一、行政事业单位效益审计的目的
1、促进行政事业单位资金利用的经济性
2、促进行政事业单位行政管理的效率性
3、促进行政事业单位行政活动的效果性
二、行政事业单位效益审计的内容与重点
1、部门预算编制与执行情况
2、专项资（基）金的管理与使用情况
3、重点投资项目的效益
4、行政事业单位国有资产管理与运作效益情况
三、目前制约效益审计的瓶颈
1、效益审计开展必须在法律层面明确立法予以支持
2、评价标准难以确定
3、审计证据的充分性、准确性难以保证
4、审计内部管理上存在一些不足
三、如何开展行政事业单位效益审计
1、坚持与财政财务收支审计有机结合
2、找准切入点，强化行政事业单位资金的全过程审计
3、探索、设计科学的效益审计评价体系
4、采用综合分析方法，不断提高审计质量。
（1）效益审计组织实施方法
（2）效益审计查证方法
（3）效益审计分析方法
四、效益审计运用的几点启示
1、必须积极稳妥地推进绩效审计
2、关注长期效益来进行全面的综合分析
3、尽可能的规避审计风险，不能离开问题空洞地评价效益
内 容 摘 要
新中国政府审计经过20多年的曲折发展，已逐渐走上现代化审计之路，但与国际先进水平相比，仍然存在较大差距，最明显的是，标志着世界政府审计发展先进水平的效益审计尚未在我国真正开展起来，主要表现在法律层面上尚未对效益审计作出明确规定、评价体系尚未健全、现有审计人员不能适应效益审计要求等。在最终建立的社会主义公共财政框架中，公共支出体系是行政事业单位财政财务审计的重点，效益审计则是深化行政事业审计和提升公共财政资金效益的必然，因此，对社会主义公共财政框架下的公共支出体系（包括部门预算编制与执行情况、专项资（基）金的管理与使用情况、重点投资项目的效益、行政成本运行情况、行政事业单位国有资产管理与运作效益情况等）的审计监督，必须引入和加强效益审计，才能更有力地推动社会主义公共财务体制的改革，才能更好地保障社会主义事业的健康发展。
行政事业单位效益审计研究
审计署在《2006年至2010年审计工作发展规划》中明确指出，要“坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”，要“以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”。可见，在不远的将来效益审计将在我国政府审计中占有举足轻重的地位，因而，将效益审计理念运用于行政事业审计具有重要的现实意义和理论意义。
一、行政事业单位效益审计的目的
行政事业单位效益审计致力于建设有效政府的目标，着重关注公共资金的使用效率和效益，通过评价行政事业单位在履行职责过程中使用和管理公共资源的经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness），目的在于强化公政府部门和有关单位的经济责任，揭露损失浪费、管理不善现象，强化经济责任，并找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位采取措施，改进管理，以提高效益。通过行政事业单位效益审计，对行政事业单位投入公共资金、产出公共产品和提供公共服务的效益程度全面和完整地进行评价和监督，反映出行政事业单位资金使用效益的现实水平，促进政府权力积极有效地行使公共职能。同时还能推动财政等职能部门，加快公共财政建设步伐，不断深化公共财政管理体制改革，尽快建立科学有效的考核检查制度，进而提高其资金的使用效益。
（一）促进行政事业单位资金利用的经济性。主要是通过对被审计单位的财务^^文档进行审计，以货币价值形态为单位尺度来衡量评价被审计单位对财政公共资金使用效益情况，促进行政事业单位资金使用情况更加经济，如预算支出更加合理，预算编制更加可行，设备物资使用更加有效，人员配置更加合理，行政运行成本更加节约等。
（二）促进行政事业单位行政管理的效率性。主要是从管理角度，以“时间”和“空间”、“工作量”等非货币价值表示的效率指标来衡量行政事业单位或审计项目管理方面的效益状况，通过查明效率低的原因，揭露行政事业单位或审计项目在管理结构的不合理性，促进被审计单位或项目的管理系统和责任机制更加健全，管理方法和手段更加先进，行政管理更加经济有效。
（三）促进行政事业单位行政活动的效果性。主要是通过对行政事业单位开展行政活动所投入的公共资金与产出公共产品和提供公共服务的社会效益程度的衡量评价，促进预算资金的管理和使用效果更加良好，行政活动的数量和质量都能达到或超出预期要求，资源利用的具体方式和手段更加可行有效等。
二、行政事业单位效益审计的内容与重点
（一）部门预算编制与执行情况。随着公共财政框架的构建，我国初步建成了部门预算的基本框架和制度体系。通常公共支出体系由政权建设领域、事业发展领域、公共投资领域、收入分配调节领域等４个方面组成，由于这些领域的行政事业单位无法通过市场交换方式补偿其消耗的成本，因此，必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。效益审计就是要注重审查行政事业单位执行这些改革制度的情况；审查其在履行职责过程中使用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性；着重审查公共资源配置是否体现了“一个适应”和“三个要求”，即部门预算编制是否与经济发展水平相适应，合理地保证“事业运转”（吃饭）与“事业发展”（建设）的需要；支出结构安排上是否体现了公共财政的要求，有效地解决了公共支出“越位”与“缺位”的问题；分配中是否按照构建和谐社会的要求，注重支出的结构调整和优化，是否按照提高公共资源利用效率的要求，体现“成本—效益”的原则。通过检查部门预算的编制情况，揭示改革过程中存在的制度不落实、改革不到位、运作不规范等因素而导致的公共资源使用不合理问题，进而，推动部门预算编制体系的不断完善，合理配置公共资金，从根本上规范行政事业单位资金支出管理，提高公共资源的使用效率和效果。 审查行政事业单位预算执行情况，主要包括：经批准的预算是否严格执行，预算调整是否按规定的程序报批，支出是否存在超预算问题；主管部门是否依法及时向所属单位批复经费预算，是否及时、足额拨付预算资金，有无截留、拖欠和越级拨款问题；人员经费支出是否按照规定的范围和标准执行，有无超标准发放奖金、津贴和福利；公用经费是否统筹安排、计划开支、合理使用；审查房屋、车辆等固定资产拥有量及维护、管理、利用情况，其他办公资源配置是否合理有效，行业或部门是否建立闲置资产、存量资产调剂使用等财产管理和处置制度，有无资产闲置浪费现象；部门单位工作目标（经济目标、事业目标）完成情况，各项经费开支是否取得较好的经济效益和社会效益，有无损失浪费问题。
（二）专项资（基）金的管理与使用情况。主要指审计机关要加强对城镇职工基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险等社会保障资（基）金，用于农村公共事业的各种专项资金以及国家环保投入资金的审计。通过对各种关系民生的专项审计和审计调查，一方面严格监督资金的合理、合法、有效使用，另一方面也要结合审计发现的问题及时提出政策建议，最终达到以下目标：一是发现资金管理和使用过程中存在的问题，揭示资金管理单位因截留、挪用等管理不善造成的损失浪费现象，规范资（基）金管理，最大限度地发挥公共资金使用效益。促进公平的政策和制度安排，保护困难群体的合法权益，二是促进预算支出结构的合理调整，集中财力解决群众迫切需要解决的医疗救助、义务教育和脱贫、困难群体社会保障、环境治理方面的问题。
（三）重点投资项目的效益。对单位投资项目进行审计，主要从项目建设、管理、运行等方面揭示存在的问题，提高资金效益。一是投资决策方面的审计，重要审查投资决策程序是否规范，是否做到民主决策、科学决策，可行性研究是否全面、具体，是否符合环境保护方面的要求，预算编制是否合理，投资计划是否经有关部门批复，项目用地手续是否齐全。二是项目管理方面的审计，包括项目管理制度的建立及运行情况，并对工程项目管理目标的实现情况进行分析，进一步评价项目管理是否到位。三是财务管理方面的审计，突出对财务管理制度健全性、有效性和财务收支的合法性、经济性进行全面审计。四是投资效果方面的审计，主要审计项目运行效果情况，看项目运行效益是否达到可行性研究报告的目标，并从中发现问题，提出改进建议，使项目的经济、社会和生态效益得到更有效发挥。
（四）行政事业单位国有资产管理与运作效益情况。主要结合现行的国有资产经营管理、收益收缴管理等办法，通过检查国有资产投资、调配、拍卖、转让、出租等的运作情况、收益核算情况和使用管理情况，找出行政事业单位在国有资产运作中存在的诸如管理不规范、效益不明显或资产资金损失浪费等方面的问题，揭示在深化产权制度改革中存在的问题，促进行政事业单位国有资产运作与经营行为的规范化，加强行政事业单位国有资产运营风险控制，提高行政事业单位国有资产运作效益，实现行政事业单位国有资产的保值增值
三、目前制约效益审计的瓶颈
（一）效益审计开展必须在法律层面明确立法予以支持。我国尚未真正在法律层面上对此予以明确。《中华人民共和国审计法》对审计机关开展效益审计的授权、效益审计报告的报送对象和法律地位等方面缺乏明确规定，在国家审计署颁布的38个基本规范中基本不涉及效益审计。深圳市审计局通过市人大明确在法规层面确认的经验已经表明，必须在立法层面明确这一问题。我国审计法虽然对审计财政财务收支真实、合法、效益作了原则规定，但如何开展这三种类型审计并没有具体条款作保障，不够明确。
（二）评价标准难以确定。行政事业单位效益审计的特点就是对政府各部门经济活动的经济性、效率性和效果性等作出审计评价，这就涉及到如何确定效益评价标准的问题。效益标准是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据，由于效益审计的对象千差万别，衡量效益的标准、指标又很多，同样的项目了会有不同的衡量标准，不同的审计人员会有不同的理解和判断，其结论也多有不同。
（三）审计证据的充分性、准确性难以保证。充分适当的审计证据是实施效益审计的基础。但由于我国财经领域的虚假行为较为严重，会计^^文档失真比较普遍，审计人员必须在完成对被审事项财政财务收支真实合法的审计后，才能实施效益审计。效益审计除了要搜集财务及经济活动的相关^^文档外，还必须搜集关于严重铺张浪费、效率低、效果差等方面的证据，而且目前效益审计又缺少可供遵循的准则和程序，使得效益审计证据的收集渠道多种多样，审计证据的全面性、准确性、可靠性得不到有效保证，极易加大审计风险。
（四）审计内部管理上存在一些不足。
第一，各地审计人员对效益审计认识上存在不同意见。发达地区、省一级审计机关的审计人员于审计部门应开展效益审计。来自设区市审计部门和落后地区的人员更不赞同开展效益审计。
第二、审计部门尚未在审计准则层面作好充分准备。目前尚未明确制定出适用范围和效益审计准则。
第三、审计人员的知识结构难以完全适应效益审计的需要。效益审计涉及面广，对象复杂多样，这就要求审计人员必须具备社会科学、经济学、法律、数学、统计等多学科知识，通过效益审计，发现相关部门在履行职能过程中的不足和问题，帮助被审计单位采取必要措施寻求提高效益的途径。但长期以来，财务收支审计一直占主导地位，审计人员对其他领域的知识运用不多，知识面相对比较狭窄，缺少训练有素，能运用效益审计知识的一专多能的复合型人才，在一定程度上影响了效益审计的开展。
三、如何开展行政事业单位效益审计
（一）坚持与财政财务收支审计有机结合。《审计署２００３至２００７年审计工作发展规划》指出：“在审计内容和审计方式上坚持‘两个并重’”“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量……效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益”。效益审计离不开财政财务收支真实性、合法性审计，尤其在我国目前虚假会计信息还大量存在的情况下，必须把效益审计与真实性、合法性审计有机结合起来，以财政财务收支审计为基础，保证效益审计在真实信息^^文档的基础上开展。
（二）找准切入点，强化行政事业单位资金的全过程审计。现阶段，应着重搞好试点，积累经验。在行政管理、科技教育、环境保护、公共卫生、社会保障、民政等重点领域、重点部门和资金投入大、政策性强、社会关注焦点中，选择一些典型行业、单位或项目进行试点效益审计，作为开展效益审计的突破口，监督公共支出和公共资源配置使用的经济性，揭露严重影响资金效益的问题。因为现阶段这些方面存在的问题不少，由此入手开展行政事业单位效益审计，易操作，好突破，可以直观发现资金损失浪费和效益低下等现象，容易取得成果。通过对这些资金经济性的监督，能够为效率性、效果性审计探索积累经验，为今后开展效益审计打好基础。 （三）探索、设计科学的效益审计评价体系。效益审计必须要通过一定数量、质量、效益指标等，将非量化因素转化为可量化的效益。效益审计面临着评价体系缺失的尴尬，而审计作为一门严谨的学科，科学性强，可操作性要以严密的逻辑和准确的定性为基础。因此，建立行政事业单位效益审计评价标准体系，应该立足于公共支出管理目标现实和发展前景，参照国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组所提出的 “注重效果为本、强化客观评价、操作性强、先易后难”等原则，通过一定的量化指标或描述性的表达方式，设计出一套客观的、现实的评价指标体系。如总体评价类指标，包括审计的项目资金、有关国家方针政策规定、财政法规规定、预期任务目标、社会评议反映以及内部控制评价等；又如资金投入类指标，包括部门资金的预决算、资金投入率、资金节约率等。最终要兼顾客观与现实，寻求并建立一种公认的、不存在异议的效益评价指标体系。 （四）采用综合分析方法，不断提高审计质量。效益审计涉及面广，既要从微观去计算分析又要从宏观去判断和评价，除采用传统的审阅法、核对法、函询法、观察法、抽样法等财务审计常用的方法外，还需用到经济学分析方法包括回归分析法、对比分析法等综合分析方法，以达到效益审计的经济性、效率性和效果性的统一。
1、效益审计组织实施方法
（1）财务审计延伸法。它是从财务审计入手进行经济效益审计的方法。首先，运用财务审计检查被审计单位财务收支的真实性、合法性和完整性，审核查证各种财务数据。然后，对于效益和影响因素进行综合分析与评价，据此提出改进措施和建议。
（2）内控制度导向法。它是从内部控制制度入手进行效益审计的方法。首先，要对被审计单位的控制环境、会计系统和控制程序等内部控制制度进行健全性评估；然后，根据健全性评估结果对于部分内部控制制度进行符合性测试，并提出完善内部控制制度的意见建议。最后，根据内部控制制度的符合性测试结果，决定实质性测试的范围、重点，进行经济效益审计的最后攻坚。
（3）效益结果倒推法。它是从效益成果入手进行审计评估的方法。首先，对效益成果进行验证，重点做好综合分析工作，揭示问题，分析原因，进行客观评价。然后，结合问题提出提高效益的建议对策。
2、效益审计查证方法
传统技术方法中的抽样审计方法是经济效益审计技术的重要方法，不断完善抽样技术将较大地提高经济效益审计效率。抽样审计方法在符合性测试和实质性测试中都会应用到。符合性测试主要涉及三种抽样技术：
（1）固定样本抽样。它利用样本规模确定表，来找到相应的样本数，然后利用样本结果评价表对检查结果做出评价。主要适用一次性检查的项目。
（2）连续性抽样。它是边抽样检查边评价，适用预计错误率较低的项目。
（3）发现型抽样。它适用性质严重或数额巨大的错误舞弊审计。
实质性检查抽样也主要包括三种：
（1）均值估计抽样。它是用样本均值来推出总体数值的方法，重点应用于验证账面记录正确性和估计账面记录数值。
（2）差异估计抽样。它是用样本平均差错额来推出总体差错额或正确额。它的优点在于可减少审计工作量，只对有差错的样本进行计算；缺点是样本中的错误不能太少，否则可靠性受影响。
（3）分层抽样。它的基本办法是将总体分成若干层，从各层抽检样本，最后汇总推算总体估计量。
3、效益审计分析方法
审计分析方法是进行审计评价和提出提高经济效益的依据和基础，一般可分为单项分析、局部分析和全面分析三类；或按时间划分为事前分析与事后分析。审计分析方法很多，笔者认为，以下这些方法是值得充分重视并需合理利用的：
（1）价值分析法。它是以功能为核心，来揭示技术方案的价值、功能、成本三者之间内在关系的方法。它的简明数学表达式是价值（V）＝必要的功能（F）／成本（C）。价值分析以V＝F／C＝1为标准，根据分析对象，从必要的功能和成本两方面进行分析，剔除多余功能或降低必要功能的成本，以达到功能与成本的最佳配合。这种方法可以评价行政事业单位决策是否科学，帮助提高行政管理活动的经济效益和社会效益。
（2）因素分析法。它是对影响财政公共资金使用和行政管理活动效益的各种因素进行分析，从而找到根本性原因，分清主次，提出改善效益的对策建议。通常它计算的顺序方法是：以实际指标依次替换计划指标，直到全部替换完毕。每次替换计算的结果与前次计算结果相比，就可以测算出某一因素对计划完成情况的影响程度。
（3）对比分析法。它是通过对被审计单位的经济活动和财务状况数值的增减变化来进行检查，分析原因，做出评价。可以采用纵向对比分析和横向对比分析两种方式进行。对比分析法虽然看起来很简单，但它能揭示很深刻的问题，通过同计划指标比、同上年同期比、同历史最好水平比、同地区与国内国际水平比，可以很好地分析效益的高低。
（4）趋势分析法。它是指审计人员将被审计单位的若干财务信息或非财务信息进行分析和比较，从中找出规律性或发现异常变动的方选。趋势分析法的特点是比较直观，可以将本期指标同若干期指标比较，或同计划比较等，找出事物发展的总趋势。
（5）时间序列分析法。是指观察或记录下来的一组按时间先后顺序排列起来的数字序列。
（6）回归分析法。是对有因果关系的两类或多类经济数据之间的关系进行分析，推导出相应的两类或多类经济数据之间的关系进行分析，推导出相应的因果关系或回归方程，并以此模式来推算一类或多类变量发生变化时，其它变量的变化规律。
四、效益审计运用的几点启示
审计风暴后社会公众对审计部门的要求越来越高，但效益审计变迁不可能在朝夕之间实现，从我国行政事业单位审计的现状来看，短时间内还将以传统的财务审计为主，因此，必须对效益审计有清醒的认识。
（一）必须积极稳妥地推进绩效审计。应进一步加强对行政事业单位效益审计的理论研究，提高对效益审计重要性的认识。要形成一种效益审计势在必行的态势，切实转变现行审计思维模式，克服畏难情绪，知难而上。同时，要意识到由传统的财务收支审计向效益审计发展是循序渐进、逐渐推进的，不可一蹴而就。可率先选择与国计民生有密切联系、社会关注度较大的项目，待取得经验后，再向其他领域拓展。
（二）关注长期效益来进行全面的综合分析。不能局限于被审计单位现实的、短期的、局部的经济效益，要密切关注前后年度之间存在的必然联系，在关注短期效益的同时兼顾长期效益。
（三）注重质量审计与数量审计相结合来考核行政事业单位资金的使用。只有将数量指标结合质量来分析，才能对行政事业资金的使用效益做出全面真实的评价。不仅要注意行政事业单位工作成果在数量上的变化，更要注意考察行政事业单位工作所产生的经济效益和社会效益；不仅从行政事业单位资金投入所产生的直接工作成果分析，而且还要考核这些工作成果在社会上所发挥的作用，毕竟宏观效益才是衡量资金使用效益的主要指标。
（四）尽可能的规避审计风险，不能离开问题空洞地评价效益。效益审计是在真实性、合法性基础上，揭露损失浪费和国有资产流失等重大问题，并从中找出影响效益的深层次原因。“揭隐患促效益”将是未来相当一段时间内行政事业单位效益审计的一大特色。以财务收支审计为基础和最佳切入点，以揭露支出环节存在的问题为主要手段，以柔性评价为主（切忌超范围评价），使审计对效益的评价能够经得起群众的推敲和历史的检验，最大限度降低审计风险。尤其是对社会效益的评价要引起特别重视，因为就行政事业单位而言，大量的经济活动更注重追求社会效益，所以在评价社会效益时要特别慎重。
参 考 文 献
1、陈宋生，《政府绩效审计研究》，经济管理出版社，2006
2、曾寿喜、刘国常，《国家审计的改革与发展》，中国时代经济出版社，2007
3、审计署审计科研所，《审计工作与构建和谐社会^文档集》，中国时代经济出版社，2006
4、李金华，审计干部审计知识读本，中国审计出版社，2000
5、苏明，财政理论研究，中国时代经济出版社，2005
6、李丽辉，就审计结果公开、效益审计以及审计质量要求等问题审计长李金华谈“审计要为国家算好‘效益账’”，人民日报，2005年12月29日
7、李蕴洁，效益审计理念在行政事业单位事业审计中的运用
8、丁云，行政事业单位效益审计初探
