一、“兴旺农民资金互助合作社”基本情况
（一）合作社规范成立过程
（二）合作社规范前后情况比较。
（三）合作社规范后运行情况
二、“兴旺农民资金互助合作社”成立客观条件分析
（一）农村资金供给短缺
（二）法律依据问题
三、不同模式比较及意义
（一）模式比较
（二）“兴旺农民资金互助合作社模式”的借鉴意义
四、兴旺农村资金互助组织运作过程中及实现可持续发展存在问题
（一）农村资金互助组织运作过程中存在的问题。
（二）农村资金互助组织实现可持续发展存在问题。
五、有关政策建议
内 容 摘 要
规范民间金融①、引导农民建立资金互助组织是2006年中央一号文件两大亮点，也恰是农村金融改革难点之难点，没有经验可资借鉴。本文通过对“兴旺农民资金互助合作社模式”个案深入分析，试图实证一条创新路径，即：民间金融组织经过规范直接演变为农民资金互助组织。
注①：民间金融主要指那些处于央行或银监会监管之外的金融交易及存贷款行为。主要包括：合会（是标会、轮会、摇会、抬会等各种金融会的通称）；民间借贷（指无组织的民间自由拆借活动）；集资（包括生产性、公益性、互助合作办福利等集资）；此外还包括典当业、私人钱庄、互助会、储金会、各种信贷代理机构、代办人等等。
安徽省“兴旺农民资金互助合作社”个案研究
“兴旺农民资金互助合作社”前身是安徽省明光市潘村镇兴旺村9户农民自发组织的“亲友互助会”。该互助会发起于2005年9月，当年12月经初步规范，挂牌成立“兴旺农民资金互助协会”。2006年3月，依法成立并更名为“兴旺农民资金互助合作社”。 因其在全国率先对民间金融组织进行引导规范，并依法转化为农民资金互助组织，安徽省政府参事陈进等有关专家称之为“兴旺农民资金互助合作社模式”。
一、“兴旺农民资金互助合作社”基本情况
（一）合作社规范成立过程。
2005年下半年，人民银行明光市支行在建立民间融资监测点过程中，发现有2户民间融资监测户是明光市潘村镇兴旺村“亲友互助会”成员，经深入调查，了解到该互助会规模小，但有特色。为发挥典型示范作用，人民银行有意识地对其进行规范引导，随后，在明光市政府领导下，人民银行、民政局和潘村镇政府分工负责，协助其制订章程，规范日常运营，健全相关规章制度。2005年12月“亲友互助会”经初步规范，挂牌成立“兴旺农民资金互助协会”。2006年3月，民政部门依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》，批准成立潘村镇“兴旺农民资金互助合作社”，并颁发民办非企业单位证书。
（二）合作社规范前后情况比较。
原“亲友互助会”存在一定的潜在风险，表现在5个方面：（1）未依法成立和登记，属于非法组织。（2）无任何成文的规章制度。（3）社员借款没有任何合法凭证（甚至连文字凭证都没有）。（4）互助金以现金形式存放在社长家里（没有保险柜），由社长1人掌管。（5）服务性收费有随意性，偶发争议。规范后的互助合作社实现7个改进：
1．依法组建。依法在明光市民政局民间组织管理局登记注册，成为一个合法规范的民办非企业组织，明光市民政局民间组织管理局负责对其监督管理。 2.建立章程。人民银行明光市支行和当地民政部门协助其制订了规范的《兴旺农民资金互助合作社章程》，经全体社员通过并颁行。
3.健全制度。建立了一整套较为规范、科学的管理制度。资金互助程序严密，实行全体社员集体审议制度。具体程序为：有资金需求社员向社长提出融资申请，社长召集全体社员会议，根据该社员的归还能力集体商定融资数额、期限。同时实行社员担保制度，社员需求资金在其互助保证金额内实行信用制度，超过互助保证金额须有其他社员担保。建立严格的财务管理制度，有符合条件的会计人员。
4.规范互助金使用。遵循“小额、短期”的原则，互助金额、期限严格限定，规避了过去随意定期限、金额的风险。
5.形成制衡安全机制。互助金存放在当地农村信用社，存折、密押、印章分开保管，形成有效制约。
6.借款有凭证。协助合作社设计了简单、规范的借款凭证和担保凭证等。
7.规范服务性收费。社员使用互助金，7日内免收服务费，服务费根据借款期限参考人民银行基准利率收取。收费使用原则：互助保证金不得挪用或分配，本社所有服务性收费只能作为购置办公用品、工资、差旅费等支出,不以赢利为目的，杜绝了投机行为。
（三）合作社规范后运行情况。
“兴旺农民资金互助合作社”成立以来运行良好，至2009年3月末，累计向20多位农户提供10几万元的资金支持，逾期借款5000元。借款余额36000元。成立后有5户本村农民主动申请入社，并按照规定程序加入合作社。周边村农民也纷纷前来了解合作社情况，表示一旦政府政策进一步明朗将考虑组建“自家的合作社”，当地金融机构已感受到竞争的压力，该市农村信用联社就作出积极回应，出台了全面下调贷款利率的政策，对农业贷款利率上浮幅度下调10个百分点，其中入股社员贷款利率由原来上浮50%下调到40%，非入股社员由60%下调到50%。合作社的存在，一定程度上弥补了当地农村支农资金的不足，减轻了入社农民负担，受到了广大农民的普遍欢迎和拥护。合作社在经营中还注意积极主动宣传党的农村金融改革政策，引导、示范当地民间借贷依法合规经营，对促进农村金融生态环境建设发挥了积极作用。值得一提的是，合作社9位社员还多次出资举办村里公益事业，5月上旬在他们号召和带动下，该村村民自发出资、出工维修进村道路，在当地传为佳话，弘扬了互助合作精神。
通过比较可以看出，兴旺农民资金互助合作社经过规范，初步建立了章程、运营机制、风险控制机制和其他相关的规章制度体系，消除了原“亲友互助会”的风险隐患。可以说规范后的合作社制度设计简单、科学，风险控制体系较为严密，发展态势良好，运行更加健康规范，对其他民间金融组织（甚至包括正规金融）产生良好示范效应。
二、“兴旺农民资金互助合作社”成立客观条件分析
（一）农村资金供给短缺
近年来，随着各家金融机构纷纷撤离，明光市农村地区实际上仅有农村信用社一家在支持整个“三农”发展的资金需求，加之农村资金大量上存（统计显示2000年以来，辖内金融机构累计上存资金已超过20亿元），导致农村资金短缺问题比较突出。正规金融服务不足，造成民间金融长期、大量存在。对全市民间融资的调查显示：2004年末，明光市民间融资总规模为27.1亿元，远远超过全市金融机构贷款总量。由于没有法律保护和监管约束，民间借贷良莠不齐，极不规范，纠纷频发，增加了农民债务负担和农村金融风险。辖内仅女山湖、张八岭等地就发生过3起较大规模的诈会事件，引起较大社会波动。民间融资巨大的潜在风险表明，对民间金融进行规范势在必行。此外，该市辖内农村有民间资本组建金融所、信用合作社的历史基础。在上世纪八十年代就出现过潘村金融所、石坝金融所、花园村基金会等中国改革开放后第一批民间金融组织。潘村镇也是民间金融组织最早发源地之一，“亲友互助会”社员中就有当年潘村金融所的员工。
通过背景分析可以看出，辖内农村金融短缺，民间融资活跃，说明合作社成立有客观的社会和历史基础，显然，这一客观必然性在中国农村是普遍存在的。
（二）法律依据问题
该社系全体入社社员自愿出资举办、从事非赢利性社会服务活动的民办非企业组织，坚持“民办、民管、民受益”原则。严格遵守法规和国家政策，按照章程规范运作，只以其社员交纳的互助保证金承担相应的风险责任。既不变相吸收存款，也不变相发放贷款，并非“非法金融机构”，也不从事任何“非法金融业务”。与过去的“基金会”、“非法集资”有本质区别。合作社设立目的是组织社员开展信用互助，帮助社员解决生产、生活、医疗、教育等方面的困难，改善当地农村金融生态环境，进而推动新农村建设。
2006年中央一号文件关于农村金融改革的精神为规范“亲友互助会”提供了政策依据。民政部门依照国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》（直接法律依据），批准成立“兴旺农民资金互助合作社”，并颁发民办非企业单位证书。但严格意义上讲其法律依据不够充分，因为迄今为止尚未出台任何关于民间金融组织方面的法律法规，该合作社暂时依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记，是在相关法律缺位情况下的变通做法。也正是由于法律没有明确界定，导致全国几十家资金互助合作社依法登记的极少。这不仅成为农民资金互助组织下一步发展的第一阻梗，更是农村金融改革进一步深化的障碍。
三、不同模式比较及意义
（一）模式比较
目前全国各类农民资金互助组织有数十家，绝大部分是在外力介入下组建的，主要是政府及其涉农部门、社会团体、国内外研究机构、甚至个人等社会力量人为创办。为便于比较研究，介绍具有代表性的梨树县百信合作社和肥西县小井庄合作社：
1．梨树县“太平百信农民合作社模式”。
2001年，四平市人民银行（现为银监分局）职工姜柏林动员农民创办太平百信农民合作社，形成农民通过合作社入股信用社，信用社通过合作社联保贷款给农民的互动发展模式。这种“股权信贷”方式，改变了传统的“信用社——农民”信贷模式，形成“信用社——合作社——合作社成员”的新信贷模式。合作社章程规定，股金分为资格股、投资股、流动股和社会公共股。农民身份入社最低标准是200元为资格股，每多入股400元，增加一个表决权，即为投资股；非农户入社最低标准500元为资格股，每增加1000元增加一个表决权即为投资股。没有数额限制、随入随出的为流动股，流动股没表决权，只享受分红；合作社以外的政府、社会团体或个人捐助的资金为社会公共股，年终红利计入合作社积累。
2．肥西县“小井庄社区合作社模式”。
“小井庄社区合作社模式”位于我国农村包产到户发源地—安徽省肥西县山南镇。该社在当地政府和安徽大学指导下组建，其间，安徽大学张德元教授用了十个月时间组织广大农民培训、筹备。该社成立于2005年12月16日，现在有社员23户，每户股金3000元，社员基本股金为7.2万元；香港乐施会资助的15万元作为公益股，总股金22.2万元。收益分配上，规定社员基本股息年终一次结清，公益股利益作为本社积累，用于全组村民的公益事业，主要用于修路、修水利、修桥、绿化、卫生等。目前，已对村民投放生产发展资金11万元。
“兴旺农民资金互助合作社”由民间金融组织直接转化而来，不是外力人为组建的，走的是民间金融阳光化道路，这是该模式与目前国内所有其他模式的根本区别。
需要指出的是，这些各具特色的农村金融改革模式孰优孰劣自待实践去证明。而大量鲜活生动的民间金融组织个案为探索中国农村金融改革最佳路径提供了宝贵的实例参考，这才是值得我们关注和研究的。
（二）“兴旺农民资金互助合作社模式”的借鉴意义
1．对规范民间借贷进行了积极尝试。按照2006年中央一号文件精神，农村地区将建立和完善政策性金融、商业性金融、合作金融和其他金融组织定位明确、功能互补、适度竞争并可持续发展的多层次农村金融组织体系。这体系中当然也包括占农村金融资源半壁江山的民间金融组织的规范和发展，而这恰是难点之难点，没有经验可资借鉴。该模式率先对“亲友互助会”等民间金融组织进行规范，引导其直接发展为农民资金互助组织，并依法在民政部门登记注册。为全国数以万计的民间金融组织和融资行为阳光化提供了一条可资借鉴路径。
2．为化解民间金融风险摸索新思路。目前，在部分经济欠发达或比较落后的地区，民间金融对农村经济的支持度已经远远超过了正规金融机构。据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正式市场的贷款大约为来自正式信贷机构的4倍。如此大规模的民间金融长期游离于政府监管之外，运作规范性差，潜伏着巨大的金融风险乃至社会风险。如果全国上万亿规模的民间融资都能够有效规范、降低风险、实现安全运营，将化解大量潜在的金融风险乃至社会风险，这同样是意义深远的。过去我们要么取缔，要么置之不理，结果是取缔不完，置之不理又不行。该模式为化解民间金融风险提供了更现实、更有效的新思路。
3．是农村金融制度的一次创新。2003年起新一轮的农村金融改革，主要还是侧重于农村信用社的改革，忽略了农村民间金融这个“大头”，从实际情况来看，广大农民被边缘化的现象比较突出。当前农村多层次的金融需求，呼唤农村金融制度创新，而兴旺村9位农民以创新的勇气，自发组织的“亲友互助会”克服了传统“合会”等民间融资互助组织的缺陷，经过引导规范后，真正做到立足互助、构架科学、运营安全，实现了农村金融制度的一次突破和创新。而这一创新反过来又引发我们思考：一个和谐的农村金融体系，并不是越正规就越好，也不是越统一就越好，而是要根据东、中、西部广大农村地区千差万别的资金供求特点，做出切合“农情”的安排。
4．有助于推动新农村建设，构建和谐农村。当前农村贫困家庭往往因为得不到贷款和其他形式的资金支持而致富无门，甚至看不起病、上不起学，影响了农村社会稳定（兴旺合作社的9位社员均未取得当地信用社发放的贷款证，也未得到贷款支持）。合作社成立使农村部分贫困群众和弱势群体联合起来，互帮互助，走上合作致富道路，使党和政府的金融改革和惠农政策得到了实践和体现，抑制了高利贷的蔓延和盘剥，促进了农村社会的和谐与稳定。同时，合作社倡导合作互助精神，弘扬合作互助文化（如修路等公益事业），符合构建和谐社会要旨，农民在合作互助中领悟了合作的意义，对推动农村和谐、稳定具有深远的意义。
5．具有天然优势和较强的生命力。民间金融之所以在制度政策抑制下仍然能够长期存在和发展，并且事实上长期占据农村金融市场的主要地位，最重要的原因就是其在满足农业生产多样化的资金需求方面所具有的天然优势。仍以兴旺合作社为例，该社自发成立，具有内生性，制度安排简单、巧妙、自然，利用了亲缘和地缘双重优势，产权明晰、信息对称，交易成本和管理成本极低，运营安全，显然具有较强的生命力和影响力。这种“草根金融”是一种客观存在，有其深厚的生存土壤，人为的、刻意的漠视、限制或取消都不是尊重客观规律，我们要做的也许是如何吸收借鉴其精髓来设计农村金融的合理内核。凤阳县在借鉴兴旺合作社的基础上，在全县乡镇成立农民资金互助合作社57个，入社农户1562户，入股资金达到1201万元，有效缓解了群众生产投入不足的问题，拉动农民创业就业近万人。并于2009年4月29日，成立全国首个县级农民资金互助合作社联合会——凤阳县农民资金互助合作社联合会。 四、兴旺农村资金互助组织运作过程中及实现可持续发展存在问题
（一）农村资金互助组织运作过程中存在的问题。按照《章程》规定，入股社员仅限于本自然村内有资金需求且信誉良好的农户，最多扩大到本行政村内。借款上限：目前为5000元，规模扩大后可根据情况调整为10000元；借款利率：原则上按人民银行基准利率执行，有时根据借款人用途适当调整。象2007年以来人民银行连续多次调高利率，因信息不对称，同时互助社以互助为目的，仍维持原利率。
（二）农村资金互助组织实现可持续发展存在问题。
一是规模过小、尚不能满足农民要求。兴旺村股金总额只有4万元。目前，农民收入增长较快，小额需求基本不需要外借，自己可以满足，需求往往在5000元甚至10000元以上，因此，总额4万元的股金只能满足极少社员的极小一部分有效资金需求；
二是合作社人员相对分散，且部分外出务工，不利于业务的开展；合作社主要负责人，作为三个行政村合并后的农村合作医疗室的负责人，主要从事医疗卫生，对合作社方面难以有更多的精力投入，且有放弃合作社的意愿；
三是合作社由于不以盈利为目的，收取的服务费用较少，难以维持正常的费用支出，更不要说积累，因此缺乏发展后劲。
五、思考与建议
2006年中央1号文件明确提出：大力培育由自然人、企业法人和社团法人发起的小额贷款组织；引导农户发展资金互助组织。这为农民资金互助组织发展提供了基本的政策依据。目前，吉林、山西、重庆、河南、安徽等地已相继出现农民资金互助组织。如何使农民资金互助组织持续健康发展，充分发挥其在新农村建设中的助推作用，是一个需要认真研究的重大问题。建议：
1、应当把发展农民资金互助组织、构建农村合作金融体系作为新农村建设一项重大举措来抓。建立适应农村经济发展要求的农村金融体系，是推进新农村建设的重要环节。当前，农村金融服务呈弱化趋势，农村信用社独木难支，农村正规金融供给严重不足。而且，在相当长时期内，千万农户小规模、高频率、短期性的资金需求是现有农村正规金融机构难以满足的。类似“兴旺社”这样的农民资金互助组织，虽然目前仍是“星星之火”，但却是我国农村金融组织和制度的重大创新，代表了一个方向和趋势。农民资金互助组织，扎根于农民，凭借其灵活、实用、方便、为农的特点和优势，可以有效弥补农村正规金融的不足，较好地满足农村多样化、多层次的资金需求。建议进一步加大财政投入，可以从财政扶贫资金和新农村建设资金中切出一块，专门用于支持农民资金互助组织发展。
2、积极推进农民资金互助组织立法。国家现行政策法规对发展农民资金互助组织没有明确具体的规定，新出台的《农民专业合作社法》也未将农民合作金融纳入进来。由于法律地位不明确，全国农民资金互助组织有的在民政部门注册或备案，更多的未进行注册登记，这大大限制了该类组织的发展壮大。建议国家或省级有关部门尽快研究制定相关政策和管理办法，明确农民资金互助组织的法律地位、服务范围、运作规程和法律责任等，推动其健康有序发展。
3、建立和完善监管协调体系。金融创新具有复杂性、专业性和风险性，必须加强引导和规范。发端于上世纪80年代的农村合作基金会之所以走向衰亡，一个重要原因就是监管缺位。虽然我省农民资金互助组织尚处于起步阶段，但是随着经营规模的扩大，不排除发生违规和变相吸收公众存款、违规发放贷款等行为，进而带来金融风险的可能。由于多种原因，目前一些相关职能部门不愿介入此事。建议尽快成立由财政、人民银行、银监会、发改委、农委、民政等部门组成的管理机构，对这项工作进行全程的统筹协调管理。同时，应吸取农村合作基金会行政干预过多的教训，保持农民资金互助组织的民办性、草根性，促其按自身规律发展。
参 考 文 献
金融时报
