤升：《浅论加强欠税管理》 福建省福州市鼓楼区国家税务局
8．《我国税收收入实现历史性突破》，国家税务总局网站
9．国家税务总局：《重点税源监控分析月报》
10．《透视浙江台州"12.26"特大虚开增值税发票案》载于 《外滩画报》2002年12月。
