一、预算外资金的概念、作用、核算内容及必要性。
二、财政专户专储预算外资金的管理与问题。
三、预算外资金财政专户专储核算的方法及利弊。
四、预算外资金财政专户专储会计核算多样化的原因。
五、结论与建议。
内 容 摘 要
预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而自行组织收取、自行提取和自行安排使用的，不纳入国家预算管理的各种财政性资金。近年来，随着经济体制改革的发展，地方、企业的财权和财力不断扩大，预算外资金逐年增加。面对这种新情况，如何适应经济体制改革的要求，对预算外资金的使用，从宏观经济上加强指导、控制和监督，以便把国民经济中各方面的财力和积极性纳入国家计划轨道，提高资金使用效果,，促进国民经济良性循环，这是当前综合财政亟待解决的问题。
关于行政事业单位预算外资金财政专户专储会计核算与管理
近年来，随着国民经济的迅速发展和改革的不断深入，国家进行简政放权，减税让利，使财政的预算外资金大幅度增加。不可否定，预算外资金对我国经济建设和社会事业的发展起到了一定作用但是，有的地方，部门和单位却违反预算法规和国务浣的有关规定，擅自将预算内资金转移到预算外，自行设立基金或收费项目，造成国家财政收入的大量流失，使预算外资金恶性膨胀同时，由于预算外资金管理制度不健全，执行不力，使核算、监督流于形式，乱收乱支现象严重，不但扰乱了经济秩序，分散了国家财力，加剧了固定资产和消费基金的膨胀，增加了企事业单位和人民群众的负担，助长了不正之风和腐败现象的蔓延，败坏了党风和社会风气。为此，国务院作出决定，要大力加强预算外资金管理。本文就行政事业单位的预算外资金核算管理方面的问题，谈一些看法。
一、预算外资金的概念、作用及其范围。
（一）预算外资金的概念。
根据国务院[1996]29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》规定，国家机关、事业单位和社会团体为履行或执行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而自行组织收取、自行提取和自行安排使用的未纳入国家预算的各种财政性资金属预算外资金。定义，明确了预算外资金的性质和属性。预算外资金的来源同国家税收一样，体现政府行为，体现国家意志。所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政。
（二）预算外资金的作用。
预算外资金从根源上讲它是统收统支财政体制下变通做法的畸形产物。其设置的目的主要是为了在高度集中的体制下给地方部门和企事业单位一定的财务自主权,以调动其理财的积极性。
多年来，国家财政一直比较紧张，预算内资金满足不了事业发展的需要，收入与支出矛盾比较突出；在这种情况下，预算外资金起到了重要的补充作用。主要体现在以下四个方面：一是对预算内资金不足的补充作用。二是对各种专项事业发展的保障作用。三是对社会财力的综合平衡作用。四是对调动地区、部门、单位增收节支积极性的促进作用。
（三）预算外资金的核算内容。
预算外资金核算内容应包括:地方财政支配的各项附加收入和集中的有关资金；国有企业及主管部门掌握的各项专用基金；行政事业单位的自收自支资金；中央和地方主管部门所属不纳入预算的企业收入；法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院及财政部审批建立的基金、附加收入等；主观部门所属单位集中上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。财政部门在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。所以预算外资金收入也是来源于收费，不过是预算外收费。
（四）加强预算外资金管理的必要性
预算外资金管理是财政管理的重要组成部分，随着我国预算外资金的增长和经济建设的飞速发展，对预算外资金的管理也越来越重要。如果不加强对预算外资金的管理，将严重干扰正常的政府分配秩序，降低资金的使用效率，甚至滋生腐败现象。因此，必须要加强预算外资金的管理，规范财政分配秩序，从根本上解决预算外资金管理中存在的问题。
二、财政专户专储预算外资金的管理与问题。
(一)现行预算外资金的管理模式：
①“财政专户储存”，“收支两条线”的管理方法；②适当集中预算外资金弥补预算内资金不足；③预算外资金的规范化管理形式:一是按预算内资金管理体系对全部预算正规化、法制化、系统化管理；二是把部分预算外资金纳入预算内。无论是预算外资金还是预算内资金都是提供支配的财政资金。这一模式政府财力全部集中到财政，统筹安排运用，统一监管调度，彻底打破资金支配的条条框框。
（二）当前行政事业单位预算外资金管理体制存在的问题。
1、预算外收入征管缺乏有效措施。
目前预算外收入基本上是部门报多少,财政就批复多少。这是因为预算外收入由单位收取,然后上缴财政专户,上缴多少只能靠单位的自觉性,财政缺乏有效的收入监管办法。虽然已经出台的有关预算外资金管理制度对加强预算外资金管理提出了严格的要求,但瞒报、少报预算外收入,截留、挪用、坐收坐支预算外资金的现象仍然存在。由于缺乏有效的管理手段,财政部门很难准确核定部门单位预算外收入。
2、预算外资金使用缺乏监管。
由于对预算外资金缺乏有效的管理和引导,形成预算外资金掌管的分散性和自收自支的特点,在这样的条件下,预算外资金的乱收必然形成预算外资金的滥支。预算外资金的乱收滥支是财政资金的漏出,扰乱了社会资金的正常流向,造成“正常的生产建设常常资金不到位,不正常的投资、消费却财力充足”的现象。预算外资金的泛滥一方面影响了社会资金,特别是财政资金的整体效益,另一方面其自身的使用效益也极低。
3、组织协调、监督检查不利。
规范预算外资金是对部门单位既得利益的威胁,必然会遇到来自各方面的阻力。由于人们对预算外资金的规范管理认识上有偏差,加上管理法规缺乏刚性,致使管理关系不规范。此外由于各种监督检查力度不够,违纪处罚不到位等问题的存在,导致有些部门单位存在侥幸、钻漏洞的心理,出现“上有政策、下有对策”的现象。
4、管理法规不健全。
规范预算外资金管理必须建立完备的制约机制,做到有法可依。但是,目前的预算外资金管理却没能真正打破部门一体化的管理模式,有的部门和单位仍集收费政策制定权、征收权、使用权于一身。实行的财政专户管理流于形式,进入专户的资金仍归部门所有,财政专户只发挥了往返划转资金的作用。同时,现行的管理法规是些地方性规定,对预算外资金的性质、范围、用途、违纪的界限和处罚没有明确的法律规定,刚性不强,财政管理难以到位。
（三）加强行政事业单位预算外资金管理的措施。
解决预算外资金管理问题，可有许多具体措施，通过认真落实，均能收到一定的成效，但要从根本上解决问题，只有以法治理，取消、归并与管理相结合，加快预算外资金的自行消亡。
继续改革税制、完善预算法。规范各级政府的收支行为，准确实施本级预算，不干预下级和企业的自主范围的经济行为是各级政府的基本职责，远比多建一项工程重要。要按照区域发展的理论，加强中央和自然形成的县、市（市本级和郊县）的政府职能，弱化中间两级的职能，相应就是加强和弱化以上两类政府的收支能力，确保国家的稳定和自然形成的区域社会的正常发展。
通过完善法规，取消绝大部分的预算外资金，将其纳入预算，以规范的税收来取代，如交财政部门的预算外资金，完全以地方税形式纳入预算管理；将行政事业单位以政府规定征收的资金逐项清理，该取消的取消，该收的亦并入地方税征管范围；对非公益性的事业单位应实行真正的企业化管理，其收费当然不再属预算外资金范围；余下的一小部分事业单位提供劳务获得的有偿收入，在目前还不能税费合一的情况下，暂时保留下来并加强管理。
三、预算外资金财政专户储存核算的方法及利弊。
当前，行政事业单位对纳入财政管理的预算外收入专户专储的会计处理出现多种多样的方法，概括起来主要有以下四种方法。
方法一：将预算外资金专户专储作为备查项目，不纳入统一的账务处理。
在预算外收入的资金存入财政专户时不记账，会计只在备查账簿上作简单登记，当财政将专户存款返回时，才增加单位的资金和预算外收入。即：收取预算外收入时，借：银行存款 贷：应缴财政专户款。上缴财政专户储存时，借：应缴财政专户款 贷：银行存款（收取的预算外收入由银行代收直接缴入预算外资金专户专储时，则只作备查登记。）财政返回预算外资金专储时，借：银行存款 贷：财政补助收入／其他收入等（实际返回金额）。
这种处理完全符合现行行政事业单位会计制度的规定，并且方法简单，易于操作，但其存在的弊端也是很明显的，有的单位只有预算外收入，或者预算外收入占总收入的比例很大，这样处理既不能清晰地反映行政事业单位每月的收缴进度、上缴财政情况和预算外资金专户专储的可用余额等，也不利于对预算外收入的监管。
方法二：将预算外资金专户专储视同银行存款，把预算外收入直接作为收入。
一些单位把预算外资金专户专储直接等同于本单位的银行存款。当收到预算外收入存入财政专户时，借记：银行存款—预算外资金专储 贷记：其它收入等收入类科目；当从财政返回预算外资金专储时，冲减预算外资金专储存款，同时把财政扣缴的部分记入事业支出/行政支出，即借记：银行存款—基本存款账号，事业支出，贷记：银行存款—预算外资金专储。
这种核算方法虽有利于本单位加强对预算外资金专储的管理，及时地反映每月收到的预算外收入，但只适合财政全额返回预算外资金专储的情况。然而，大部分单位的预算外资金专户专储都是差额返回，只是比例有大有小，把上缴财政专户的预算外收入直接记为收入则虚增了收入，把财政扣缴的部分记入事业支出/行政支出，又虚增了单位的开支，并且行政事业单位使用预算外资金专户专储也会受到当地财政的严格限制。所以把预算外资金专户专储视同银行存款容易给单位管理当局一种假象：账上反映有充足资金，单位有重大用途临时调用时却存在较大困难。另外，存入财政专户的大部分预算外资金专储并不会全额返回给执收单位使用，根据预算外收入的类别和各地财政的具体政策，当地财政会扣缴各单位一定比例的预算外资金专户专储。既然从财政的预算外资金专储中返回的总资金不完全等于甚至远远低于原存入的资金，那么将预算外资金专储视同银行存款的做法也有欠妥之处。
方法三：将预算外资金专户专储视为应收款项进行管理。
一些单位将上缴财政的预算外资金专户专储视为应收款项，从财政返回时再冲减应收款项，财政扣缴的部分列为支出。这种核算方法和第二种类似，当财政扣缴比例较大时，易虚增应收账款和支出。
方法四：将预算外资金专户专储与应缴预算款对应，从财政返回后，冲减预算外资金专储与应缴预算款，同时增加收入。
收取预算外收入时，借：银行存款 贷：应缴财政专户款。上缴财政时，借：银行存款／应收账款—预算外资金专储 贷：银行存款。从财政返回时，借：银行存款 贷：财政补助收入／其他收入等（实际返回金额） 借：应缴财政专户款 贷：银行存款／应收账款—预算外资金专储。
这种核算方法看似繁琐，但它把单位上缴财政的预算外收入通过同时增加银行存款／应收账款—预算外资金专储和应缴财政专户款，财政返回时再按实返数加扣缴部分冲减这两个科目，这样核算比较全面地反映了本单位的预算外收入的资金流动情况，还能不偏不倚地准确核算本单位的收入和支出。
四、预算外资金财政专户专储会计核算多样化的原因。
过去，行政事业单位对预算外资金的核算只涉及代收和上缴两种业务，会计核算相对简单。现在，财政把预算外资金纳入统一管理后，行政事业单位既应掌握预算外资金的代收情况，也有必要核算财政部门是否按相关规定及时足额拨返经费。当然，致使预算外资金的会计核算方法变多样化还有以下几个方面的原因。
首先，纳入财政管理的预算外收入已收归财政，由财政统一管理调度、统一分配经费。它已不是行政事业单位的纯粹的过渡账户。
其次，预算外资金专储是用于管理预算外收入的账户，不等同于核算预算内收入的应缴财政专户存款。国家对预算内收入的管理有统一严格的规定，拨付行政事业单位经费比例的浮动较小。而对预算外收入的管理要相对宽松，经费计划和使用有一定的灵活性，它一般会考虑行政事业单位和当地财政的实际，以及当地的重点建设等情况。
再次，各地财政对各类预算外收入纳入财政管理的程度也不完全相同。有的是全额纳入预算外资金专储，有的则是差额纳入预算外资金专储，因而，不同行政事业单位对预算外资金的会计处理，甚至同一行政事业单位对不同类别的预算外资金的会计处理可能都略有差异。
五、结论与建议
通过比较分析可以看出，本文建议在修订《行政（事业）单位会计制度》时，对预算外资金专户专储业务的会计核算采用第四种方法比较妥当，因为第四种方法能更全面地核算行政事业单位的预算外资金的相关业务，暂时填补对预算外资金核算的要求。
针对以上的弊端和原因， 我们应采取如下的对策措施： （一）控制源头， 规范收费，统一收费立项权；（二）健全机制，提高管理质量和效益；（三）建立征收、入库、支拨三分管体系；（四）可以根据收费的性质来加快实行“费改税”进度和力度，实行分类管理、财政监督；（五）加强财政与监督部门的配合， 强化对收费单位的监督检查。
上述问题的存在充分说明加强预算外资金管理的必要性。
加强预算外资金管理，首先必须确立预算外资金是财政性资金，其所有权应该是属于国家，其调控权应该是政府，其入户和管理权必须是财政，只有这样才能为加强管理提供必要的前提条件。其次，应明确预算外资金管理是一项艰巨和复杂的工作。它涉及到各地区、各部门和单位以及人民群众利益与国家全局性利益的矛盾，各部门各单位只能以《国务院关于加强预算外资金管理的决定》为最高准则，实行“依法管理、加强调控、规范行为、强化监督”， 达到提高管理效率和效益的目标。再次，必须强化监督，加大依法治理的力度。从现实的情况看，加强预算外资金管理，不仅是经济问题，而且是政治问题。财政和监督监察部门应以高度的政治责任感， 统一认识，通力合作，把加强预算外资金管理，作为整顿财经秩序和反腐败斗争的一项重点来抓，坚决刹住越权设立收费项目和向企业、社会乱收费、乱摊派的行为。对违法乱纪的事和直接责任人应依法严肃处理，以维护中央政令的统一，维护国家法律法规的权威性，确保预算外资金的立项、征收、使用和管理走上规范化的轨道。
同时，为便于行政事业单位比较合理地反映本单位的预算外收入情况，财政部门在对预算外收入的管理方面也应注意。
1.规范预算外资金专户的管理，严格行政事业单位预算外收入的资金使用预算。明确专户资金拨返进度和用途，确保当年的账当年算清。
2.协调好“代收银行”和“结算银行”间的配合，及时、完整地传递相关票据，划清账款，切忌“相互压票、不及时划账”等行为的发生，确保财政管理的预算外资金专户能及时准确地反映实际情况。
3.财政管理部门每月至少应向各代收预算外收入的行政事业单位提供一次资金变动表，确保双方反映的财务信息完全相符。
4.加强信息化建设。充分利用网络技术和财务管理系统，加强对预算外资金收缴、收费票据、资金使用等流程的管理，并及时向各执收单位提供相关信息，以便于行政事业单位及时核对，加强管理。
参考文献：
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