一、我国农村金融体制的改革历程及改革成果
二、我国农村金融体制运行中亟待解决的主要问题及其以及这些主要问题的成因
三、深化我国农村金融改革、促进现代“三农”发展的几点思考
对农村金融体制改革的思考
经过近30年的农村金融改革与发展，我国形成了包括商业性农村金融、合作性农村金融和政策性农村金融的农村金融组织体系。主要包括：合作金融机构（农村信用社、农村合作银行和农村商业银行）、农业发展银行、农业银行、邮政储蓄机构等，这一体系以正规金融机构为主导、以农村信用社为核心，以部分民间金融为补充，在我国农业、农村和农民的改革和发展中发挥了积极的作用。
我国农村金融体制改革的改革历程
自1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，基本上经历了以下三个阶段：
第一阶段：1979年至1993年。这一阶段的主要改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括①1979年恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益；②随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位。农村信用合作社也不是农业银行的基层机构，但它接受中国农业银行的管理；③放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例如：农村信用合作基金会；④允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。
第二个阶段：1994年至1996年。在第一阶段改革的基础上，这一阶段的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。更具体地说，这一农村金融体系包括以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构（中国农业银行），主要为农户服务的合作金融机构（中国农村信用合作社），支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构（中国农业发展银行）。为此①于1994年成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来；②加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限，等等；③继续强调农村信用社商业化改革。根据国务院1994年关于金融体制改革的决定，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。不过，实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。另外一个重要的政策变化就是规定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。
第三个阶段：1997至今。在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后，在强调继续深化金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在：①开始在国有专业银行中推行贷款责任制；②收缩国有专业银行战线。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；③打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1999年在全国范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算；④将农村金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上，农村信用社领域进行了三种模式的改革：原有农村信用社框架内的重组模式，即以县为单位的统一法人；股份制模式，即在农村信用社基础上改组成立的农村商业银行模式；农村合作银行模式，即在农村信用社基础上改组的农村合作银行模式。实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。同时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此，向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是也有一定缺陷。因为如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。同时这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险，从而增加了改制成本。对于农村合作银行的股份合作制模式，尽管能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排，但是实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。进入2003年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。
我国农村金融体制运行中现存并亟待解决的主要问题
我国农村发展的三大制约因素是劳动力供给总量过剩，农村劳动力的结构性失业问题日益突出；中国农村土地制度的缺陷造成了农民利益的流失；农村劳动力很难和资本结合。从金融支持“三农”发展的政策要求来看，当前农村金融供给远远不能满足不断变化的农村金融需求，农村金融中的一些深层次的问题和矛盾仍然比较突出，农村金融市场主体比较单一，市场体系不够健全，未能形成有效竞争，农村金融体制存在严重的制度缺陷，农村金融体系的整体功能还不能适应现代农业和新农村建设的需要。
（一）农村金融供给主体不足，农村信用社“独木难支”
据银监会的调查^^文档显示，我国乡镇的金融网点中，农村合作金融机构和邮政储蓄机构占到86.45％，除农业银行仍保留部分分支机构之外，其他商业银行分支机构大部分已撤离农村市场。随着国有商业银行逐步撤出县以下区域，近年来，农行基层营业部门对农户的新增放款额和贷款户数已远低于农村信用社，放款对象集中于有担保、有抵押的个体工商户，业务的重心放在清收陈欠贷款，农行整体业务拓展对象已开始有组织地向城镇转移；农发行难以承担中国政策性金融的重任，其不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”不能实现。且业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”，农发行作为政策性银行，其职能没有充分发挥，空有“发展银行”之名，缺乏“发展银行”之功能；农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能，农村信用社成为农村金融的“主力军”，成了农村金融市场的最后一个堡垒，但农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出：一是在政府隐形担保下运作；二是治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度形同虚设；三是出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业往往难以得到贷款。农村信用社这种“商业化”倾向本身不是问题，而是属于金融机构本身的一项选择。但是，问题的所在是，农村金融机构在政府的金融压制政策下日显单一化和垄断化，而且政府一厢情愿地把服务“三农”的任务强加给这样一种事实上已经商业化的准垄断性农村金融机构。不堪重负的农村信用社继续承担农业的系统性风险和改革的社会成本。但农村信用合作社问题很多，呆坏账的比率比四大国有商业银行还高得多，基本无法满足农村经济活动对金融服务的需求。在农村金融市场上，农村信用社在存款总额中所占比为40－45％，而在贷款总额中农村地区的贷款累放额有75－85％是由农村信用社投放的。
（二）涉农贷款增长较慢，农村金融服务品种少
就全国金融机构贷款总额而言，涉农贷款低于同期金融机构贷款的总体增长水平，商业银行贷款权上收是影响涉农贷款增长的主要原因。商业化改革直接影响到了商业银行向农业和农村经济提供融资服务的积极性，贷款权的上收，很多商业银行分支机构都是只存不贷。此外，农村金融机构在在县域能够提供的金融工具单一，服务品种很少，服务功能不健全。县及县以下能够提供除存、贷、汇以外金融服务的金融机构网点不足20％。特别是贫困地区的金融服务问题还没有找到有效的解决路径。
（三）农村资金大量外流
各商业银行已大规模收缩农村信贷业务，但仍注重存款业务，商业银行的县域分支机构都是只存不贷。而邮政储蓄机构在县域内吸收的资金几乎全部流出农村。邮政储蓄凭借自身机构网点优势， 大量吸收农村存款，再将从广大基层吸收的资金直接转存到人民银行，加速了经济欠发达地区的资金外流，加剧了区域资金的不平衡趋势。农村信用社资金也未能全部用于农村。
（四）政策性金融支农作用有限
由于政策性支持农村的贷款风险补偿、分担和转移机制不完善，没有建立完善的对农村贷款进行贴息、补贴、税收减免、税收返还等杠杆机制，农村担保机制不健全，政策性农业保险缺乏、商业性农业保险连年萎缩，制约了金融机构对“三农”的资金投入。农业发展银行政策性支农作用有限。而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有供应性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性信贷的扶持，更得不到商业性信贷。另外，一些政策性扶贫贴息贷款也难以落实到位。
（五）农村民间借贷行为日益活跃
农村的私人借贷极为普遍。当入不敷出时，农户往往倾向于通过私人借贷的方式获得融资。民间金融在浙江、福建、广东三省沿海发达地区非常活跃，民间资金相当充裕，其流动量也相当惊人，已经形成了一个颇具规模的地下金融市场，且以多种形式为依托。目前或曾出现的主要形式包括：民间自由借贷、合会、私人钱庄、经营纯粹民间借款业务的典当行、非政府小额信贷和其他年间金融组织等合会。民间金融对农户和农村企业的迅速发展和渗透，在一定程度上弥补了正规金融的供给不足，起到了促进农村经济发展的作用，但是非正规金融存在的种种问题也不容忽视。一是诱发高利贷行为，致使其目前仍盛行于很多地方的农村。二是地下金融风险较大，干扰正常的金融秩序。地下金融组织作为一种自发性的私营的金融组织，其组织资金的力量较小，大部分情况时全部负债经营，加之操作人员缺乏必要的专业知识，往往根据血缘和人情关系甚至是通过高利息引诱来操作存款业务，经营安全性很低，信用水平低下，一旦市场发生急剧变化，极易出现倒闭破产情况。另外，地下金融的趋利性易迎合人们的金融投机心理。在没有法律约束的情况下，人们的这种投机心理很容易被一些不法地下金融组织所引导，从而脱离正常的借贷行为演变为膨胀的投机行为，进而引发某些诈骗行为，引发金融秩序的动荡。
（六）农村金融体制潜在的风险问题亦不容忽视
一是农业保险体系缺乏，农业和农民信贷风险难以分散；二是农村金融机构内部管理相对落后，法人治理机构不健全，资产质量普遍较差，抗风险能力比较弱；三是农村金融生态环境相对较差，信用体系尚不健全。农村金融法制观点薄弱，地方财政向地方金融机构变相透支倾向存在；四是民间借贷行为缺乏指导，民间金融的潜在风险问题突出，如高利贷、地下金融等。
关于深化我国农村金融改革、促进现代“三农”发展的几点思考
要做好农村金融改革应该从相关的几个利益主体做起。金融是为经济服务的，同时又是以经济为基础的，三农问题解决不好，农村金融体制改革就不会有好的结果。农村的经济得到迅速发展是农村金融体制改革顺利进行即取得良好结果的必要条件，但同时，改革中又必须充分考虑相关利益主体的利益。
2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会制定并颁布了《关于调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，直面现行金融体制的“瓶颈”，在农村地区银行业金融机构准入方面实现了重大突破，这对于深化农村金融体制改革，完善农村金融体系，提高农村金融服务水平，促进城乡经济金融的协调发展，推进新农村建设与构建和谐社会等方面必将产生深远的影响，可谓是我国农村金融体制改革的“破冰之履”，被誉为我国农村金融的“新政”。 2007年初全国金融会议召开，提出了“健全农村金融组织体系，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用。推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。同时，加强和改进监管，防范风险隐患。大力推进农村金融产品和服务创新，积极发展农业保险。加大对农村金融的政策支持。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。”的目标任务。随着现代农业及新农村的建设与发展，各类农村金融机构在支农职能的发挥以及农村金融市场定位上都要有各自的突破与创新。
（一） 实行灵活的利率政策，政策公开，增加透明度，降低农村信贷门槛要以市场为导向，使银行利率进一步市场化。要改革和调整现行融资体制和政策。贷款管理要使风险防范与强化服务相结合，贷款应通过法规和措施进行管理制约，不应该把惟一的希望寄托在向上收权上。所以，国有商业银行、邮政储蓄银行在县城分支机构及其网点，要明确规定将其年度内新增存款用于支持“三农”发展的比例，否则，限制其在当地新增网点的设置及其某些金融新产品或业务的推广。在贷款条件上，不应该对农民的小额贷款过分苛刻，要千方百计进行支持，使他们走出困境。与此同时，银行政策要尽量公开，要有一定的透明度，能够给予农民平等享有金融服务的权利，农民需要贷款就不用找关系。要降低信贷门槛，防止将“弱势群体”过滤掉。
（二）扩大政策性金融业务范围，强化政策性银行导向作用，积极支持中国农业发展银行的政策性支农项目，允许农发行采取有效途径广筹政策性信贷资金，在强化系统内经营管理制度建设的基础上，积极开拓政策性信贷支农的项目范围，除按规定完成国家下达的粮、棉、油收购及其储备、加工等项目的信贷任务外，应积极支持有利于农村经济发展的基础设施的建设：如支持农田水利基本建设、技术改造、农业综合性项目的开发，农业产业化基地建设等，扶持与农民密切相关的种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业，扶持对改善农业生产和农村生活条件起保障性作用的重大项目和龙头企业。为了以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，增强政策性资金的发大效应，农发行还可以引入国家信用对农业贷款担保机构实施再担保，从而吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，达到以更大的倍数支持农村经济发展的目的。
（三）继续深化农村信用社试点改革，从农信社本身来看，应该向合作银行方向转制，真正落实产权关系和内部治理结构。信用社支农职责有史以来似乎责无旁贷，然而，农信社的官员往往是上层主管任命，而不是由社员大会选举产生。而且省、市、县、乡（镇）信用社一级领导一级，典型的行政体制，根本没有反映产权关系，如此混乱的治理结构，试问如何能盈利，如何为三农服务。所以，目前的工作重点是如何进一步激励农信社支农的供给热情，同时，也要约束其非农倾向，从政府的角度看，应该从政策和制度的层面给予农村信用社必要的扶持，尤其是地方政府减少对农信社的行政指令和指派，可以在税负上给予减免。一要明确其县辖乡镇分社及其网点机构的各类存款全部用于当地“三农”发展，从农信社的经营来看，由于农户的小规模经营导致了农信社在农村的经营不可能出现大的规模效益，这也是农信社资金往往流入城市的主要原因，但是收益和风险往往是正相关的，目前农信社大量的呆坏账正是产生于发放在城市的贷款，一方面有市场风险的因素，另一方面在于其自身素质的原因；二要清晰界定支农的政策性信贷和商业性信贷项目的范围，凡是界定为政策性信贷项目，在利率上要优惠；政策性支农项目也应要遵循“谁出项目、农信社出资金并审贷、谁应承诺利息补差”的原则；三要进一步完善小额信贷，农户联保、信用村乡等贷款制度建设；四要改善信贷服务手段，充分体现农信社是农民自己的银行。
（四）目前新设的三类银行（村镇银行、社区性信用合作组织、专业贷款业务的子公司——由商业银行和农村合作银行设立）也有对现有机构的调整与改造（将农村信用社改造代办站改造为新型农村银行业金融机构，现有银行业金融机构在农村地区增设分支机构），再加上原有的政策性、商业性银行和农村信用社，共同构成了一个投资渠道多元化、综合服务高效化的全方位农村金融体系。
（五）加强信用体系建设，优化农村金融环境加快农村信用体系建设，探索建立良好信用环境的工作方法，确定农户的信用等级，建立完整的农户资信档案，对符合条件的予以发放贷款证，使农户真正享受到方便快捷的农村金融服务。要动态地评定信用户，防止发生新的信用风险。特别要根据农业生产发展的实际情况实行动态考核，及时调整对信用户核定的信用贷款额度，增强农村信用社对农户小额信用贷款风险控制的能力，尽量避免产生新的不良信贷资产，有效防范信贷风险。农民贷款难是导致民间高利借贷沉渣泛起的主要原因，农村信用不能走“正门”，当然堵不住“邪门”，只有创建良好的信用氛围，使多数农户能够从“正门”得到贷款，才能使广大农户不再寻求民间信贷，将大量的民间信贷转化为信用社贷款，从而打击高利贷等破坏信用环境的违法行为。只有这样，农村金融秩序才能得到好转，农民的根本利益才能得到保障。引导民间资金，组建民间银行，拓宽支农再贷款发放率。金融业应加快在农村的发展，实现金融经营多元化。
（六）加强提高有效监管力度．尽快出台农村金融法律法规，确保包括农业银行、农业发展银行、农村信用合作社和按照合作原则建立起新的合作金融组织、民间金融组织，共同为农村经济发展提供服务．同时，充实监管人员力量，改进监管理念，完善监管技术，提升监管质量和效率。
参 考 文 献
［１］罗春玲：《农村金融体系的制度创新》，《改革》，2005（2）。
［２］吴晓灵：《完善农村金融服务体系支持社会主义新农村建设》，金时网，://finance.sina.com.cn，2006－4－28。
［３］龚明华著：《发展中经济金融制度与银行体系研究》，中国人民大学出版社2004年1月第1版。
［４］刘海藩主编：《中国金融问题：风险控制和化解》，北京：中共中央党校出版社2002年1月第1版。
