肇庆市城市基础设施建设概况
肇庆市城市基础设施建设贷款基本情况
（一）贷款增长速度较快
（二）金融机构支持力度加强
（三）贷款投向结构合理
三、城市基础设施建设贷款可能存在的问题及影响还贷的潜在风险
（一）城市基础设施建设贷款有如“准财政”作用
（二）城市基础设施建设贷款隐含信用风险
（三）城市基础设施建设贷款法律风险不容忽视
（四）城市基础设施建设贷款投放过大，易引发低水平重复和资源过量耗费
（五）抵（质）押欠合法规范严重威胁银行贷款安全
（六）以经营土地为主要还款来源潜伏较大的信贷风险
（七）地方政府失信违约严重损害银行合法权益
四、抑制、防范和解决城市基础设施建设贷款潜在风险的有关措施及建议
（一）城市基础设施建设具有投资额大、投入集中的特点，急需资金支持，为流动性过剩的银行提供了一条资金出路
（二）加强城市基础设施建设贷款的风险管理
（三）积极拓展城市建设资金融通渠道
（四）按政企分开原则改革城建管理模式，规范承贷主体
（五）规范抵押担保行为，保障银行信贷资金安全
（六）夯实资金链条，稳定还款来源
（七）打造“诚信政府”，维护银行合法权益
内 容 摘 要
衡量一个地区的经济、生活发展水平，可以从该地区的城市化建设中看出，而最主要是从城市基础设施建设中看出。目前，全国各地城市化建设热火朝天。而在建设热潮中，金融的推动、支持力度起着重要的、不可磨灭的作用？本课题拟以肇庆市为例证，研究金融对城市基础设施建设的推动、支持力度，从中探讨其中可能存在的问题及影响还贷的潜在风险，并进一步提出有关抑制、防范和解决措施及建议。内容如下：肇庆市城市基础设施建设概况。肇庆市城市基础设施建设贷款基本情况。城市基础设施建设贷款可能存在的问题及影响还贷的潜在风险。抑制、防范和解决城市基础设施建设贷款潜在风险的有关措施及建议。
金融推动城市基础设施建设问题探讨
——基于肇庆概况分析
城市基础设施作为全社会公共事业的重要组成部分，是整个社会发展生产、满足人民生活质量的基本保证。城市基础设施（亦可称作市政或公用基础设施）的概念主要包含着以下两个方面的内容：一是公共设施。包括电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理、管道煤气、公共交通等；二是公共工程。包括城市内与城市间道路、港口、水路、机场等建设工程。随着经济的快速发展，目前我国正在进入城市化建设加速时期。
一、肇庆市城市基础设施建设概况
肇庆市位于广东省中西部地区，地处泛珠三角区域“咽喉”位置，拥有“东引西连”区位优势。国道321、324线，广肇、二广高速公路和三茂铁路，以及“黄金水道”西江贯通全市，加上毗邻的广州白云国际机场，构成水、陆、空立体交通网络。不仅如此，肇庆是岭南名郡，是中原文化和岭南文化、西方文明与中国传统文明交汇最早的地区之一。肇庆资源丰富，拥有广东省得天独厚、无可比拟的良好生态环境；肇庆城区坐拥星湖国家级风景名胜区，山奇水秀，“山湖城江”浑然一体。为进一步加快全市经济发展，提升城市化进程，当前肇庆人民正响应市委、市府号召，城市化建设如火如荼开展。
从规划上看，肇庆市城市建设规划工作不断完善，市委、市政府及全体肇庆人民为建设花园式城市做了大量工作。一是进一步修编完善了城市总体规划，体现大端州概念和大肇庆规划，进一步优化城市功能布局，体现历史文化特色；二是进一步抓好城市基础设施建设，完善城市路网、公共交通、公共服务设施等项目建设；三是抓好重点、亮点工程建设。当前，要加快城东新区BT项目的建设，端州七、八路和人民北路以及星荷路的改造和开通，“一江两岸”的改造升级，西江三桥的规划建设，城区几大出口的升级改造以及龟顶新城项目建设；四是抓好城市经营管理。用市场经济手段推动城市建设，以工业化带动城市化；加快旅游、房地产、商贸等第三产业的发展；加强土地资源的综合开发利用，抓好土地储备和经营；加强城市综合执法力度。
从成效上看，肇庆市城市建设速度飞速发展、众目有睹。如；肇庆新港建设工程、西江航道综合整治工程、县通镇公路上等级工程、村道硬底化工程等交通重点项目已顺利推进；县道448线、457线等出省通道改造基本完成；西江大桥扩建工程已通车；景丰联围加固工程等一批水利设施也加快建设步伐。城市基础设施建设不断完善。城区道路扩建改造和“美化”、“绿化”、“亮化”工程取得阶段性重大进展，端州一、二、三、六路等一批城区道路扩建改造工程顺利完成，城市面貌焕然一新。市污水处理厂二期工程正式投入使用，各项物流服务正加快发展， “大交通、大港口、大物流、大工业”的发展格局正着力被打造，等等。总之，目前肇庆市的城市化建设正热火朝天地进行着。
尽然如此，但从目前来看，与经济发达城市相比较，肇庆市城市基础设施建设仍呈现规模偏小、城镇化步伐不够快、城市基础设施不够完善、配套功能不够完备等情况，这不但会影响作为全国旅游城市、特别是拥有星湖景区——全国唯一获2007年“全球优秀生态旅游景区”殊荣的肇庆市品位、形象，影响人居环境，也承载不了经济快速发展，尤其制约着招商引资和工业、商贸业、服务业的发展。因此，如何更快地促进肇庆市城市基础设施建设，使肇庆市经济发展更进一步、使肇庆市在全国乃至全球更享有盛名，是每个肇庆人应尽的义务和责任。作为肩负推进地方经济发展的金融机构，更是任重道远。为此，作为央行员工，我们对肇庆市金融机构在支持城市基础设施建设方面情况作了专题调查。
二、肇庆市城市基础设施建设贷款基本情况
近年来，随着肇庆市城市建设突飞猛进，各金融机构在对基础设施建设的推动、支持方面做了很大贡献，基础设施建设贷款得到了较快增长。主要表现在：
（一）贷款增长速度较快。据调查统计，截止2007年6月底，全市人民币基本建设贷款余额53.64亿元，占全市各项贷款的18.43%，比年初增加3.6亿元，同比多增4.21亿元，同比增长16.86%，增速较快；而且从2007年月际间趋势变化情况看，呈逐月上升态势。
（二）金融机构支持力度加强。从分机构来看，各金融机构对城建贷款高度重视，有稳步增加之势，至2007年6月底，其中工商银行和建设银行最多，余额分别达26.1亿元、14.19亿元，分别占全市基本建设贷款的48.66%、26.45%；增长最快的是农业银行和工商银行，分别比年初增长56.33%和3.83%。
（三）贷款投向结构合理。在基础设施建设贷款中，截止2007年6月底，投向电力、燃气及水的生产和供应业贷款余额16.18亿元，占比为30.16%；投向交通运输、仓储和邮政业贷款33.87亿元，占比为63.14%；投向水利、环境和公共设施管理业贷款余额1.31亿元，占比为2.44%。从占比情况看，贷款投向结构还是比较合理的，基本与肇庆市基础设施建设项目相吻合。
三、城市基础设施建设贷款可能存在的问题及影响还贷的潜在风险
（一）城市基础设施建设贷款有如“准财政”作用。在公共财政体制下，城市道路、公共交通等城市建设项目的建设资金主要应该来源于财政资金。但在现行财政体制下，地方政府的资金不可能大量用于城市建设投入。对于资金缺口，地方政府只能通过各种方式向银行举债，如采取变通手法，成立若干政府背景的项目公司，并以项目公司名义向银行借款。另一方面，近年来商业银行流动资金过剩，加上由于城市基础设施建设项目所具有政府背景，部分建设项目贷款还有政府还款承诺作为担保，这就必然使银行看好并乐于开办城市基础设施建设贷款，有如承担“准财政”作用。
（二）城市基础设施建设贷款隐含信用风险。从近几年情况来看，城市基础设施建设贷款已成为各金融机构支持地方经济、优化社会环境、改善信贷结构的重要业务之一，取得了较好的社会效益和经济效益，但在城市基础设施建设贷款中也潜在若干风险，如隐含信用风险。当前城市基础设施建设贷款的承贷主体主要是政府专门设立的项目公司等实体，普遍存在法人治理结构不健全，缺乏足够的经营自主权、信息透明度不高、自筹资金不实等问题。由于具有政府背景，有政府还款承诺作为担保，在贷款发放过程中银行贷前审查不严、贷款担保手续难以落实、融资主体和实际用款人不一致等问题时有发生。随着城市基础设施建设贷款规模的扩大，部分公司资产负债率较高，还款压力较重，潜在的信用风险必然显现。
（三）城市基础设施建设贷款法律风险不容忽视。由于城市基础设施建设贷款具有政府背景，有政府还款承诺作为担保，各金融机构普遍看好这块“良田”，竞相争贷，从而对担保概念往往有所认识不及。根据我国《担保法》规定，政府及以公益为目的的事业单位不具备担保资格，以政府还款承诺作为贷款担保在法律上是无效的。如果贷款建设项目效益不佳，政府还款承诺难以兑现，贷款银行必将面临很大的法律风险。
（四）城市基础设施建设贷款投放过大，易引发低水平重复和资源过量耗费。由于城市基础设施建设项目需要资金投入大、建设周期长，若诸如电力、道路、城市建设等资本密集型项目产业吸纳过多银行信贷资金，这对经济发展也具有一定的负面影响。首先，导致低水平重复建设重新抬头，消耗过多资源；其次，可能造成对劳动密集型行业有效资金投入不足，不能满足日益增长的就业需求，对促进农村劳动力转移较为不利；再次，有可能造成对交通道路建设等部分瓶颈行业投资“一哄而上”。据调查， 2007年上半年，肇庆市贷款余额集中排名前3位的企业中，与交通道路建设密切关联的就占2位，其中肇庆粤肇公路有限公司排名第一。
（五）抵（质）押欠合法规范严重威胁银行贷款安全 。城建基础设施建设项目一般通过土地抵押或公共产品服务收费权质押向银行申请贷款。由于抵（质）押欠合法规范，银行无权或无法处置抵（质）押物，使抵（质）押形同虚设，第二还款来源落空，贷款银行承担较大的风险。如抵押的土地大部分是未办理征地审批手续、未完成征地拆迁及补偿、未经招标、迫卖或挂牌出让的“生地”，从法律意义上不能作为出让土地；污水处理费、电费等收费权质押不属于合法的收费权质押范围，且在费用收缴、资金划转等环节存在难以足额到位等问题。
（六）以经营土地为主要还款来源潜伏较大的信贷风险 。在上级财政拨款有限，地方财政无力投入的情况下，城市基础设施建设基本上依靠经营土地来实现，也是偿还银行贷款的最主要来源。因国家严格控制土地、土地资源紧缺、城建项目先建设后经营周边土地等因素的影响，银行贷款面临较大的政策风险和资金链断裂风险。随着国家对用地规模的控制越来越严，土地供应与建设需求的矛盾已十分突出，用地缺口会越来越大。抵押给银行的土地大多尚未经过批准，一旦因国家政策限制不获批准，土地无法出让增值，抵押成为一纸空文。城建项目“贷款—建设—经营”的资金链极为脆弱，土地经营受征地审批、拆迁补偿、“三通一平”等前期基础投入较大、位置环境等多方面不确定因素制约，很难在即定时间内达到预期目标，收入极不稳定，加之可开发土地越来越少，开发难度越来越大，在无更多土地滚动开发经营时，资金链便会断裂，无力偿还巨额银行贷款。
（七）地方政府失信违约严重损害银行合法权益 。城市基础设施建设贷款的偿还很大程度上取决于地方政府的诚信，然而从过来的情况看，地方政府为自身利益置银行信贷资金安全于不顾，严重失信违约导致银行贷款本息难以收回，致使银行信贷资金面临较大风险。
四、抑制、防范和解决城市基础设施建设贷款潜在风险的有关措施及建议
（一）城市基础设施建设具有投资额大、投入集中的特点，急需资金支持，为流动性过剩的银行提供了一条资金出路。商业银行应在不断总结城市基础设施建设信贷管理经验的基础上，探索符合其规律的信贷管理办法，在有效防范风险的前提下加大对城市基础设施建设的信贷投入，满足城市基础设施建设对资金的迫切需要，适当控制城市基础设施建设贷款的规模和增长速度。建议地方政府相关部门通过一定形式向金融机构披露城建项目的规划情况，进一步提高地方财政收支的透明度，为城市基础设施建设项目贷款提供业务决策依据。各金融机构要根据城建项目具体情况办理具体贷款，要正确处理支持城建项目贷款需求和其他类型贷款需求的关系，积极支持节能降耗行业和中小企业的贷款需求，继续加大对下岗失业人员、三农等弱势群体的信贷支持力度。要从宏观经济稳定发展的整体出发，加强和完善自我约束，在不断增加风险控制和完善内控机制的基础上，合理安排贷款的投放规模与节奏。要进一步加强流动性管理，防范因贷款的快速扩张而出现流动性风险。要加大业务创新和产品创新力度，为客户设计结构化融资方案，提高项目贷款的技术含量和附加值。
（二）加强城市基础设施建设贷款的风险管理。各金融机构要完善政府背景类贷款风险评估体系，加强对地方经济发展的分析和预测。根据承贷主体的信用程度、偿债能力核定信用等级，合理掌握和预防可能产生的风险，要及时掌握城建项目贷款的投放情况，积极开展城建贷款的分析和监测，树立风险防范意识，建立风险预警机制。要强化贷后管理，加强对城建贷款的监控。同时，有关部门要尽快明确政府出具承诺函的性质和法律效力问题，以免贷款机构忽略对“政府担保”概念的认识。
（三）积极拓展城市建设资金融通渠道。城市基础设施建设项目投资要投入大量资金。这样大的投入，单靠政府运作，是不可能完成的。要推进城市基础设施建设，必将面临着城市建设资金需求和建设资金不足的矛盾。因此，除政府财政预算安排一定的资金外，我们必须解放思想、更新观念，依靠市场机制去筹措解决。要充分挖掘城市资源潜力，变等钱办事为多元化筹资，变单纯投入为资金有效运营，变城市基础设施无偿使用为公益与有偿使用相结合。要广开城建资金筹集渠道，改革城市建设融资体制，建立完善政府引导、市场运作的投融资机制，清理整顿各类建设用地，推行土地储备、招标、拍卖，提高土地利用效益，积累城市建设资金；要建立多元化的城市经营机制，树立城市资源商品化、城市建设产业化、城市管理企业化的理念，把城市作为资本、作为经营实体来看待、来经营，集中抓好城市道路等基础设施和公用设施建设，并可以用招商引资办法，加快推进市政公用事业市场化，实现城市资源的价值转换最大限度的增值；积极探索对户外广告标牌和城市无形资产实行商业化运作，筹集城建资金。要像抓工业那样抓城市建设，注重运用经济政策和经济手段，引导和调动各方面的力量参与城市建设，特别是要充分调动民间资金投入的积极性，解决城市建设资金不足的问题。
（四）按政企分开原则改革城建管理模式，规范承贷主体 。按照政企分开原则改组城建公司，将土地储备职能归还给土地储备中心，将城建管理职能回归建委，将城建公司真正建设“自主经营、自担风险、自负盈亏”的企业法人，专职进行城市基础设施建设，实行商业化运作,规范承贷主体。同时，加强对城市建设资金的监督管理，规范城建公司财务制度，加强信息披露，解决银行与企业信息不对称问题。
（五）规范抵押担保行为，保障银行信贷资金安全 。用于城建基础设施建设贷款抵（质）押物品必须合法规范，如抵押土地必须是办理了征地审批手续、完成了拆迁补偿、经招标、拍卖或挂牌出让的“熟地”，当借款人无力还款时，银行可出让土地变现，减轻贷款风险。此外，发挥担保机构的作用，为城市基础设施建设贷款提供担保。
（六）夯实资金链条，稳定还款来源 。将城建项目“贷款—建设—经营”资金链转变为“经营—贷款—建设”资金链，即建设一个项目，先拿出一块价值相当的“熟地”经营，用土地经营收入作为城建项目的主要建设资金及偿还银行贷款本息的来源，达到城建投入和经营土地收入的同步，及时足额偿还银行贷款本息。
（七）打造“诚信政府”，维护银行合法权益 。地方政府及部门已逐渐认识到建设诚信社会、建设良好金融生态环境对地方经济的重要性，提出创建“诚信肇庆”的目标。首先地方政府要带头讲诚信，打造“诚信政府”，为提供城市基础建设贷款的金融机构在抵押物保全处置、债权维护、本息支付方面打造绿色通道，以财政兜底、抵押物优先受偿等方式确保贷款本息及时足额偿还，使银行放心贷款，积极主动发放贷款，加大支持城市基础设施建设的力度。
参 考 文 献
1、西江明珠网，《覃卫东在开展城建工作调研时强调 加快城市建设步伐 推动城市经济发展》，2007-05-11。
2、发改委网站，《2006年城市基础设施建设政策建议》，://finance.sina.com.cn， 2006年01月06日。
