一、会计委派制产生的原因
二、实行会计委派制的必要性及成效
三、实行会计委派制存在的弊端
四、会计委派应采取的对策
内 容 摘 要
在我国经济体制改革的过程中，随着权利的下放，一些微观经济主体操纵会计，使会计信息出现失真的现象，从而产生了国有资产流失、会计人员腐败等问题。因而，对企业及行政单位实行会计委派制就成了必然趋势。
通过调查与分析，本文详细地阐述了会计委派制产生的原因，全面地总结了会计委派制实行以来所取得的成效，重点分析了现阶段会计委派制存在的问题，同时，针对存在的问题，我提出了自己的一些看法和应对措施。
本文共分以下四部分：
第一部分，会计委派制产生的原因。这一部分着重叙述了会计委派制的基本概念及其由来。
第二部分，实行会计委派制的必要性。本部分详细地阐述了实行会计委派制的优势及成效。
第三部分，实行会计委派制的弊端。该部分重点分析了现阶段我国会计委派制所存在的问题。
第四部分，会计委派制应采取的对策。这一部分重点讨论了针对会计委派制存在的问题应采取的具体措施。
我通过查阅大量的^^文档及认真的调研，也提出了自己的一些不成熟的看法。我认为对国有企业实行会计委派制是重中之重，应该继续深化国有资本管理体制改革，根据实际情况对国有企业逐步实行财务总监委派制。
浅议会计委派制
随着市场经济体制的逐步建立和完善，我国现行的会计人员管理体制的弊端日益突出，致使会计职能弱化、会计监督乏力、会计信息失真、财经纪律松懈，从而导致国有资产大量流失、预算外资金管理失控、会计工作秩序混乱、违法现象不断发生。针对这种状况，中纪委第二、三、四次全会上一再提出改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业、行政事业单位进行会计委派制度试点。目前，会计委派制试点工作已在全国多个省、市稳步推开，实施范围进一步扩大，各项管理制度也逐步完善。几年的试点表明，会计委派制对于健全市场经济体制，规范市场经济秩序；强化会计监督职能，提高会计信息质量；加强预算外资金管理，维护财经纪律，从源头和制度上遏制和防止贪污腐败现象的发生等方面起到了积极作用。但会计委派制作为一项新生事物，在推行过程中也暴露了不少问题，本文就此谈一谈浅见，以供商榷。
一、会计委派制产生的原因
会计委派制是政府部门或企业产权所有者以所有者身份，委派会计人员代表政府或企业产权所有者监督国有单位或集体企业资产经营和财务状况的制度。会计委派制通过对会计人员进行直接管理、统管统派，由政府部门或产权所有者对所属企业会计人员实行统一委派、任免和管理，会计人员的组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由政府部门或产权所有者负责，使会计人员在企业中能更好地履行会计核算和会计监督职能，真实地反映企业的经营核算、成本费用等经济状况，代表国家利益或企业所有者权益，对所在单位的经济活动进行直接地反映和监督，有效地杜绝企业经营者腐败、浪费等违法违规行为的发生。
改革开放以来，随着我国社会经济的不断发展，会计信息的失真问题也日趋严重，致使我国大量的国有资产和国家税收流失，导致国家宏观经济决策失误，给我国经济体制改革和社会经济的可持续发展带来了严重的障碍。国家为了控制这种局面，出台了新的会计政策——会计委派制，总结其推行的具体原因，主要体现在以下方面：
（一）会计委派制产生的根源是监督机制不到位
由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，给我国社会经济生活的各个方面带来了巨大的变化，经济体制转轨需要及时建立起相应的监督与约束机制。事实上，我国目前由于外部监督与约束手段严重滞后，因而不可避免地导致了国有资产流失、预算外资金管理混乱等问题。这些问题反映在会计工作上就表现为造假严重，导致会计信息的失真。而我国原有的会计管理体制下会计人员主要由用人单位管理，会计人员各方面受制于单位负责人，地位不独立，由此就难以做到对实际情况进行客观真实的反映。因此，在外部监督一时不能到位的情况下，加紧进行会计人员管理体制的改革，实行会计委派制就成为保证会计信息客观真实性的必然行为。
（二）会计委派制产生的起因是腐败问题
由于一些国有企业所有者主体的缺位，缺乏对经营者必要的监督和约束，导致“厂长成本”、“经理利润”现象有增无减，国有资产流失日益严重，腐败现象愈演愈烈，引起了社会各方面的关注。一些单位领导干扰会计人员依法行使职权，授意、指使、强令篡改会计数据，假造账册，账外设账，转移国家资产，偷逃税款，甚至贪污贿赂，侵吞公款；一些单位会计人员不坚持原则，不正确履行职责，为违纪违法行为提供方便，有的甚至与单位领导串通一气，通谋作案。这些问题严重影响了会计职能的发挥和会计信息质量，干扰了正常的社会经济秩序，损害了国家和人民群众的利益，是腐败现象滋生、蔓延的重要源头之一。据有关部门对50位不同学科领域专家的调查，结果认为腐败问题已经成为当前头号的社会问题。为此，江泽民同志在十五大报告中指出：“反腐败是关系我们党生死存亡的一场严重政治斗争”。如前所述，会计委派制是中纪委为从源头做好反腐败工作的一项重要决策。
（三）会计委派制产生的直接原因是会计信息严重失真
会计信息严重失真，特别是上市公司会计信息恶意造假，已经成为了我国会计工作中的致命伤。
据某新闻媒体报道[1]：某企业为了应付上级单位的监督检查竟然设置了“七本账”:一是虚增资信用来贷款的“引资账”；二是为偷漏税收而设置的“逃税账”；三是应付工商行政管理部门的“年检账”；四是应付财税大检查的“备检账”；五是虚报浮夸的“邀功账”；六是便于非正常开支的“账外账”；七是只有法定代表人等少数人员知晓的“实际营销账”。根据国务院的部署，财政部等部门于2000年组织了全国范围内的会计工作秩序整顿，在重点检查的100万个单位中有30%的单位不同程度地存在造假账等问题，因此，会计信息严重失真已经成为了我国会计工作中的致命伤。从上市公司来看，我国股市从创立到今，先后有十余起造假大案，如 “郑百文[2]”案件、“银广厦[3]”案件等等。这些案件严重的干扰了正常的社会经济秩序，扰乱了会计工作的正常秩序。因此，该问题已到了非整治不可的地步。在此背景下，各种各样的会计改革方案不断涌现，其中会计委派制无论从理论上还是实践上都是一种较为理想的改革模式。
二、实行会计委派制的必要性及成效
经过一段时间的试点，会计委派制已初见成效，充分体现了实行会计委派制的必要性。
（一）实行会计委派制是遏制腐败，充分发挥会计监督职能的需要
会计工作是经济管理工作的组成部分，在国民经济中发挥着重要的基础作用。随着社会主义市场经济的发展和依法治国方略的实施，对会计工作的要求越来越高，但由于会计管理体制和监督制约机制不健全等原因，目前会计工作中存在许多不容忽视的问题。在现行的会计管理体制下，会计人员行使监督权很难落实，因为使用本单位的会计人员归属所在单位管理，其切身利益与本单位密切相关，单位领导可以直接左右会计人员的人事变动和经济利益，会计人员依法办事无论从地位和权限上都难以维护财经纪律、财经法规的严肃性，会计职能由此而被逐渐淡化，导致会计信息失真，国有资产流失等不良后果。实行会计委派制后，委派人员受纪检监督机关和上级财务部门的双重领导，人事等方面不受被派单位所左右，从而消除了对被派单位的依附关系，能够排除各种干扰，依照《会计法》赋予的职权独立开展工作，对违反财经纪律和财务制度的入和事进行抵制，并向纪检、监察、上级财务部门负责，从而有效维护财经纪律的严肃性，较好地保证了会计信息的真实性、准确性和及时性，提高了会计报表和年度决算的可信程度，从源头上预防和治理腐败。
（二）实行会计委派制是企业上级部门做出正确的经营决策的需要
在实行会计委派制以前，基层单位上报的会计报告或多或少地掺进了基层单位领导的主观意见，谎报、虚报收支的现象有时发生，上级部门通过汇总的会计^^文档不能全面、真实地掌握整个单位的经营状况，会严重影响上级部门的经营决策。实行会计人员委派制后，各基层单位会计人员受上级部门的委派，对上级部门负责，并能够准确、及时、真实地将各基层单位的财务收支情况、资金使用情况、生产经营情况等通过财务机构向上级部门领导汇报，使管理层能够及时、准确、全面地掌握整个单位的经营情况，从而做出正确的经营决策。
（三）实行会计委派制是改善现有财务收支管理状况的需要
目前，一些单位的财务管理仍使用旧的管理模式，在收入方面重指标、轻监管，在支出上重拨款、轻监管，管理方式习惯于收支管理事权分割，监督方式主要是突击性、阶段性、集中性、专项性、抽查性的事后检查，以至于财务大检查年年都进行，年年都有违法事件的发生。比如，有的企业未经产权人或上级主管部门同意，经营者大量购置非生产性固定资产；有的企业贷款购车；有的企业为他人非法贷款作担保；有的企业在新上项目时不签订合同，盲目出资；有的企业收款不入账，公款私存、私借、挪用；有的企业为骗取奖金，虚报利润；有的企业在财务管理方面，核算不清，科目混乱，长年财务不报告、款物不盘点，造成企业资金大量流失到私人手中等等，严重的影响了企业的财务经营管理。会计委派制对于会计工作中基础工作的要求与管理方式的改革，使得会计工作从整章建制入手，重建会计工作的新环境与新秩序，使会计工作从记账、报账、监管、核算各个环节都在规范的轨道上运行，提高了会计工作质量，降低了国有企业资产负债率，防止了国有资产的流失。
（四）实行会计委派制，有利于加强对会计人员的管理，提高会计人员的专业技术水平
1.进一步完善了会计人员的奖惩制度及后续教育制度
实行会计委派制的根本目的，是有效地监督微观经济主体依法进行运作，深化经济秩序。为了达到这个目的，上级财务部门根据《会计法》对会计人员的职责任务、职业纪律、职业道德等原则性要求进行跟踪服务和监督。对于在会计工作中不能正确履行职责，造成会计基础工作混乱、会计信息失真等问题，要追求会计人员的责任，不称职的要坚决调离或解聘。对那些敢于坚持原则、忠于职守、做出显著成绩的会计人员要给予奖励，包括对委派会计的表彰、提拔、晋级等。同时，要对委派会计加强职业道德方面的培训，并且有计划的实施会计人员的后续教育，根据接受教育的情况，作为委派的主要依据，促使会计人员不断更新知识，跟上时代发展的步伐，促进会计管理工作的良性发展。
2.有效地提高了会计人员的自觉监督觉悟及自我约束机制
实行会计委派制，通过对会计人员的监督，有利于形成会计人员自我约束机制，建立会计人才市场，完善人才选择标准，为所有进入市场的会计人员提供均等的选择机会，使供需双方在平等的基础上展开公平竞争，并使双向选择有充分的空间。会计人才市场的形成，有利于激励会计人员提高专业素质，促进会计人才资源的合理配置。通过市场竞争机制也可以约束会计人员的投机动机和行为。
因此为了强化企业财务管理，解决会计信息失真，防止腐败，实施会计委派制，改革现行会计人员管理体制势在必行。
三、实行会计委派制存在的弊端
当前，会计委派制在我国已经实行一段时间了，通过这段时间的实践，我们深深体会到了会计委派制给我国各行业带来的好处，但同时，也让我们看到了在实施过程中所遇到的困难及问题：
（一）会计派出机构的权威性不够，对国有企业社会监督保障力量不足
在政府塑造产权主体中，国有控股企业成为国家的产权代表，体现在会计委派制度中的特点为：国有控股企业的某个部门成为会计派出机构，管理下派的会计人员。在这种操作模式下，下派会计人员的直接上级为产权单位的部门负责人，而国有企业的经营者则直接由产权单位负责人领导。这种派出模式使会计派出机构的权威地位受到质疑，同时内部人管内部人特征明显，会计监督的力度因此而大打折扣。
（二）企业内部结构不合理，经营者与下派会计人员责权利分配不均，影响会计监督力度
现有国有企业经营者一般由政府任免，带有明显的行政色彩，经营者往往集公司董事长， 总经理于一身，既是董事会决策者，又是经营班子的领导人，同时又控制了监事会，权力过于集中，使公司董事会、监事会形同虚设，财务监督力量不足，与未实行委派制以前“一支笔”领导财务没有实质区别。
经营者经行政任命后，便拥有了所在企业的人、财、物等的企业资产的使用、处置及分配的权利，是企业资源所有者的代表，这些权利与会计人员的财务监督权明显不在一个层次。由于权利的驱使，经营者在国有体制“权利大，责任小”的经营环境中，往往会追求自身利益和员工利益的最大化，企业内部从员工到经营者容易形成一个利益共同体，从而将委派制会计人员摆在企业的对立面而将其架空，使得会计人员无法深入企业生产环节，会计监督范围变窄。另外，由于执法环境的弱化和法制的不健全，对因经营者失误而造成的企业亏损，国有资产流失的责任问题缺乏法律的界定和追溯，反过来助长了经营者经营行为的随意性。
对于下派会计人员来说，无论采取何种形式的会计委派制，在企业内部会计人员永远是个配角，不可能取得与经营者相当的权力，这种双方权利上的失衡加上企业内部制约机制的弱化，根本无法制约经营者的行为。会计人员在接受任命后，受命对企业的经营活动进行全面的监督，要对国有资产的保值增值、会计^^文档的真实性负监督责任。在权责利的分配中用职权，责任明显大于权利和利益，这样，在缺乏有效评价标准的情况下，失衡的权责分配容易挫伤会计人员的积极性，不利于监督工作的持续开展。
此外，现行国有企业干部组织体系并未建立有效的考核和竞争机制，经营者任命带有浓厚的行政色彩，干部能上不能下的现象突出。在这种体制下，会计人员的政治风险较大。为避免日后的不利局面，会计人员会选择温和的监督方式，从而影响监督的力度和深度。能够胜任企业经营全方位监督工作的会计人员，本来就具有了管理企业的能力，是一个全面的专家型管理人才，但激励机制和晋升机会的缺乏无疑会影响会计人员的工作积极性。
（三）实行会计委派制存在着实践与理论上的矛盾
首先，会计委派制与企业制度改革相悖，不符合社会主义市场经济理论的要求。社会主义市场经济理论要求政府简政放权，政企分开，不干涉企业日常经营，政府对企业的管理、监督由直接向间接转移。但是，对国有企业实行会计委派制将国有企业会计收归政府直接管理，使政府工作人员成了企业的记账员，与实行会计委派制的本意及企业制度改革产生了背离。
其次，会计委派制与会计制度改革有矛盾，不符合《企业会计准则》所认定的“三重主体权益观”，即企业会计必须同时考虑和满足国家、企业出资者和经营者三方面的要求。现代企业会计服务的对象，不再仅仅是财税部门等政府机关，还要为会计主体服务，为广大现实的和潜在的投资人、债权人服务，为证券交易机构乃至新闻媒介以及与企业有利害关系的单位和个人服务。政府委派会计，将会计作为国家行政机关的延伸，依然是我国计划经济体制下的会计模式，即“国家权益观”，这不符合目前实行的“三重主体权益观”。
（四）实行会计委派制，将会计人员推向企业的对立面，不利于会计人员行使其管理职能
对于企业来讲，会计的职能一般分为预测、核算、监督、分析和评价等多项职能。会计委派制片面追求会计监督企业，忽视了会计管理职能的作用，而对内管理应是其更加充分发挥作用的领域。政府委派会计，把会计推到企业的对立面，过分强调会计的外部监督作用，使企业缺少会计管理的自主权，那么企业经营管理决策就难以适应复杂多变的市场要求。
同时，要让委派会计人员在企业中行使这些职能，在客观上存在一定的矛盾。委派会计人员要么从所有者的角度出发实行监督职能，要么从企业经营者的角度出发实行核算、预测、评价等职能。要想两者兼顾，在实务中存在着不小的难度。
鉴于以上原因，目前会计委派制的作用只能停留在形式上的委派，实际效果并不突出。
四、会计委派应采取的对策
鉴于目前我国会计委派制试行所存在的问题，我认为应从问题产生的根源入手，采取以下对策：
（一）健全完善与会计委派制相配套的法制
目前，会计委派制在法理上“先天不足”，缺乏必要的法律依据，陷入了一种于国有利但于法无据的尴尬境地。会计委派制呼唤法律支持，需要法律作保障。因此，要尽快建立和完善有关法律体系。首先，《会计法》要明确允许各级财政部门制定灵活多样、切实可行的会计管理模式。其次，要修订与之相关的《公司法》、《企业法》等经济法规，对有关职责权限进行明确的界定和划分。最后，要在经济法规中突出会计工作的重要地位，明确会计管理机关与企业间的关系，要将科学合理的会计管理模式作为现代企业制度的一项重要内容来抓。
（二）从治理腐败入手，从根本上解决会计领域存在的问题
会计集中核算可以从一定程度上监督财政资金的有效使用，及时有效的约束不当财务行为，扼制乱支预算资金问题。但由于制度本身缺陷，它并不是一种从根本上解决会计信息失真、违反财经纪律问题等的一劳永逸的法宝。实行不实行委派制，各预算单位的财务自主权、资金使用权和领导签字权都是不变的，所以改变本单位领导的签字权，这才是问题的关键所在，单位可以按计划造预算，到财政部门审批签字报账，也就是说把审批签字权由各单位领导统一收归财政部门设置的审核签字中心办理，并应在全社会范围内加强对会计法的宣传，尤其是对单位领导的宣传教育，让他们学法、知法、懂法是非常必要的。另一方面还要维护会计法的严肃性，对违法乱纪不按规定乱收乱支、私设小金库的领导，要追究法律责任，发挥法律的威慑力，查出一笔处理一笔，使违法乱纪行为不敢滋生。
（三）建立健全内部约束机制，最大限度地发挥会计的监督管理职能
1.根据行政事业单位管理，企业生产经营的需要，制定内部财务管理制度，职工民主理财制度和职工代表大会监督制度等，对行政事业单位财务开支，企业的经济活动及会计行为进行控制和约束。
2.在完善法制的同时，不断建设外部监督环境，大力发展注册会计师事业，不断深化社会会计监督。
3.对国有控股企业采取财务总监委派制[1]。规定财务总监属于派入单位领导班子成员，地位高于一般部门负责人，全面负责派入单位的财务会计工作，参与派入单位财务活动的决策和组织实施，有权制止单位财务违规行为，在服务于所在单位生产经营的同时对公司负责，对所在单位领导执意要办的财务违规行为直接向公司汇报，使派出制真正起到监督作用。
（四）明确委派会计的职责与权限
在国有企业里委派会计的主要职责是防止国有资产的流失，使国有资产保值增值。监督所在单位国有资产运营情况，对国有资产流失承担相应责任；监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违反国家财经纪律的行为承担相应责任；委派会计应根据国家有关法律、法规和相关制度，认真做好所管理单位会计核算工作，及时记录、计算和报告单位资金的增减变动及其结果，定期提供报表并保证会计^^文档的真实完整；协助单位做好预算、决算，做好所在单位资金的分配、使用情况的日常监督工作，做好单位会计^^文档的整理、归档和保管工作。委派会计的权限主要有：审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要领导人共同确认其真实性、合法性；参与拟定所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；对重大财务收支项目，与单位主要领导人联签批准；参与拟订所在单位的年度决算方案、分配方案，审核所在单位的新项目投资可行性报告和重大经济合同并参与所在单位重大经济事项的决策。
（五）继续深化国有资本管理体制改革，建立规范的国有资本管理、监督与营运机制
可以说，会计委派制是适应我国国有企业改革而产生的，因此，对国企的深化改革是一个很值得关注的问题。我们应结合我国国有资本管理、监督与营运现状，借鉴外国国有资本管理体制的成功经验，建立国有资本管理委员会，集中代表国有资本所有者专职行使国有资本所有权管理、营运及监督职能的协调。这样做建立了一个人格化的所有者代表机构，使责、权、利统一起来，改变了过去国有资本所有者代表缺位，所有权分散由各部门行使，谁也不负完全责任的局面。
（六）要统筹兼顾，搞好配合
会计委派制试点工作涉及到方方面面的利益，各级党委、政府必须统一领导，各有关部门要密切配合。财政部门要高度重视，认真对待，加强对本地区试点工作的指导和管理。在会计委派制试点工作中，要统筹兼顾，全面、系统地做好各种会计基础管理工作。要继续加强对全社会会计人员的管理，努力提高会计人员素质，加大会计执法检查力度，深入贯彻会计法规制度和会计准则，使会计工作逐步走上法制化、规范化之路。
（七）建立对会计人员的激励约束机制与监督机制，提高会计人员监督的积极性
一方面鼓励会计人员提供优质高效的服务，寓监督于服务之中，在服务上狠下功夫。要努力提高工作人员的业务素质，保证资金运行安全，采取走出去请进来的方法，广泛认真听取试点单位领导及工作人员对中心工作的意见和建议，不断改进工作，提高工作水平和质量。
另一方面监督试点单位的财经纪律执行情况，发现问题及时处理。建立对委派会计的考评机制可由财政部门和人事部门组织联合考评组，定期对委派人会计进行考核，对于财经纪律执行坚决，工作认真负责，发现隐性问题多的财会人员给以重奖，而对于那些得过且过，睁只眼闭只眼，甚至和被监督单位同流合污，串通作弊的会计人员给以重罚；情况严重的，可掉销会计从业资格证，并追究刑事责任。同时，建立和不断完善会计人员的考核、奖惩及后续教育制度。
总而言之，会计委派制是适应我国经济改革而得出来的，是一项复杂的系统工作。它的推动触及到会计理论和会计实践的一系列深层次的问题，我们必须认真对待、慎重推进，决不能一哄而上，同时要密切注意实施过程中出现的新问题，不断总结经验，适时调整策略，使之与深化改革相配套，成为深化改革的推动力。
主要参考文献
1.赵国栋，“ 国有或国有控股企业实施会计委派制的思考”，《财会研究》，2003年第5期。
2.于彦华，“ 国有企业会计委派制存在的问题与对策”，《北方经贸》，2003年第8期。
3.张朝霞，“试论大中型企业推行会计委派制的意义及需解决的问题”，《山西统计》，2003年第10期。
4.潘春晖，“企业集团内部实行会计委派制的思考”，《商业会计》，2003年第9期。
5.陈玉媛，“对会计委派制与内部控制制度的深入思考”，《财经问题研究》，2003年第1期。
