浅析我国银行业监管绩效

浅析我国银行业监管绩效 XCLW119441 浅析我国银行业监管绩效

一、两年来银行监管绩效评价………………………………………………1

（一）银行监管方面 ………………………………………………………1

（二）商业银行方面 ………………………………………………………5

（三）金融秩序方面…………………………………………………………5

二、目前银行监管存在的问题分析…………………………………………6

（一）监管手段落后、单一，影响了监管效能……………………………7

（二）监管责任制难以落实…………………………………………………8

（三）监管人员综合素质不适应形势发展的要求…………………………8

（四）法律法规不健全………………………………………………………9

（七）对社会公众宣传力度不够……………………………………………9

三、提高银行监管效率的方法和对策思考…………………………………10

（一）改进监管方式，加强监管手段的现代化建设………………………10

（二）加强业务培训，增加监管力量………………………………………10

（三）健全与完善银行监管法律法规，进一步量化处罚条款……………11

（四）借助社会中介力量，加大现场检查力度……………………………11

（五）把商业银行内控制度的建设作为银行监管的主要内容……………12

（六）实行现场检查制度化…………………………………………………12

（七）加强对基层监管工作的指导和监督，提高整体监管水平…………13

内容摘要

随着现代市场经济的建立和发展，银行业在国民经济中的核心地位和作用日渐凸现，加强银行监管、有效地防范和化解风险、促进银行业高效稳健运行显得越来越重要。2003年开始运行的新的银行监管体制,实施了对从银行业金融机构市场准入到退出的全程监管,承担对被监管对象金融业务进行非现场监管和现场检查相结合的全面监管。两年来，从我国金融运行、金融秩序来看，新的银行监管体制确立后，监管机构不断转变监管理念，并提出了“四个监管目标”、“四条监管理念”、 “六条监管标准”，充分发挥了新形势下监管机构应有的作用和优势,取得了较好的成效。但在新旧体制的衔接过程中，仍存在监管手段落后、工作效率低；监管责任制难以落实，监管人员力量不足；监管人员综合素质和监管水平不适应现代监管形势发展的要求；非现场监管效果不佳；法律法规不健全，且前瞻性不强；对社会公众宣传力度不够等这样或那样的问题。本文据此提出了改进意见和政策建议。

浅析我国银行业监管绩效

绩效首先是结果，当其它因素对结果的影响相对不变，改变特定因素能促进产生良好的结果时，控制这些因素就等于同时控制了绩效。银行监管绩效是指银行监管机构完成监管任务效率的高低，付出监管成本的多少，实施监管是否取得预期结果。

一、两年来银行业监管绩效评价

近两年来，随着一系列金融政策、法律、法规的出台，以及银行监管体制改革的进一步深化，我国银行监管取得了显著成效。

（一）银行监管方面

1、监管框架基本建立，监管关系基本理顺

人民银行专门行使中央银行职责后，基本形成了以金融机构风险内控为基础，银行业监管为核心，金融同业约束为补充和社会监督配合的多层次的银行监管组织体系。银行业监管机构形成了以中国银行业监督管理委员会为领导，以各省局、市分局为派出机构的银行监管格局。在业务上专业监管部门对商业银行实施了从市场准入到退出的全程监管,承担了现场检查和非现场检查相结合的全面监管，依法查处和取缔擅自设立的银行业金融机构和非法从事银行业金融机构业务的活动，避免了市场准入、退出的审批与业务营运监管的脱节,也改变了原中央银行内部对同一机构的监管权力由多个部门分割行使的格局,实现了本外币业务、表内外业务、境内外业务的并表监管和现场、非现场的统一监管。在内部管理方面，银监会进一步完善了《中国银行业监管管理委员会监管责分工和工作程序的暂行规定》，从而明确了监管部门职责，落实了监管人员的责任，规范了监管行为。

2、监管观念有了改变。

银监会成立之初，银监会主席刘明康在总结我国金融监管和借鉴国际金融监管先进经验的基础上，对新体制下的银行监管工作提出了一系列新的理念即基本要求，概括为“四个监管目标”、“四条监管理念”、 “六条监管标准”，这些基本要求是对人民银行监管时代基本经验的总结和发展，但从实质内容看与以往单一的以合规性和属地化监管为主，人为割裂银行作为统一法人的组织体系的完整性，没有突出法人监管、风险监管及内控在金融监管中的重要作用等方面相比是一次跨越式的发展，并且这些监管的基本要求也是今后银行监管工作改进和完善的方向，是对我国银行监管工作要求新的概括和提高，对今后一个时期我国的银行监管将产生深刻的影响。

所谓四个监管目标，一是通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益。这是监管目标的核心所在，反映了对银行监管代表了最广大人民群众的根本利益；二是通过审慎有效的监管，增进市场信心。银行风险具有较强的“多米诺骨牌”效应，一家银行机构的风险暴露将很可能导致整个银行体系出现危机。因此，监管工作要增进社会公众对银行体系的信心，以免个别银行机构的风险暴露波及到整个银行体系，增强整个银行体系抗风险的能力；三是通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；四是努力减少金融犯罪。当前，我国经济仍处于转轨过程中，法律、制度安排还存在一些缺陷，导致我国违法犯罪案件尤其是经济案件较多，银行系统也不例外，这不仅导致银行机构的不良资产上升，银行体系更加脆弱，金融消费者利益受损，而且造成国有资产的流失，损害了国家利益。因此，监管工作是努力减少金融犯罪，保障国家和金融消费者的利益。

所谓四条监管理念，一是管法人，即坚持法人监管，重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解。通过审慎有效的监管，促进银行机构法人治理结构、组织架构的完善；二是管风险，即坚持以风险为主的监管内容，努力提高金融监管的水平，改进监管的方法和手段。这是四条监管理念的核心内容，也是巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》和《新资本协议》中的主要内容；三是管内控，即注意促进金融机构风险内控机制形成和内控效果的不断提高。内部控制是外部监管的基础，没有良好的内控机制，再强的外部监管也难以有效发挥作用，监管的效果仍然不理想，这是近年银行监管的经验总结；四是提高透明度，即按照国际准则和要求，逐步提高监管的透明度。一方面，监管当局要公开监管程序，自觉接受社会公众的监督。另一方面，银行机构要根据有关规定进行信息披露，让社会公众了解有关的经营管理情况，强化市场约束，充分利用监管资源。

所谓六条监管标准，一是良好监管要促进金融稳定和金融创新共同的发展。金融稳定与金融创新是矛盾的两个方面。过严的监管将抑制金融创新的动力，阻碍银行业的发展；相反，放松监管在有利于金融创新的同时也必将导致金融风险的暴发，不利于银行业的可持续发展。银行机构必须在审慎经营的前提下加快金融创新的步伐，促进银行业持续、快速、健康发展；二是要努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力；三是对各类监管设限要科学、合理,有所为,有所不为,减少一切不必要的限制。银行监管要到位而不越位，要通过科学、合理的监管设限，减少一切不必要的限制，在加强有效审慎监管的同时，积极鼓励银行机构加强金融创新步伐；四是鼓励公平竞争、反对无序竞争；五是对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制。不论是监管者还是被监管者，如果都能加强约束、忠于职守，银行监管的目标必能实现；反之，存款人和消费者的利益难以受到保护；六是要高效、节约地使用一切监管资源。银行监管是有成本的，如果银行监管的成本大于没有银行监管造成的风险损失，那么监管就是无效的。

(二)商业银行方面

1、在对待监管上，商业银行思想观念有了很大改变。

具体表现为由原来的被动、不情愿接受监管转变为主动、自觉配合监管。一方面，密切配合各级银行业监管机构做好现场监管工作。以往，商业银行总认为监管机构来检查要么是走过场，要么是为了吃吃喝喝，再罚点款回去就可以了，因此对检查抱着不配合、不欢迎，甚至抵制的态度，加上即便是在检查发现问题时也可以通过各种阶层的领导的疏通，就可以免除处罚或减轻处罚，因此对各种检查不以为然。近几年，由于内部控制制度的漏洞及落实效果不佳，一些商业银行出现了这样那样的问题，造成严重的后果，加上在效益兴行及风险监管的指导方针下，各商业银行逐步认识到监管机构的现场检查非常有利于其进一步规范内部监督控制措施、纠正存在的漏洞、发现不良经营苗头、清查违规行为，因而变为主动配合各项现场检查，对检查发现的问题进行认真的整改，同时对相关的内控制度和操作规程进行修改完善，并以此指导一线员工规范业务操作，形成了良好的经营运作机制。另一方面，及时报送各种非现场监管^^文档及各种临时性^^文档。过去，要求商业银行报送有关报表及^^文档是一件非常头痛的事，但随着监管机构服务态度的转变、服务水平的提高以及监管行为的进一步规范，终于使商业银行认识到及时报送各种报表、^^文档与得到监管机构的支持是相互的、双赢的，从而认真配合做好各种工作。

（三）金融秩序方面

近年来，我国相继出台了《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《保险法》、《证券法》等一系列法律和《金融违法违规行为处罚决定》、《贷款通则》等法规，同时针对信贷资产质量进行了多次的真实性检查和处理，在增强依法监管的依据的同时，加大了对违法违规行为的监管和查处，使得商业银行及其他金融机构自发自觉地约束自己的经营行为，促使其加大对内部控制制度的建设和落实，将内部控制和风险监管密切地联系在一起，从内部抓起，坚决杜绝违法违规行为，加上其经营理念的实质性转变，商业银行间逐渐由原来的对立竞争转变为良性竞争，在清收和盘活不良资产上逐渐由原来的争抢资产转变为互相协作，在地方政府、银行业监管机构和人民银行的协调下共同寻求对付拖欠或逃废债务企业的措施，如黑名单公开制度，共同拒绝为拖欠或逃废债务企业提供银行结算及信贷服务等。

虽然说金融秩序的好转与大量的银行监管工作分不开，但更值得肯定的是金融法律、法规的不断出台和完善，近年来出台的金融法律、法规就像悬在金融机构及其高级管理人员头上的利剑，起到一种威慑作用，违规者不但会受到经济处罚，而且会受到纪律处分，严重者还将被取消高级管理人员任职资格，这不得不使银行业金融机构及其管理者三思而后行。

二、目前银行监管存在的问题分析

虽然我国的银行监管改革工作取得了相当的成就，但仍然存在许多问题。

（一）监管手段落后、单一，影响了监管效能

1、非现场监管方面：一是目前尚未开发出非现场监管信息处理系统，非现场监管^^文档来源为各商业银行报送的监管报表、报告书及每月、每季报送的科目余额表、资产负债表、损益表，监管指标体系的原始数据采集不够规范，影响数据的准确性。二是非现场监管手段单一，由于监管工作任务繁重，未能根据需要进驻被监管机构对报送的^^文档和数据的真实性和完整性进行现场取证，仅凭被监管机构报送的报表和指标体系对其进行总体评价，这就等于被监管机构说什么监管部门就认可什么。三是非现场监管指标体系不健全，有些监管指标对商业银行分支机构无监管意义，有些监管指标考核标准不适合于国有商业银行分支机构，如存款准备金比例、资产流动性比例、存贷比例等监管考核指标。四是非现场监管缺乏经验交流，监管报告的书写难以突破个人思维的“框框”，季报、年报内容重复，千篇一律。

2、现场监管方面：近年来，银监会加大了现场检查力度，虽然有全度年性的现场检查项目计划，但临时性安排的任务仍较多，检查的内容时有重复，在时间安排上不合理，形成了疲于应付的局面，有的检查达不到检查的目的和预期效果，同时与非现场严重冲突，导致顾此失彼；而且现场检查中缺少必要的现代化办公设备和科学规范的程序，仍以手工操作为主，工作效率难以提高。

3、日常监管方面：对银行业金融机构的市场准入、营运、退出的全过程和金融机构高级管理人员的档案管理缺乏一整套科学完整的电子化监管体系，档案^^文档的登记零散，给持续监管带来了极大的困难。

（二）监管责任制难以落实

监管责任制难以落实的原因，主要表现在一是监管部门人员的权利与义务不对称。不可否认监管部门的工作难度、工作量要比其他大部份非监管部门大得多，而由于分配制度的制约，不能体现多劳多得，造成监管人员精神压力过大，思想情绪不稳定，难以发挥工作主动性和积极性。二是监管力量同监管任务不对称。监管人员在数量上不适应监管任务需要。新体制运行后，业务量比原来翻了一翻，在人员配备上明显不足，AB制实际上是有名无实，特别是各分局的监管人员一人身兼数职，既要负责金融统计报表的编制及分析，又要负责对被监管机构进行现场及非现场监管，监管的水平和质量难以提高。以广东为例，目前省局人数在100至200人之间，分局的人数约30人,而在地级市，仅市区每人需监管32个网点机构，还要负责若干个县（市）支行网点设立、搬迁、合并、撤销的审批及各银行机构几百名高级管理人员的任职资格审查，还有更大量的现场检查工作，工作量之大可想而知。

（三）监管人员综合素质不适应形势发展的要求

随着金融体制改革进一步深化，以及加入WTO后金融业面临的形势，对我国银行业监管人员提出了更高要求。近年来，在加强银行监管队伍建设方面，虽然引进和培养了不少高学历人才，监管人员的知识、素质结构有了一定改善，对提升监管工作层次起到很好作用，但由于大多数监管人员长期在央行工作，加之干部轮岗不够，导致具有稽核、计划、金融监管、外汇管理等主要业务部门工作经历的综合型人材极少。即使是较高学历毕业生，由于国内学校教育同实务部门存在差距，由此造成监管人员综合业务素质不强，熟悉商业银行业务的少，懂会计会查账的人少，具有法律知识的人更少。同时，监管人员知识更新速度不快，对商业银行不断创新的业务不熟悉，监管工作存在穷于应付、缺乏超前预见性现象。

（四）法律法规不健全

金融法律、法规是实施银行监管，维护金融秩序的重要手段和工具，但目前法律法规在制定的完善上存在不少问题，如：1、法律、法规重制定，轻完善。一项法律、法规制定后，没有随着经济、金融形势的变化而不断加以完善，造成与实际监管或后出台的法律、法规相冲突。前瞻性不强，使对商业银行新业务的审批和监管无法可依。2、有关法规、管理规定的制定过于粗略，又没有相关的实施细则、补充规定，且没有充分考虑法人机构与分支机构的区别及发达地区与不发达地区的区别，适应性、可操作性大大降低，存在有法难依、无据可查或有法等于无法的现象，影响对被监管机构的依法监管。3、没有一整套有利于加强金融监管的法律法规汇编和相应的监管操作手册，银行监管效率及有效性受到影响。

（五）对社会公众宣传力度不够

目前金融宣传绝大多数是在刊登在金融报刊、杂志上，如《金融时报》、《金融研究》、《中国金融》等，但这些都是专业报刊杂志，一般居民很少接触，致使一般居民对国家的金融政策、法律、法规知之甚少，分不清哪些是合法金融机构，哪些是非法金融机构，这就是近年来居民常常受到非法基金会吸储、非法信息公司放贷的蒙骗的一个主要原因，这不但给人民群众的物质财产带来巨大损失，而且给金融风险埋下了隐患。

三、提高银行监管效率的方法和对策思考

（一）改进监管方式，加强监管手段的现代化建设

首先建立金融监管信息系统，充分运用计算机技术和现代通讯手段来改善信息传递方式和速度，并尽量使监管部门和银行机构的原始信息^^文档实行计算机联网，使金融机构月度、季度、年度各种反映业务经营情况和风险状况的报表及监测数据，实时传送到监管机构，及时形成各类金融机构综合分析、评价及监管报告，以增加信息的透明度和准确性，加强对风险的实时监控。同时，也可以通过监管信息系统反馈监管意见，使被监管机构及时了解监管部门的监管要求。另外，要简化非现场监管、减少一些繁杂的手工操作，监管报告应由每季一报改为半年一报，一、三季度可用简要报表代替，以此作为半年报和年报的补充，因为一、三季度监管报告意义不大，又占用大量的人力物力。

（二）加强业务培训，增加监管力量

目前，一是有必要加强对现有监管人员的专业培训，定期举办非现场和现场检查、贷款五级分类、资产重组、金融监管报告写作等培训班，切实提高监管人员工作水平，培养适应现代银行监管要求的复合型人才。二是选拔一批知识与技能强的人才充实到监管队伍中来。对银行监管人员应实行资格准入制度，以利提高银行监管人员素质。三是广开门路，广招人才。银行之间的竞争，说到底是人力资源的竞争，应改革人事制度，争取从各商业银行招聘部分德才兼备的优秀人才到监管机构，这是提高监管水平的有效途径。

（三）健全与完善银行监管法律法规，进一步量化处罚条款

为了使法规真正发挥指导监管工作的作用，使中国的监管法规与国际惯例接轨，必须在现有法规建设基础上进一步改革：第一，突出银行监管方面的立法。适应银行监管方式的转变，针对法律漏洞和空白，加快立法，运用法律来规范银行业金融机构从市场准入到市场退出的全过程；针对银行监管行政规章层次较低的现状，尽快将有关银行行政规章法律上升到法律层次，使我国金融法律体系的层次构架更趋合理化。第二，加强银行业务方面的立法，运用法律对中间业务、网上银行等新型业务和一些国际业务加以确认和规范，同时以法律的形式鼓励、规范和保护金融创新。第三，对一些过时的、滞后于金融改革和发展的法规要及时加以修改，运用有效的法规来保障金融改革和发展。第四，尽快制定出台各金融法规的实施细则，增加法规可操作性，按照违规金额的大小制定不同的处罚标准，避免不管违规程度不同而按相同标准处罚情况的行为。

（四）借助社会中介力量，加大现场检查力度

由于现阶段受监管手段、监管方式等因素的制约，银行业监管机构的监管信息与实际情况存在着极大的误差。为了确保金融监管发挥应有的功效，可以借鉴国外的先进经验，借助社会审计等部门对银行的财务报表和会计记录进行检查，根据检查结果重点分析银行资产质量情况和风险状况。借助审计等部门对银行进行现场检查，可以丰富监管手段，提高监管工作的透明度和监管效力，增强对违规违法事实认定的法律效力。这样一方面可以解决监管机构监管力量不足、检查不到位、质量不高现象；另一方面因监管人员参与社会审计机构的工作，有利于提高业务技能，丰富监管经验；第三以可以降低监管成本。

（五）把商业银行内控制度的建立、完善和落实作为银行监管的主要内容

银行业金融机构只有完善内部控制制度，才能从源头上防范和控制金融风险，内控制度是防范金融风险的第一道防线，也是最有效的一道防线。银行监管只不过是一种外部的金融安全机制，其效能是有一定边界的。因为银行业监管机构作为监管机关，以一家对数家银行业金融机构，其监管资源是有限的，其效能也是有限的。因此，应该提高对加强金融机构内控制度建设的战略性认识。只有让被监管机构真正认识到防范金融风险的重要性，并自觉地完善各项内控制度，堵塞各种风险漏洞，金融风险的形势才有可能得到真正的改观。

（六）实行现场检查制度化

每年末各级银行业监管机构应逐级向上报送下年度监管工作计划，上级根据新的一年经济金融发展规划，结合辖区实际情况，制定适应本辖区银行业发展的总体检查计划，制定一年中需完成的主要监管任务，对常规性检查实行制度化，有利于各级监管机构开展自觉、主动、积极、有效、高质量的银行监管。

（七）加强对基层监管工作的指导和监督，提高整体监管水平

一是落实监管责任制，进一步明确各级银行业监管机构的监管职责、权限、任务、内容、要求等；二是建立定期检查和考核制度，把银行监管工作的好坏作为各基层监管机构领导及有关管理人员年度考评的重要内容，并制定必要的奖惩措施。三是建立监管工作汇报制度，定期或不定期要求下级汇报当地监管工作情况，以增强监管工作的紧迫感和责任感，同时也有利于上级主管部门了解基层的监管工作的落实情况。

参考文献

1、《人民银行行政执法指南》——中国人民银行条法司编，中国金融出版社2001年4月第一版

2、《加强监管完善服务》——马经主编，中国金融出版社2002年5月第一版

3、《商业银行经营与监管工作手册》——中国人民银行银行监管一司编，经济科学出版社2002年6月第一版

4、《金融监管理论与实务》——《金融监管理论与实务》编写组编，中国金融出版社1999年5月第一版

5、《国外金融体系和金融监管学习与借鉴》——中国人民银行智力引进办公室编，中国金融出版社2000年2月第一版

6、《银行业金融机构现场检查》——唐双宁主编，山东科学技术出版社2004年8月第一版

7、《中国人民银行金融监管指南》——《中国人民银行金融监管指南》编写组编，中国金融出版社2001年4月第一版

8、《中华人民共和国银行业监督管理法释义》——胡康生王胜明主编，法律出版社2004年第一版

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