一、我国农村信用社发展现状
二、我国农村信用社在改革过程中存在的问题及原因分析
三、解决农村信用社改革发展问题的对策
内 容 摘 要
农村信用社在五十多年的发展过程中，各项业务得到了不断发展，但也存在着产权不明晰，法人治理结构不健全，管理体制责权利不清等体制性弊端，伴随着农村金融体制改革的不断深入和完善，特别是这次国家“花钱买机制”对农村信用社的产权和管理体制进行改革，为我国农村金融事业注入了新的活力和更大的发展空间。但由于我国农村信用社在改革发展中存在较大差异，改革进程中出现的矛盾和问题各不相同，本文将农村信用社和改革发展进程中出现的诸多矛
盾和问题及解决对策谈一些粗浅看法。
对农村信用社改革发展问题的探讨
农村信用社是由辖内农户、个体工商户、和中小企业入股组成的社区性地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分和农村金融的主力军，在我国农业和农村经济发展中地位和作用十分重要。农村信用社在五十多年的发展过程中，按照“以农为本，为民服务”的宗旨，各项业务得到了不断发展，但也存在着产权不明晰，法人治理结构不健全，管理体制责权利不清等体制性弊端，伴随着农村金融体制改革的不断深入和完善，特别是这次国家“花钱买机制”对农村信用社的产权和管理体制进行改革，为我国农村金融事业注入了新的活力和更大的发展空间。但由于我国农村信用社在改革发展中存在较大差异，改革进程中出现的矛盾和问题各不相同，本文将农村信用社和改革发展进程中出现的诸多矛盾和问题及解决对策谈一些粗浅看法。以此引起了各级党政和各界关注。 一、我国农村信用社发展现状
（一）我国农村信用社改革发展历程
从1951年组建农村信用社开始，农村信用社就基本保持了合作制性质，对当时国民经济恢复发挥了重要作用。到1959年以后，由于这一时期农村信用社经营权下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资与分配的重要渠道，也打上了“官办”烙印，合作制色彩被冲淡。80年代开始，中国农业银行重建，农村信用社被划归农行管理，信用社与农行属于两套编制，使用两本账簿，但却是同一套领导班子，在经营理念和管理体制上农村信用社实际成为农业银行的附属体，造成农村信用社对贷款管理风险意识低，放贷把关不严，发放贷款随意性大，有的甚至成为农业银行各级领导显现权力的象征，在贷款活动中形成不合规贷款占比大，超比例，超权限，人情放款，贷款垒户现象时有发生；这一阶段，信用社的主要工作对象为乡镇企业。各区、镇信用社入股组建了县级联社，对辖区信用社实行统一管理，联社与信用社为两级法人，但信用社仍未真正体现独立的经营机制和用人机制。到了90年代中期，1996年底，国务院提出按合作制原则，把农村信用社规范为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织，并决定农村信用社与农业银行脱离关系，将业务交由县联社管理，金融监管交由人民银行及2004年成立的银监会承担。可以说农村信用社管理体制随着政治经济体制的变化经历了多次反复，农村信用社走过了一个曲折的发展过程。
（二）农村信用社改革与发展的现状
1996年国务院下发了《关于农村金融体制改革的决定》，从1997年1月1日开始，先后由人民银行及2004年成立的银监会各级负责对农村信用社直接监管，并承担了行业管理职责。这一时期对部分农村信用社进行试点改革，从规范农信社“三会制度”入手，使农信社的各项业务逐步走上正轨。但由于人民银行和银监会各级承担了双重职能，存在“手心手背都是肉”的监管理念，对农村信用社缺乏有效的监管，造成农村信用社“三会制度”形同虚设、产权仍不明晰、经营状况未能得到根本性的好转。改革的最终目的未能实现。直到2003年6月国务院下发国发[2003]15号，决定对国内八个省的农村信用社进行改革试点工作，并从2005年1月份起全国农信社改革工作全面进行，至目前，全国农村信用社改革完成了增资扩股工作任务，顺利取得了中央银行票据，全国部分地区对农信社的行业管理逐步开始交由新组建的省级联社管理。但在完善法人治理结构上仍未提上改革的议事日程，改革工作的配套建设仍然滞后于改革的步伐。
从以上农村信用社发展历史和目前的发展现状可以看出，农村信用社作为农村金融的主力军，事关农村稳定、农村经济发展和农民增收的大局，农村信用社也必需顺应时代发展的需要，与时俱进，审慎改革，改进服务方式、改革管理体制、以更好的支持三农。但现实情况是，农村信用社体制长期得不到理顺，业务发展滞后于经济发展并受多种外部因素的制约，农村信用社逐渐背离了其经营目的和合作制属性，走上了事实上的“商业化”和“官办”的路子，其管理模式已成为事实上的商业银行模式，减亏增效已成为事实上的经营首选，积累了大量的难以化解的历史包袱。如资产质量恶化、盘活化解难；经营效益低下、历年亏损数额大；资本充足率低、经营实力不强；经济案件时有发生，风险难以控制，直接阻碍了农村信用社的健康发展。靠农村信用社现行的经营管理体制，难以在短期内从根本上解决这些问题。关键是要加快农村信用社经营管理体制的改革，使之端正经营方向，明晰产权关系，完善法人治理结构，落实防范和化解金融风险的责任，以更好发挥其在农村金融服务中的主力军作用，更好促进农业和农村经济的稳定与发展。 二、我国农村信用社在改革过程中存在的问题及原因分析 （一）产权不清，所有者缺位
一方面农村信用社普遍存在“小股金，大积累”现象，帐面上反映的股金仍然是农民入社时的原值，并没有反映出信用社资产积累过程中社员股金增值情况，因而现在的集体积累也就存在产权不清问题；另一方面，农村信用社也一直在回避产权归属问题，在发展社员时对社员所宣传的主要是“贷款优先，利率优惠”，而对社员其他方面包括产权归属、民主管理等方面的权利则极少提及。由于产权不清，入股社员大多关心的是如何才能得到更多的贷款，而非信用社如何才能更好的发展。即使是职工社员，因内部激励机制不够完善，加之很多是贷款入股，所关心的也大多是分红高低，而对于信用社如何经营、是否存在风险等问题则很少关心甚至不管不问。产权不清，造成所有者、经营者和职工对信用社的发展缺乏责任心，以至于信用社经营效益普遍低下，存在较大的风险。 （二）“三会”形同虚设，民主管理流于形式
按合作制原则规范农村信用社，最突出的特点就是要实现管理上的民主性，但是从规范后的农村信用社管理上看，民主性还没有真正体现出来。一是法人治理形式表面化。虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会的治理形式，但大部分农村信用社“三会”制度形同虚设，理事会、监事会、主任分设难以做到，主任、理事长由一人兼任，社员代表大会从成立之日起没有召开过会议，难以履行程序进行规范化管理，使社员在客观上参与信用社民主管理的机会少，信用社距合作制要求还有相当的距离，表现在思想观念上。决策、执行、监督三者不能实现真正意义上的分离；理事会没有按规定定期向社员代表大会报告工作，监事会也没有按章程对理事会的工作实施有效监督，致使信用社的经营管理实质上仍按旧体制的老办法执行，距离国务院要把农村信用社改为“由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”的要求差距甚远，背离了合作金融方向。“三会”形而无实，内部治理结构也就难以发挥作用，民主管理、民主监督也就没有实际意义。 （三）市场定位不适应地区经济发展的需要
按照要求，农村信用社要优先安排农业贷款，新增农业贷款占新增各项贷款的比重必须达到60%以上。其出发点是合理的，但实际操作中却往往变成一句空话。事实上，农村信用社的资金投向应该由地区经济结构所决定，而不应是一种政策安排。在当前的经济结构和就业结构中，如果一味地要求农村信用社把大部分资金投向农业，显然是不现实的。同时，农村信用社不良贷款大部分集中在乡镇企业，要盘活这部分资产，不能靠农业，更不能靠农户，还是要通过支持工业企业之间兼并以及工业企业自救来盘活。另外，随着地区工业化、城镇化水平的提高，当前设在大中城市及位于城郊地带的农村信用社客观上已没有为农服务的对象，有的已没有农业贷款。按照“三农”来进行市场定位，来进行合作制规范，显然是不切实际的；其次，农村信用社办社宗旨是不以盈利为最终目的，但现实是农村信用社的上级行业管理部门及联社始终把效益作为考核农村信用社的一个主要方面，减亏增效事实上已成为农村信用社经营的首要任务。另外如何缓解农村信用社存在的大面积亏损和历史包袱问题，目前尚无根本有效的解决方法。由于以上原因，农村信用社就难免会与服务方向发生矛盾。 （四）完善法人治理结构仍未提到议事日程
完善法人治理结构是现代企业制度的客观要求，也是农村信用社改革发展的必然趋势，因此，农村信用社必须按照现代企业制度的要求，尽快建立和完善决策、执行、监督相互协调，相互制衡的组织体系和保障体系，来确保国家“花钱买机制”的意图得到实现。而目前农村信用社要形成这样的组织体系和保障体系还存在较大的阻碍：一是农村信用社管理层仍然能够体现计划经济体制下管理模式的烙印，由于这种模式所产生的认知惯性将导致在一定时期内职责替代、职责混淆、职责倒置等现象一定程度的存在。二是法人自治职能弱化。特别是监事会，几乎是空置，没有起到对理事会、社务会经营决策和运作行为再监督的作用；三是表现在用人机制上。完善法人治理结构自然要引入市场化的人事制度和用工制度，并建立公正、公平、透明的高级管理人员的产生和评价机制，而目前农村信用社“铁交椅”、“铁饭碗”现象，能上不能下、能进不能出现象以及评价程序、标准模糊等问题没有得到根本的改变。四是表现在内控制度上。无论决策、执行、还是监督，都必须有严格的程序和要求，如何按照现代企业制度的要求找准切入点，从而建立合法的、系统的、全面的、持续的内部控制是完善法人治理结构必然涉及的课题。而目前农村信用社对已有的管理制度缺乏清理、整合和修订，对适合现代企业管理的制度缺乏研究和尝试，有关部门对建立这些制度缺乏正确的指引；五是法人关系难处理。农村信用联社、农村信用社二级法人之间的关系处理上有一定难度，在自主经营问题上容易出现“一放就乱，一收就死”的弊病。这对矛盾的核心是县级联社对农村信用社实行行政管理和农村信用社的法人权利被搁置，联社拥有对另一个法人社的人、财、物的调配权利，这与公司法等法律法规是相违背的。 （五）管理体制的动荡性
目前,我国农村合作金融组织管理模式主要有两种：一种是信合管理办为代表的行政色彩较浓的行业管理组织；一种是以地（市）级农村信用联社为代表的具独立法人资格的行业自律组织。这两种模式并行的格局，使基层信用社在体制和经营上无所适从，不利于基层信用社把握合作制方向，也不利于合作制金融改革的深入发展。 1、信合管理办管理模式分析。严格地说，信合管理办模式只是一种农村合作金融组织改革的过渡管理组织，它既不是行业自律组织，也不是真正意义上行业管理组织，而是一种行政色彩较浓的准行业管理组织，而且带有明显的金融监管特性。一方面信合管理办人员大部分由当地人民银行及后来成立的银监分局指派，机构隶属于人民银行及银监分局，几乎是人民银行或银监分局的一个科室；另一方面，信合办又履行的是行业管理的职能，对县（市）联社和农村信用社实行计划指导管理，甚至是人、财、物的直接管理，这样各人民银行、银监分局与信合管理办和县（市）联社形成了实质的上下级关系。既导致了银监分局职责错位，又容易使信合管理办管理越位，难以真正实现农村合作金融组织的民主管理。 2、地（市）级联社模式分析。从产权结构看，地（市）级联社采取了社员入股的形式，产权归社员所有；从法人自治形式上看，采取了“三会”自律管理制度；但从管理机制和手段来看，仍带有较强的行政管理色彩，尤其在人事管理和业务经营管理上，仍是一种实质的上下级管理模式，而且在自身的行政级别上，也是以“县处级”来定位。应该说，地（市）级联社模式不是真正意义上的行业自律组织，而是一种以行业管理为形式，以行政管理为主导的“半官半民”组织。 （六）政府部门对信用社改革支持力度不足。
虽然中央政府想通过“花钱买机制”把农村信用社定位为地方性金融机构，真正实现明晰农村信用社产权的目的，但在实际操作中地方政府虽然出台了一些措施，都是雷声大、雨点小。如某县级市联社在清收和盘活不良贷款方面，虽然联社领导班子积极向地方党委、政府汇报，与有关部门加强沟通，政府也及时出台了文件，对涉及党政机关干部、集体企业等形成的不良贷款要求限期还清，但在实际执行起来，部门之间形成不了合力，农信社仍是孤掌难鸣。
（七）资本、股金的不真实性 目前农村信用社资本充足率是在“央行票据置换资本充足率标准”的作用下超常增长，其募集的股本金缺乏一定的稳定性，尤其是占总额绝对比例的自然人股本金稳定性比较脆弱。由于农村信用社的亏损问题，信用社在募股宣传中，虽然银监会出台了《规范向农村合作金融机构入股的若干意见》（银监发[2004]23号），《意见》中明确规定农村信用社在吸收股金时，不能承诺股金分红及对股金支付利息，但在实施增资扩股时大部分农村信用社仍以“保息分红”或纯支付利息方式宣传。如调查某县级市联社在2005年6月份募集的12673万元股本金中，大约只有不到1200万元为真实性股金，其余均属存款化股金。大量的存款化股金，不但掩盖了信用社资本充足性和股本金的不真实性，也加重了信用社经营负担。如果按合作制规范要求，大量的存款化股金转入实收资本科目后，面临的首要问题是农村信用社按现有的股金分红方案增加了农村信用社的亏损额度。因此，规范改造及募集真正意义的股金又有相当的难度。 （八）历史包袱沉重 影响农村信用社发展的“瓶颈”因素较多、历史包袱沉重、政策环境欠佳是信用社经营发展的一道难题，农村信用社的“弱势”地位短期内难以从根本上改变，历史包袱短期内难以彻底化解。历史包袱主要有：一是大量沉积资金问题。由于农村信用社多年经营理念错位在贷款发放上偏离方向，盲目“垒大户”，形成大量的不良贷款，信用社虽然采取多种清收方式，但进展缓慢，甚至清收利息都十分困难。如某县级市2005年5月底各项贷款余额为11.3亿元，而不良贷款为7.2亿，占到63.7%，“两呆”贷款为5.1亿元，占全部贷款45%；二是历年经营亏损问题，如某县级市存款（含股金）为19亿元，而历年亏损累计达1.4亿元。以上问题如得不到及时有效的解决，到专项票据兑付时，很难达到规定不良贷款下降50%的要求。
三、解决农村信用社改革发展问题的对策（一）找准市场定位，拓展信用社的服务领域
农村信用社的市场定位不是狭义的“三农”定位，鉴于当前农村信用社经营发展实际，对“三农”内涵应适当扩大，可在传统的“农业、农民和农村经济组织”的基础上扩展至涉农企业、涉农经济组织和为农业、农村经济服务的个体工商户和私营企业；服务区域可扩展至县域及大中城市的城乡结合部。随着农业改革的不断深化，农村经济也逐步向多层次化发展，这就要求在农村经济发展中既要有以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构，还要有为农户服务的合作性金融机构。在目前农村金融服务体系中，政策性银行因政策规定不能顾及，国有商业银行又收缩了县以下机构网点，农村信用社成为农村金融体系的“独立大队”。农村信用社必须抓住这一机遇扩展对农业生产的发展、农民生活的需求、农村经济结构调整的资金支持的服务领域；在农村信用社服务对象的“城市化”问题上。随着我国工业化、城镇化水平的不断提高，位于大中城市的农村信用社已名不符实，继续按照服务“三农”的政策要求进行规范，势必脱离实际，农村必须针对目前各商业银行在金融服务上抓大放小的有利时机，创新自己的服务领域积极为个体工商户和私营企业提供贷款服务，为自己在竞争激烈的金融“城市化”服务中争得一席之地。 （二）加大政策扶持，为改革创造条件 首先，中央银行要加大对信用社的支持力度。人民银行对信用社要“热情扶持”，要把农村信用社作为金融的“弱势群体”和“幼稚产业”倾注扶持之情。可从如下几个方面给予适当支持：一是再贷款支持。由于农村信用社在同业竞争中势单力薄，对外部救助的依赖性较强，这种比较劣势，容易导致支付危机，中央银行需要加大再贷款支持力度，根据农村信用社需要及时给予再贷款支持。需要解决的现实问题是要合理确定使用期限，以适应农业生产周期和自然灾害影响的需要；同时，应积极引导农村信用社真正用好这次中央“花钱买机制”资金扶持政策，确保到期实现中央银行票据兑付，二是实行灵活的利率政策，允许信用社贷款利率灵活浮动，适当提高农村信用社存款准备金利率；三是在现金和开户上，结合实际取消一些限制性规定；四是因地制宜，区别对待，鉴于目前各地信用社社发展不平衡，同一县（市）不同信用社之间尚有很大差距。建议国家在这次农信社改革制定政策时不要搞一刀切，要结合各地实际，采取不同的措施区别对待，确保各项改革措施真正适合信用社的发展。如在不良贷款下降比例方面，是这次农信社改革最为难点之一，本着农村信用社资产保全工作的实际，（1）建议国家能否出台一些符合农信社不良贷款促降工作的具体措施，划分不同时期（九七年以前）形成不良贷款办理贷款转贷手续的条件；（2）建议国家能否制定出一个下降不良贷款的区间值，由省级政府和当地人民银行和银监会根据当地信用社的实际情况，确定降低不良贷款的考核标准。 其次，国家财政应尽快落实农村信用社1994—1997年期间因执行国家宏观政策开办保值储蓄多支付保值贴补息而造成的亏损，以此减少农村信用社消化历年亏损的压力。
再次，在税收政策上，税务部门要根据《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号）的精神，严格执行《方案》规定的应纳税额征收比例，对资不抵债信用社应免交营业税，待其经营好转后再恢复征税，对信用社依法收贷中以资抵贷的土地使用权和房产设备等免交交易环节的各种税赋，对遭受自然灾害严重的地区，当年适当减免营业税。 最后，各级政府和相关部门要重视和支持农村信用社打击逃废贷款债务，帮助农村信用社依法维护金融债权，加大联合制裁力度，培育良好的社会信用氛围和金融生态环境。 （三）转换经营机制，完善法人治理结构。 对条件具备的县（市）农村信用联社采取撤销基层农村信用合作社法人地位，成立县（市）一级法人社，把原县（市）农村信用联社及其所属农村信用社的全部债权债务，由实行统一法人管理体制后信用联社承担，对外统一纳税，实行联社统一法核算制度，建立新的法人治理结构。按照“农民入股，由入股社员管理，主要为入股农民服务”要求，要体现合作制特性，信用社所有权归广大入股农民，社员代表大会、理事会、监事会按规定发挥应有作用。转换经营机制方面：要加快内部管理体制建设，尽快适应改革的步伐。建议各级政府尽快做好辖内农村信用社改革的配套工作，督促辖内农信社加快内部管理体制的建设，转换经营机制及法人治理结构，尽快建立和健全各项内部管理制度；加强人才队伍的培养，引进人才激励机制，强化内部约束；从集约化经营入手，改进网点管理机制和效益核算机制；从提高资金运用率入手，加强资金营运机制；尽快使各农村信用社树立发展意识和企业意识，真正使信用社成为“自主经营、自担风险，自负盈亏，自我约束”的企业。
（四）积极帮助农村信用社消化历史“包袱” 农村信用社资产质量低、历年亏损大等历史“包袱问题，关系农村信用社改革的成功与否。因此，建议各级地方政府应高度重视这次农信社的改革工作，切实把农信社的改革工作提到议事日程，政府各职能部门、农村信用社应加强对清收不良贷款的联动力度，特别在清收党政机关工作人员的不良贷款中，应把清收工作列入各级政府部门政绩考核，确保农信社信贷资金的安全；国家应尽快落实消化农村信用社历史包袱的扶持政策，对政策性历史包袱应由政府负责并承担，通过“花钱买机制”，帮助农村信用社消化历史包袱，减轻经营负担，使信用社能够得到轻装上阵，转换经营机制，从而进一步增强支农服务功能。 （五）以创新的精神，进行多元化体制改革 农村信用社的体制改革必须选择一个符合市场经济规律，优化资源配置，有竞争机制的产权明晰、法人治理结构完善、风险责任明确的体制来保障。鉴于目前农村信用社经营发展中存在的诸多问题，我们应该用历史唯物主义观点，分析我国合作金融所依存的社会经济环境的变化、经济思想的变化和科学技术的发展，从新认识合作金融，大胆对农村信用社进行多元化体制改革。 一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用资产规模较大且已商业化经营的少数地区，组建股份制银行机构。 二是在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。
三是其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。
四是采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或郊区、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
不论采取上述何种产权和组织形式，都要在原有股权范围的基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖内农民、个体工商户和其他经济组织入股；都要按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制；都要坚持服务“三农”的经营宗旨；使农村信用社真正成为“自主经营、自担风险，自负盈亏，自我约束”的企业。成为农村金融主力军和联系农民的金融纽带，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。
参 考 文 献
[1]《中共中央、国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》（中发[2002]5号）
[2]《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]1号）及《深化农村信用社改革试点方案》
[3]《银监会转发黄菊副总理在银监会和人民银行工作会议上的讲话》（银监发[2005]12号）
[4]《中国农村信用合作》（2006年第1期--12期有关内容）
[5]《中国金融年鉴》（2004年）
