一、农村信用社发展现状
（一）发展基本情况。
（二）存在的问题。
1.经营管理水平有待提高。
2.股权结构不平衡。
3.内部约束机制不够健全。
4.缺乏可持续发展的长效机制。
二、农村信用社现实不足的原因分析
（一）性质问题。
（二）体制问题。
（三）内部管理问题
（四）外部环境问题。
（五）意识创新问题。
三、继续推进农村信用社深化改革的建议
（一）拓宽经营思路，完善“三会一层”治理制度。
（二）转换经营机制，认真做好增资扩股和不良贷款清降工作。
（三）强化内控机制，营造健康发展的内部环境。
（四）建设生态金融，努力打造新农村信用文化。
（五）完善服务功能，建立起长效发展机制。
内 容 摘 要
农村信用社改革是农村金融改革的重要组成部分。长期以来，农村信用社在经营管理中形成了自己特有的思维定式。但是，随着我国经济、金融体制改革的不断深入，深化农村信用社改革是完善农村金融体制改革的必然要求。如何运用自身特有优势、迎接同业及外资银行的挑战；如何以全面的价值观念经营信用社，已经成为当前农村信用社迫在眉睫，急需解决的问题。
对农村信用社创新发展的思考
绪论：农村信用社改革是农村金融改革的重要组成部分。 长期以来，农村信用社在经营管理中形成了自己特有的思维定式。但是，随着我国经济、金融体制改革的不断深入，深化农村信用社改革是完善农村金融体制改革的必然要求。如何运用自身特有优势、迎接同业及外资银行的挑战；如何以全面的价值观念经营信用社，已经成为当前农村信用社迫在眉睫，急需解决的问题。
一、农村信用社发展现状
（一）发展基本情况
２０世纪９０年代以来，农村金融与农村信用社体制一直处于改革和探索阶段，前后涉及了农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄等多种金融机构，经历了政策性金融、商业性金融和合作金融的各阶段尝试。总体来说，可以分为四个阶段。第一阶段：1951－1959年，是新中国农村信用社组建和发展的初始阶段。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。第二阶段：1959—1979年，这一阶段由于受极左路线的影响，农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层社队的金融工具。第三阶段：1979—1996年，农村信用社由农业银行管理。这段时期农村信用社成了农业银行的“基层机构”，走上了“官办”的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。第四阶段：1996年至今，农村信用社由中国人民银行托管。
近年来，通过一系列的改革整顿和规范管理，取得了初步成效。一是法人治理结构逐步改善，经营机制得到转换。各农联社已构建了以股东代表大会、董事会、监事会及高级管理层（主任）为主体的法人治理结构，并明确了各自的职权范围和责任、运行程序及议事规则。按照“股权结构多样化，投资主体多元化”原则，稳步推进增资扩股工作，产权关系基本明晰，资本补充机制得到健全。内部改革取得一定进展，合理设置了管理部门，引进管理型人员，充实了管理队伍。二是经营实力明显增强，竞争能力和抗风险能力不断提高。随着深化农村信用社各项优惠政策的实施，增强了各农村信用社的发展后劲和盈利能力，推动了农村信用社经营状况的好转。三是信贷有效投入增加，支持地方经济发展特别是“三农”经济发展作用明显增强。近年来，就笔者从宣汉县农村信用社获知，该社至2008年年底，全县农村信用社各项贷款余额15.20亿元，较2000年末增加12.22亿元。其中“三农”贷款余额12.17亿元，较2000年末增加2.02亿元。
（二）存在的问题
1.经营管理水平有待提高。一是农村信用社管理水平相对不高。目前，农村信用社的财务状况、经营模式、管理水平、人员素质等与商业银行相比有一定的差距，很难吸引社会资金参资入股。二是农村信用社没有实行有效的“民主化”管理，存在内部人控制现象。社员代表大会流于形式，社员意志得不到体现，容易挫伤小企业、农民和农村经营户入股积极性。农村信用社理事长、监事长和主任的产生仍然采取联社提名，通过社员代表大会这一形式产生，理事会、监事会成员由农村信用社拟定“班子”后从信用社、政府和大客户中产生。一些真正向信用社投入资金的小企业、农户和一些小的农村经营户并未能参与监督和管理，从而形成“出钱的不管事，管事的不出钱”的怪现象。
2.股权结构不平衡。从宣汉县调查看，目前农村信用社股权结构普遍存在“四多四少”现象。从股本金情况看，一是资格股多，投资股少。二是自然人股多，法人股少。三是强制入股多，自愿入股少。四是小额股多，大额股少。全县农村信用社的绝大多数股东是农民和社会自然人，企业法人很少，入股金额普遍偏低，存在户数多、金额小的现象,如宣汉县农村信用社股本金总额为0.61亿元，而股东户数达3.7万户。
3.内部约束机制不够健全。一是内控制度的更新仍滞后于业务发展，品牌业务开拓、融资业务开展、电子化建设等方面的制度缺乏系统性，不同程度存在着监控盲区。二是制约机制不健全，缺少央行专项票据兑付考核所要求的部分制度，如不良贷款责任追究制度、理事会、监事会、高级管理层成员专项审计和离任审计制度等。三是一些分支机构存在有章不循、逆程序操作的现象，主要表现在会计规范化、相互制约、安全谨慎等原则坚持不够；贷款定价机制尚未建立，贷款风险责任未有效落实；劳动用工管理滞后。
4.缺乏可持续发展的长效机制。一是金融制度供给与需求错位，造成农村金融抑制。当前基层金融体系制度供给为中央所垄断，相关的激励机制鼓励基层银行上存资金，减少对落后地区的信贷投入，造成农村经济要素投入不足。二是市场化取向改革以来，农村金融机构开始注重经济效益核算，纷纷撤并基层低效网点，目前不少乡镇只有信用社或邮政储蓄一家机构在农村提供金融服务，在服务产品上，农村主要是存贷款和结算等传统服务，消费信贷、投资理财等新兴金融产品在农村推广迟缓。受科技水平和人员素质等因素影响，多年来农村信用社几乎没有推出有竞争力和独特的金融产品。三是风险拨备严重不足。按照监管部门口径，2008年末宣汉县农村信用社不良贷款预计损失额为11883万元，而呆账准备金为5279万元，不良贷款预计损失抵补率为44.42%。四是专项票据置换的不良贷款资产质量差，清收管理难。五是2000年以前隐性的不良贷款消化难。由于过去农村信用社经营管理不甚规范，部分不良贷款反映不够真实。
二、农村信用社现实不足的原因分析
（一）性质问题。农村信用社性质与各地经济发展休戚相关，在经济发达、城乡一体化程度高的地区，农村信用社基本演化为商业银行性质；在欠发达地区，农村信用社是官办金融机构，不是真正的农民自己的金融机构。在性质上，人民银行目前着重定义信用社的社区性，逐步淡化合作制；信用社内部期望转变为股份制；信用社从业务上看是存贷款金融机构性质，至今对农村信用社缺乏定性判断。
（二）体制问题。农村信用社管理体制虽然改革多年,但到现在县市以上管理机构设置仍然是参差不齐。目前在县市一级,都成立了县市联社,而在市州一级和省一级却不一样,有的成立的是市州联社、省级联社,有的只在市州和省级人行内部设立了信用合作管理办公室,代行行业管理职能。由于从省一级到各县市农村信用社行业管理机构设置多样,不利于全省农村信用社统一管理,无法充分发挥农村信用社整体支农优势,导致联行结算、储蓄通存通兑、整体抗风险等问题无法从根本上得到解决,使农村信用社业务发展受到一定限制。
（三）内部管理问题
一是内控边缘化和制度不健全化。目前农村信用社内控的边缘化和制度软化严重。内控意识淡薄。一些人对信用社内部控制的概念是陌生的，往往把内控制度简单理解为建章立制，认为有了规章制度便有了内控机制，忽视了内控是在业务过程中环环相扣的动态监督机制。少数领导还把内部控制与业务发展和效益对立起来，将内控看作是捆绑自己手脚、制约业务发展的绳索，因而极力淡化，将内控置于可有可无的境地。内控体制不顺。由于内部监督部门受同级经营管理者的领导，因而使内部监督部门缺乏独立性和权威性，从一定意义上来讲，也就谈不上对其实质性的监督和检查。内控力量不足。一个县级联社一般仅有３、４名内审人员，有的还担负着纪检监察任务。同时，由于电算化业务的快速发展，一些内审人员的自身素质已不能适应业务发展的需要。制度建设不到位。当前农村信用社内控制度还未形成权责分明、平衡制约、规章健全、运作有序的体系，一些制度不完整。如对新业务和计算机业务的管理制度滞后，适应不了新业务的发展；对经营管理者权力和责任界定不够清晰，其个人决策和责任行为没有一套可操作的制度制约，造成事实上的有权无责，因而诱发了一些违法经营和经济案件的发生。并且，一些农村信用社在内控制度建设中重此轻彼，各取所需，缺乏系统性，影响了内控制度整体作用的发挥。制度落实度差。一些领导在业务经营中重发展、轻管理，重业务、轻监控，重规模、轻质量，忽视了内控监督的重要性，从而使制度的贯彻落实失去了组织保障，使制度形同虚设，破坏了信用社内控机制建设，增大了信用社的经营风险。二是新兴业务拓展不足。 存款、贷款、结算是银行性金融机构三大主体业务。农村信用社结算作为自身三大主体业务之一,尽管这几年在结算渠道疏通上做了许多努力,但与国有商业银行比,仍然存在很大差距。主要表现在没有开通快捷的全国联行和全国银行汇票业务、异地存款通存通兑业务和开户企业被转移三个方面，造成客户流失、融资不足、农村资金流向城市、支农资金向非农产业转移,削弱了农村信用社的支农实力。
（四）外部环境问题。目前,农村信用社外部环境不佳,主要表现在四个方面: 一是存在企业逃避农村信用社债务的问题。近几年来,在企业改制中,由于不规范改制行为的出现,企业逃债废债,导致一些改制企业信用社贷款悬空,债务难以落实,本息无法收回,形成不良资产。二是支持农村信用社发展的政策少。一些行业部门对信用社采取歧视性政策,纷纷下发文件或与商业银行联合发文,规定所属系统的资金只能存入商业银行,不能在信用社开户,不能将资金存入信用社系统。三是收费摊派项目较多,农村信用社负担较重。有关部门对农村信用社存在乱集资、乱摊派、乱收费的现象。四是存在多头重复性检查的问题。由于农村信用社实行的是信用社、县市联社、市联社多级法人,要多头接待工商、审计、地税、国税、财政等部门的检查,并且,许多部门检查的内容相近,存在着多头重复性检查的问题,加大了农村信用社的接待费用开支和信用社人员接待压力,影响了正常业务工作。因此，信用社希望在资金支持、财税、核销或剥离历史包袱问题上出台政策支持。
（五）意识创新问题 。一是网点建设问题。目前,农村信用社为了服务“三农”的需要,网点基本按行政区划设置,按县设联社,按乡设信用社、按管理区(或街道)设分社,还有的地方按村设信用站。这种按行政区划建立网点的方式,由于受业务量限制,许多网点经营规模小、管理成本高、安全隐患大、经营亏损比较严重。二是监管问题。监管不能解决所有风险问题，真正的风险管理在于信用社自身，可以考虑建立资产管理公司和存款保险公司。资产管理公司可以按地市或县组建，接手因风险冲击导致的某些信用社不良贷款，通过重组变现。存款保险公司可以在某些经济发达省份先行组建，减少信用社对监管的依赖。三是适度经营规模问题。关于农村信用社经营规模问题，目前的思路基本是从超脱行政干预和承认历史继承关系的角度为出发点的，因而形成了省联社模式和按县统一法人两种思考。省政府负责行业管理，则县镇政府的行政干预可以在一定程度上被遏制；按县统一法人，则基本承认了原有县联社的实际最终决策权。但是，两种思路都存在问题：第一，县联社法人模式无以应对县域的系统性产业风险，但是按省管理又容易出现“太大而不能破产”的道德风险；第二，县联社法人无法解决县域间资金的横向调剂余缺问题，而省级法人则可能导致资金的非农化；第三，县联社法人依然无法摆脱县政府干预，但是省级法人又可能因为管理链条过长而导致县级机构被地方控制的局面。
三、继续推进农村信用社深化改革的建议
（一）拓宽经营思路，完善“三会一层”治理制度。一是通过吸收民营企业、农业龙头企业入股，逐步分散股权，增加投资渠道，弱化内部人控制，促进股权结构合理化，进一步完善法人治理结构；二是加强农村信用社民主管理，继续完善股东表决权制度。明确社员代表大会是信用社的最高权力机构，落实其应有的职权，做到既要防止内部人控制，与要防止大客户控制。要鼓励社员运用法律保护自身利益，抵制违法决策，从而确保社员代表大会的民主化和科学化。三是理顺理事会与管理层的关系，理事长是信用社的法人代表，信用社主任负责执行理事会的决策，实行理事会领导下的主任负责制，细化二者的职权范围和具体义务。四是加强监事会建设。要赋予监事会更多的权力，行使包括对信用社业务和财务的审计权，对管理层和员工行为的监察权，对理事长、信用社主任重大决策的否决权，提议必要时召开社员代表大会等权力。
（二）转换经营机制，认真做好增资扩股和不良贷款清降工作。一是农村信用社要转换经营机制，强化约束机制，增强服务功能，增强盈利能力，以提高社会公众对农村信用社改革的信心。二是认真做好增资扩股工作。要加强增资扩股的正面宣传，坚持服务“三农”的宗旨，充分调动社员入股的积极性，鼓励具有一定资本实力的种养大户、个体工商户、中小企业和私营企业多入股、入大股，不断优化股金结构，提高资本充足率，增强抵御风险的能力；要加强退股管理，严格退股条件，增强股金的稳定性；要严格分红管理，根据财务制度和税收制度等规定分红，避免保息分红的做法。三是提高信贷资产质量。当前，农村信用社要下大力气压降不良贷款比例，要加强新增贷款管理，确保新增贷款风险降低到最低限度。
（三）强化内控机制，营造健康发展的内部环境。一是按照现代企业科学管理的思路，对现有内控制度进行必要的清理与整合，改变以往不严密的业务处理和经营管理方式，增加内部控制的全面性、科学性；二是尽快建立信息披露制度，逐步规范财务会计信息、审计信息和非财务会计信息的收集、整理和披露程序；三是尽快出台新型的人事用工制度和体现正向激励机制的薪酬分配制度，制定董事、监事、高级管理层的绩效考核办法，充分调动各级人员工作积极性。四是要坚持按照审贷分离和分级审批的原则，充分发挥稽核审计、安全保卫、纪检监察部门的再监督和再管理作用，构建“三位一体”的监督保障机制，强化信贷风险管理，落实贷后管理责任，强化责任追究，防范道德风险及各类风险。五是明晰产权关系。应严格按照“政企分开”和“谁出资、谁拥有”的原则，根据股权结构的多样化、投资主体多元化，因地制宜，分类指导。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区，可实行股份合作制。通过深化改革，使信用社真正成为自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险的独立的市场主体。
（四）建设生态金融，努力打造新农村信用文化。良好的信用文化是社会主义新农村乡风文明的重要内容之一。建议加快个人信用信息系统进村入户工程建设步伐，提高个人征信在农村的覆盖面，为农村金融机构提供基础平台。加大逃废债打击力度，维护金融机构合法权益，提升农村信用意识和水平，继续推进信用村、镇创建工作，根据农村经济社会发展要求调整、充实考核指标和办法，在此基础上不断提升农村信用文化，为农村信用社的改革与发展创造良好的运行环境。
（五）完善服务功能，建立起长效发展机制。一是深化农村金融体制改革，打破农村金融垄断和金融抑制，建立真正为“三农”服务的多元化农村金融体系，明确农村金融的组织分工和工作定位，为农村信用社的发展创造一个良好的金融政策环境。二是深化农村信用社改革，增强为“三农”服务的功能和实力，把农村信用社真正办成为“三农”提供全方位的金融机构。三是应在防范风险前提下，将支农资金用于实处。同时把握好商业化取向，积极发展中间业务，有计划地拓展消费信贷、投资理财产品，有步骤地创新贷款品种，改变当前服务手段单一的问题，快速提高市场竞争力，有效提高经营效益。四是严格按照贷款质量分类办法，计提风险拨备，增强抵御风险的能力。五是加强货币政策与财税政策协调配合，多渠道促进资金要素流向农村。引导金融扩大支农信贷投入；对金融机构支农利息收入适当减免营业税、所得税以及抵押登记、财产过户等环节行政性收费；对重点项目和企业给予一定比例的财政贴息，降低企业融资成本。扩大农发行金融债券发行规模，探索省级财政发行“新农村建设政府债券”，优先支持农业产业化龙头企业进入资本市场，鼓励风险资本投资农村，多渠道解决新农村建设资金。
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