目 录
一、引言....1
二、以往研究者对处置国企改制、改革中土地资产的贡献………………………………2
（一）、以往研究者对国企改制、改革中处置土地资产思考的硕果3
(二)、以往研究者对处置僵尸企业的思考硕果但基本没有专门针对僵尸企业中土地使用权处置的硕果………………………………………………………………………… ……………5
三、僵尸企业处置土地资产面临的普遍问题分析…………………………………………………4
四、处置僵尸企业土地资产的对策建议………………………………………………………….6
五、合规合法处置国有土地资产是公民本分………………………………………………………8
内 容 摘 要
管理好国有企业土地资产，防止国有资产流失具有重要意义。 本文从国有企业发展、改制、改革及国企发展到僵尸企业时，各个阶段对国有土地资产保护处置的方式方法的学习和探索，同时结合已挂牌督办的某军工僵尸企业的三类国有土地资产的策划方案进行了相应的浅谈，以求尽可能保护国有资产不流失的同时，重组救活僵尸企业。
关键词：处置国企改制改革、僵尸企业中土地资产的 重要性 防止国有资产 流失
关于处置国有企业土地资产的浅谈
一、引言
国有企业作为共和国的长子和脊梁，在追求国有资产的保值和增值的同时承担着国家调节经济的重任，国有企业、国有资产是属于全民所有的，是神圣不可侵犯的。但国有资产，特别是国有企业的土地使用权在国有企业历经几十年的发展、改制、改革过程中一直是的贪婪者觊觎的一块肥肉。如广州白云山以张新华为首的以“保护”国有资产为名非法转移的土地房产达2.84亿元的窝案还是触目惊心，这不是个案，相应以国有土地使用权为目标的国有资产流失案不在少数。
十八大以来，供给侧结构性改革已经成为新一届中央政府进行经济改革和宏观调控的重要战略和主要抓手。供给侧改革的关键，就是加快淘汰僵尸企业。“僵尸企业”意味着资本、人力等市场要素的僵化。 “僵尸企业”处置无非两方面的问题：一是资产处置，二是人员安置。资产处置中占比较大的就是土地使用权。
从国家层面来看，面对每一次改制、改革，国家都出台各类加强国有资产监督，防止国有资产流失的文件；从各级政府机构以及各行各业专家学者的文献^^文档，也可以看到，很多专家学者均对国有企业土地资产的在国企发展的不同历史时期以及不同角度均做了很多有益的探讨，这对促进国有企业土地资产的管理，保护国有资产都起到了很多有益的作用。
二、以往研究者对处置国企改制改革中土地资产中做出的贡献
以往研究者对国企改制、改革中处置土地资产思考的硕果
史济清（2014）年认为我国国有企业改制、改革关于土地资产的处置等方面的问题，一直是我国经济学家现实主义研讨的首要问题之一。现实的情况是国有企业改制或者解体后，重新建立起的有限责任公司或者私人接管的企业，都是涉及土地资产的使用的。国有企业改制土地资产处置实行过程中，如何解决土地的使用权和使用期限等问题，都是亟需解决的问题。作者根据现实土地资产处置等方面的问题，提出很好的意见和见解，期望达到很好的效果来适当的缓解现实中存在的问题。
企业改制土地资产处置发展的方向：实现产权清晰，明确国家和企业的产权责任，是建立我国企业制度的重要落脚点。企业改变体质制需要严格的由国家政府部门进行清产核资，评估流动资产和固定资产，明确企业体质改革后土地资产的处理和发展方向；
国有企业改制土地的处理方式的四种方式的优劣：转让、租赁、评估作价入股、转让及合理经营，这四种方式在应当充分考虑国家现有的法律或者规章制度，采取单独一种或几种的结合。
注意企业资产结构与资产重新组合相协调，最大限度的发挥土地资源的使用价值。我国的国有企业改制中土地资产的处置的思考要点在与如何解决我国现实存在的土地使用的问题。
我国的体制改革是经济改革的主要部分，旨在建立符合现代化发展标准的企业制度，改变运营模式，提高生产效率，是国家在企业改制，土地资产的处置是国家未来的发展的主要因素之一，好的想法可创造出更好的经济效益。
（二）以往研究者对处置僵尸企业的思考硕果但基本没有专门针对僵尸企业中土地使用权处置的硕果
2016年7月27日上午，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授聂辉华代表课题组在北京发布了国内第一份全面研究僵尸企业的报告（以下简称《报告》）。该报告使用1998-2013年中国工业企业数据库（包含大约80万家企业和360万个观测值）和1998-2015年上市公司数据库，测算了中国工业部门的僵尸企业比例，归纳了僵尸企业的特征，分析了造成僵尸企业的原因，并提出了治理僵尸企业的建议。按所有制统计来看，国有和集体企业中僵尸企业的比例最高，民营企业和港澳台及外商企业中僵尸企业的比例相近，且远低于国有和集体企业中僵尸企业的比例。
美国经济也遭遇过僵尸企业带来的麻烦。20世纪80年代，美国东方航空公司在申请破产的情况下仍获准继续飞行，从而拖垮了美国航空业。2007年次贷危机爆发，将美国企业再次拖入严重亏损的泥潭。不仅花旗集团、通用汽车公司和美国国际集团等大企业亏损累累的，钢铁业、航空业、零售业大量企业也演变成为僵尸企业。布什政府划拨了巨款拯救岌岌可危的银行和汽车制造企业，奥巴马政府也被迫继续采取拯救措施支撑陷入危机的金融和非金融企业，以挽救就业机会。
通用汽车是美国政府成功救助的典型案例。 美国救助汽车行业之所以成功，得益于严苛的流程，以及企业“造血”功能的重新运转。政府救助企业有先决条件，即这个企业可以救。“可不可以救”判断完全基于企业自身的“造血”功能能不能再次激活。通用汽车公司基于美国《破产法》第十一章，提出破产重组，之后企业提交了重组计划，经过专家审核认可后进行了重组，然后才从政府那里拿到了救助资金。此外，还有一个硬性规定是，一旦企业重组失败面临破产清算，必须偿还政府贷款本息。这就从事前和事后两个方面，保证政府在“输血”救助时不会承担过大风险，同时还能再次激活企业“造血”潜力，实现企业起死回生。
20世纪90年代初，日本股市和楼市暴跌导致银行不良债权激增，日本政府并未及时处理这一问题。银行努力通过追加贷款暂时缓解不良债权问题，使欠债公司免于被迫裁员，帮助企业苟延残喘，但结果是本应退出市场的大量僵尸企业存活下来。 由于日本在“僵尸企业”上犹豫不决，使大量富有活力的企业丧失机会，并最终吞下苦果。诺奖得主经济学家莫顿·米勒称，日本"失去的十年"，就是救助僵尸企业的结果。他认为，"允许破产就鼓励发展"，日本当初就不应该救那些企业。
我国治理僵尸企业的历史也可为波澜壮阔的，或救或弃，各行各业专家学者也为此著书立学，百家争艳，可为硕果累累。但专门针对僵尸企业中土地资产处置却少见或基本没见到有系统的探讨总结的内容。目前我正面临有一家代管的国有僵尸企业被挂牌督导需注销。该公司最有价值的资产便是划拨土地，故本文就对这块进行些总结和探索，以求抛砖引玉。
三、僵尸企业处置土地资产面临普遍问题分析
由于存在许多历史遗留问题，土地的处理一直是国有企业发展、改制、改革中的难点，也是决定改制改革是否成功，国有资产是否会流失的重要因素。对于出让土地来说，由于权属较为明确，因此在改制改革过程中比较容易处理，主要问题是存在于大量的划拨用地中。某军工企业的土地有三种来源：划拨、出让、海军指定使用土地（属海军营房驻地，无证。由于长期为海军做工程，海军于1984年指定该公司长期使用）。该公司土地类型比较完整，有一定的代表性，下面以该公司为例说明面临的问题以及我们面临的相关政策。
某军工企业成立于1958年，2005年进行国企改制，从非独立法人国企改制为国有控股的有限责任公司，2008年公司生产经营业务完全萎缩只剩下房租收入，2010年职工股回购，公司由国有控股变更为国有独资公司。2017年，国资委确定该企业为僵尸企业，并挂牌督办要求在2018年12月31日前注销完毕。该公司目前无人员，只有少量房子出租，有27000平方米的空地、还有30000平方米的职工多层楼房（职工房在2008年地震时部分危楼、部分加固维修并被当地政府并同时上报中央财政申请有棚户区改造资金）、青岛还有块免费使用的海军营地但已修建职工楼。
根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，以划拨方式取得土地使用权的，除法律法规另有规定外，没有使用期限的限制。但因土地使用者迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，国家应当无偿收回划拨土地使用权，并可依法出让。无偿收回划拨土地使用权的，其地上建筑物和其他附着物归国家所有，但应根据实际情况给予适当补偿。划拨土地使用权一般不得转让、出租、抵押，但符合法定条件的也可以转让、出租、抵押：即土地使用者为公司、企业、其他组织和个人，领有土地使用权证，地上建筑物有合法产权证明，经当地政府批准其出让并补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交出让金。未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，没收其非法收入，并根据其情节处以相应罚款
对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以处置。
国有企业改革中处置土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划，在城市规划区内的，还应符合城市规划，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让金或有关土地有偿使用费用；按照国务院规定，属于特殊行业的国有企业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债务。
本规定所称国家以土地使用权作价出资(入股)，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资(入股)形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
四、处置僵尸企业土地资产问题的对策建议
自十八届五中全会以来，中央高度重视僵尸企业处置问题；不仅提出了处置僵尸企业的路径与目标，而且明确了处置僵尸企业的基本原则。资产重组、产权转让、关闭破产是清理处置僵尸企业的主要路径，“重组救活为主、破产退出为辅”是处置僵尸企业的基本原则。
按照中央提出的主要路径和基本原则，该僵尸企业的处置也是只能在此框框里跳舞，同时根据划拨土地处置政策和僵尸企业的现状，以保护国有资产不流失和重组救活为目的给出了四种方案：
方案一 母公司吸收合并全资子公司，该方案注意：
1、母公司吸收合并全资子公司属于“同一控制下且不需要支付对价的企业合并”，符合特殊重组条件。合并双方均享有不少免税政策。可根据《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税[2009]59号）规定和《国家税务总局关于企业重组业务企业所得税征收管理若干问题的公告》国家税务总局公告2015年第48号进行操作。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第八条规定企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置。母公司吸收子公司，绝对不存在国有资产流失的可能。不管是划拨地、出让地还是海军营地都完全回到国企母亲的怀抱。
2、根据相关税收规定，企业重组后的要注意连续12个月内不改变重组资产原来的实质性经营活动。企业重组中取得股权支付的原主要股东，在重组后连续12个月内，不得转让所取得的股权。母公司在合并后的12个月后才能增加房产开发资质、进行房地产开发。
方案二、母公司转让子公司70%的股权
法律依据:《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国国有资产法》《企业国有产权转让管理暂行办法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产交易监督管理办法》
该筹划方案需注意：
1、 首先需对公司整体资产评估（主要是土地房屋的评估），按企业整体市场价格转让股权。评估机构从集团选定的评估机构库中选择。可确保评估结果的相对可信结果，也是防止国有资产流失是一种保障。
2、无产权的房产土地需要处理或确权。
3、根据《企业国有资产交易监督管理办法》规定， 国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准，流程复杂。
4、在股权转让过程中，关于划拨用地可能有三种处置情况A、政府收储B、需在股权转让前交土地变性费用C、在股权转让后交土地变性费用；鉴于上述情况需要与政府有关部门、国土局、税务机关进一步沟通协调。
方案三、增资扩股、由新股东直接以货币资金投入贵公司达到占70%的股权目的。
1、国有企业增资扩股必须经过四个步骤： 第一步：股东会对增资扩股作出书面决议； 第二步：董事会制定增资扩股方案； 第三步：股东会或董事会对增资扩股方案作出决议； 第四步：公司就增资扩股事宜向上集团公司及上级国资委申报批准. 在股东会、股东大会作出决定过程中，国资委作为出资人应当委派股东代表行使表决权。如果增资幅度过大，使得非国有股份超过总份额的50%，会涉及国有企业改制问题。程序上国有股权转让程序相同。
2、该筹划方案需要注意：
A、增资扩股行为产生的变化：一是老股东的股权比例发生了减少；二是公司账面资产增加。
B、在整体资产评估过程中需要对资产进行清理（包括债权债务的确认）、特别是由于历史原因形成的债权债务、无产权的房产土地需要处理或确权。评估机构从集团选定的评估机构库中选择。可确保评估结果的相对可信结果，也是防止国有资产流失是一种保障。
C、根据《企业国有资产交易监督管理办法》规定，国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为。其中，因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准，流程复杂。
D、在增资扩股过程中，关于划拨用地可能有三种处置情况A、政府收储B、需在股权转让前交土地变性费用C、在股权转让后交土地变性费用；鉴于上述情况需要与政府有关部门、国土局、税务机关进一步沟通协调。
方案四：进行棚户区改造，与开发商合作开发房地产项目
该方案如果取得地方政府容积率的批复，和职工拆迁同意后，公司可以以土地资产入股和开发商共同开放房地产以此盘活该僵尸企业。如果这两条不成立，原有的棚户区改造资金只有退回中央财政。
我们要始终要以中央要求指示和国家的法律法规为准绳引导鼓励金融机构、投资机构、大型企业集团对“僵尸企业”进行兼并重组、债转股、股权融资等等，盘活企业闲置资产和土地。对兼并重组企业涉及的划拨土地符合划拨用地条件的,经所在地市、县人民政府批准可继续以划拨方式使用。兼并重组、转产转型企业的土地,涉及改变用途的,经批准可采取协议出让方式办理用地手续。经有权一级人民政府批准兼并重组改制的国有企业,其使用的原生产经营性划拨土地,可以国家作价出资或入股方式处置。对破产退出国有企业土地处置,国有划拨土地使用权不进入破产财产,由同级政府收回,采取适当方式予以处置,所获土地收益优先用于安置破产企业职工。五、合法合规处置国有土地资产是每个公民的本分
无论国企改制、改革还是企业发展到僵尸阶段，我们都面临着处置好国有土地资产的问题，该问题既关系到国有资产的保护也关系到企业职工的个人利益保护，这三我们每个公民的权利和责任。希望我们每一个公民都为国有资产保驾护航，为国民经济发展作出自己的贡献。
参考文献:
1、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》本规定自1998年3月1日起施行。
2、国家土地管理局令(1992)第1号《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)
3、国务院办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》国办发〔2015〕79号
4、《中华人民共和国土地管理法》 2004年8月28执行
5、《关于国有企业改制土地资产处置问题的思考》史济清2014年
6、2016年7月27日，中国人民大学国家发展与战略研究院发布了国内第一份全面研究僵尸企业的报告《中国僵尸企业研究报告--现状、原因和对策》。
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