一、民族地区经济发展税收思考的理论依据和指导思想
二、民族地区经济现状
三、民族地区经济发展税收问题的思考
四、发展民族地区经济的税收对策
内 容 摘 要
江泽民同志指出：“加快少数民族地区经济的发展，对于加强民族团结，巩固边防，促进全国经济发展具有极为重要的意义，贫困地区尽快脱贫致富是实现第二步战略目标的重要组成部分，对少数民族地区以及革命老根据地、边境地区和贫困地区，国家要采取有效政策加以扶持，经济比较发达地区要采取多种形式帮助他们加快发展”。党中央还要求：“中央各有关部门和各级政府都要制定实施自治法的规定和措施，涉及少数民族地区的政策、法规要体现自治法的精神，有助于自治法的实施”。所有这些都是研究发展少数民族地区经济发展和民族地区税收思考的依据和指导思想。
税收政策与促进民族地区
经济发展的思考
一、民族地区经济发展税收思考的理论依据和指导思想
我们党和国家一贯重视民族经济，毛泽东同志把马列主义基本原理同中国的具体实际结合，在领导中国革命和建设过程中，十分重视少数民族地区的财税经济问题，曾明确指出：“我们国民经济没有少数民族经济不行的”。“要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设”。在改革、开放的新形势下，邓小平同志指出“我们帮助少数民族发展的政策是坚定不移的”。“观察少数民族地区，主要是看哪个地区能不能发展起来”，“我们的政策着眼于把这些发展起来”。江泽民同志指出：“加快少数民族地区经济的发展，对于加强民族团结，巩固边防，促进全国经济发展具有极为重要的意义，贫困地区尽快脱贫致富是实现第二步战略目标的重要组成部分，对少数民族地区以及革命老根据地、边境地区和贫困地区，国家要采取有效政策加以扶持，经济比较发达地区要采取多种形式帮助他们加快发展”。党中央还要求：“中央各有关部门和各级政府都要制定实施自治法的规定和措施，涉及少数民族地区的政策、法规要体现自治法的精神，有助于自治法的实施”。所有这些都是研究发展少数民族地区经济发展和民族地区税收思考的依据和指导思想。
二、民族地区经济现状
对发展民族地区经济进行税收政策方面的思考：必须首先对民族地区经济发展的现状，特别是税收现状进行科学的分析，这是研究民族地区税收的前提。
我国是一个拥有56个民族的社会主义国家，少数民族地区主要分布在我国的西部地区。现在全国共有新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、西藏自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区等5个自治区，30个自治州，122个县（旗），55个少数民族近1亿人口，人口比例虽只不过占全国总人口的8%，但都分布在600多万平方公里的土地上，占全国面积的63.7%，有森林71.8亿亩，占全国森林总面积的41.5%，有草原45亿亩，占全国草原总面积的93.5%。统计^^文档表明，西部拥有全国50.4%的矿产资源储量，全国可开发的水能资源有81.4%在西部。西部拥有丰富的矿产资源，如煤铁矿拥有量达2600多亿吨，还有许多优质珍贵的农副土特产品和经济作物，其拥有量占全国80%以上，可谓“地大物博，资源丰富”。就阿坝州而言，全州有80万左右人口占8.3平方公里的面积，可利用草地面积5784万亩，占全省可利用草地面积的19.65%，林业用地3103公顷，占阿坝藏族羌族自治州总面积的37.4%，人均4.5公顷，分别为全国、全省的36倍和27.5倍，水能资源蕴藏量1600万千瓦，约占全省水能蕴藏量的12.1%，可开发量为700万千瓦，占全省可开发量的8%，目前仅开发利用了60万千瓦。另外在矿产、中药材资源、旅游资源等方面都十分丰富，有很高的利用价值。“童话世界”的九寨沟和“瑶池仙境”黄龙寺、雪宝顶、四姑娘山，有雄浑古朴的“九曲黄河第一湾”，奇异藏羌民族风情等等，可以说是地大物博，资源丰富，急待开发。
建国以来，随着社会主义制度的建立和逐步完善，我国民族地区经济有了很大的发展。国家把不论民族大小，政治上一律平等和在民族地区自治等写进了宪法。在财力上，国家采取各种优惠政策，对民族地区的财政给予补贴，应该说，由于国家的财政方面的大力支持，民族地区的经济有了巨大的发展，其他各项事业也取得举世瞩目的成就，尤其现在全国正着眼西部大开发。
但是，也应当看到，由于历史现实的原因，广大民族地区经济同发达地区，特别是同沿海经济开发地区存在较大的差距。首先从县级经济发展的情况看，根据有关部门的统计数据，全国百强县（市）占全国县级区域的4.4%，以不足全国10%的农村人口，向国家提供了30%的农村税收，劳动生产率比全国高出1.5倍（产均水平），人均纯收入超过全国平均水平的60%。而民族地区的县（旗）没有一个挤入。全国百强县之列目前少数民族地区的社会生产力水平仍然较低，工农业经济基础较差，社会物质财富较少，可供分配的国民收入不多，1994年全国GDP为43800亿元，民族地区为4139亿元（包括5个自治区和滇、黔、青3省）仅占全国的9.4%，按人口平均，全国为3675元，民族地区为2435元，相当于全国平均水平的66%。
最后从地区之间的居民收入来看。1999年城镇居民的可支配收入，上海市、北京市、广东省、浙江省分别为10931.64元、9182.73元、9125.92元、8422.95元。山西、宁夏回族自治区、甘肃省、吉林省分别为4342.61元、4472.91元、4475.23元、4480.01元。最高地区为最低地区的2.51倍。农村居民的纯收入，上海市、北京市、浙江省、广东省分别为5409.11元、4226.59元、3948.39元、3628.95元。西藏自治区、甘肃省、贵州省、云南省、青海省、新疆维吾尔自治区分别为1309.46元、1357.28元、1363.01元、1437.63元、1466.67元、1473.17元，最高地区为最低地区的4.13倍。
从以上分析中可以看出，民族地区的经济总体上处于落后状态。这种落后状态除了历史以及民族地区自身的原因外，从财政管理体制和税收制度方面的宏观分析，也存在着值得注意和研究的课题。
三、民族地区经济发展税收问题的思考
在改革开放初期，国家从财政体制的调整和税收制度上的倾斜，对特区和沿海经济发达地区制定了较为优惠的政策，法规方面在少数民族地区仍然采取统一的税收制度，这种宏观调控不利于少数民族地区经济的发展，并越来越拉大民族地区同发达地区之间的差距。
在少数民族地区由于经济不发达，承受能力受限，回旋余地狭窄，面临困难难以消化。特别是税制改革后增加的税负，如不及时采取措施，将影响少数民族地区经济的持续稳定发展。从财政体制上来看，1980年，国家在实施“划分收支，分级包干”的财政体制改革时，对少数民族地区从财政上给予尽可能的照顾，但1988年以来，在上一年中央借款10%的基础上，对各地财政管理体制又作了调整，其中取消了对民族地区定额补助递增的办法，不仅如此，国家出台的各种对职工的福利补助，以及粮食、副食的价格补贴都要从地方财政中列支，使本来并不宽松的财政显得更加困难。而对沿海地区则从政府方面给予了优惠待遇。1989年国家做出经济技术开发区的新增加的财政投入，从批准兴办之日起，五年内免除上缴上借任务。1991年国家做出经济技术开发区的新增财政收入留给开发区的政策原则上延长五年时间，对开发区内基础设施贷款，按年利息率3%给予贴息。长久以往的财政倾斜政策，资金运用积累，使开发区的经济发展得到很大提高。导致差距拉大。
再从税收制度、法规上来看，国家为了发展沿海经济，国务院早在1984年就发布了《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》，财政部又于1986年发布了《关于对深圳、珠海、汕头、厦门经济特区内联企业征收所得税问题的通知》，这些政策明确规定，在开发区内的合营企业、合作企业和外资企业中的生产性企业，从事生产经营所得和其它所得，减按15%的税率征收所得税。其中，经营期十年以上的，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征所得税，第三年至第五年减半征征收所得税等等。1994年税制改革中《企业所得税条例》规定国务院批准的高新技术开发区内企业可减按15%的税率征收所得税沿用至今。这些国家给予的政策法规、经济特区和沿海开放城市又制定了一些税收方面的优惠待遇。由于这些优惠政策使他们吸引了大量投资，内联企业、三资企业、外资独资企业大力发展，使这些地区的经济又上了一个新的台阶。从总体上看，这种税收方倾斜政策有利沿海经济的发展，从而有利推动整个国民经济的发展，但长久以往的财政倾斜政策给民族地区经济的发展带来一定困难。民族地区同经济发达地区、东部和西部地区经济发展出现愈来愈大的差距，而在税收方面，民族地区执行全国统一的税收制度，而沿海经济发达地区则有很多的可采取执行的税收优惠政策。这样就使本来就落后的地区经济加大了发展的难度。我建议，必须针对这个客观实际，随着财税体制改革的深化，将差距拉大的问题逐一科学合理的解决。
另一方面从税负的角度来看。以宁夏回族自治区为例，1990—1993年，宁夏回族自治区同全国及沿海发达省区行业税负的差距，工业总产值税收负担率，宁夏比全国平均税负高1.57个百分点，比广东省、浙江省、江苏省高3——5个百分点。
根据《中国统计年鉴》（1996——2000年）数据计算。
东、中、西部地区税收负担率比较（表一）
地 区
税 收 负 担 率
2000年
1999年
1998年
1997年
1996年
东部
0.578
0.91
0.727
0.462
0.301
中部
0.333
1.065
1.018
0.235
0.243
西部
0.799
1.386
1.144
0.543
0.314
再看1994年以后的平均经济增长，西部各省市省治区的GDP是全国人均水平的63.4%，同期东部各省市的人均GDP是全国人均水平的124.9%，和西部人均水平的197%。可见税制改革以来地区之间税收负担不均衡性不是缓解了，而是加深了，这是税制改革带来的负面影响，也给民族地区经济的发展带来了负面影响。这应该引起有关部门和领导高度重视。
四、发展民族地区经济的税收对策
纵观历史，横看全球，一个国家，一个地区经济的发达，总是由点成线，由线连片，由片到面，由沿海到内地，由内地到边疆，波浪式地发展起来的，对民族地区而言，由于诸多历史原因和现实制约因素，其经济发展缓慢。经济发展在搞好沿海地区经济发展的同时，必须重视少数民族地区经济的发展，缩小东西部地区的差距，这无论对巩固民族团结，还是提高整体国力、全面实现小康社会都具有十分重要的意义，因此充分发挥税收的职能作用，利用税收政策正确导向至关重要，我认为，加速发展民族地区经济的税收政策可从以下几个方面思考。
建立适合全民族经济发展的税收政策。
这一制度首先应当充分体现党的民族政策，正视事实上存在的沿海内地间的差异，其次应当充分照顾目前贫困不发达地区的困难（1）在财政上加大转移支付力度，给予必要的“输血”；（2）实行“差别税率”，建立将中央与地方共同享受的增值税分成比例由规定的75:25而对少数民族地区可按五五分成，对少数民族地区征收的消费税，中央与地方可按60:40为五五分成，存款利息个人所得税可全留给民族地区，用于经济发展；（3）国家应当对待开放城市那样，对少数民族地区制定同样的更加优惠的税收政策，即鼓励外省市或外商在民族地区投资减征、免征企业所得税，另外可适当降低所得税率，按不同情况税率可设计为33%、25%、15%、10%。增值税率，对一般纳税人可取13%、6%、0三档，对小规模纳税人采取3%的征收率，同时相应降低营业税、农业税等税率，使之对少数民族地区实行低税率政策，应该说，这是支持促进少数民族地区经济中主要的不可缺少的政策选择，也是其他政策无法代替的，只有这样才能为少数民族地区经济的发展创造一个更加宽松、配套的环境；（4）一些地方性税种的征收范围、征税环节、税目、税率的确定以及地方企业所得税的税收优惠政策，中央可下设一部分权限，以利于灵活运用税收杠杆调节和促进少数民族经济的发展；（5）适当提高资源税税率，扩大资源税的征收范围。在我国西部地区自然矿产资源十分丰富，具有广泛税源的资源税应为西部地区提供较高的税收贡献。但从征收情况来看，并没有达到这一效果。如表二为了促进少数民族地区的资源优势转化为经济和财政优势，可适当提高现行地资源税税率，扩大资源税的征收范围，调整后新增收入应作为地方财政收入，而增加的税负则通过提高资源性产品的价格，转嫁到资源的使用效率。为增强西部地区资源开发能力，建议中央政府将收缴的资源税先征后返，返还给地方财政，专款专用于民族地区的开发和发展。
资源各对西部地区税收的贡献（1997年）
表二 单位：万元
地 区
地税部门组织
的税收收入总额
资源税
资源税贡献率（%）
四川
9927410
328329
3.31
重庆
3247731
80596
2.48
贵州
2771715
42860
1.55
云南
6706867
80971
1.21
甘肃
2517968
75305
2.99
青海
604134
17511
2.90
宁夏
767867
4826
0.63
新疆
3388779
169560
5.8
陕西
4377617
69406
1.59
算术平均数
3812232
99596
2.5
注:资源税收贡献率=资源税/地方税务部门组织的税收收入额(资源税收总额中不包括海洋石油资源税)
以上数据根据《中国税务年鉴》（1998年）有关数据整理的。
（二）降低民族地区乃至整个西部地区的税收负担
根据统计，我国经济特区所得税综合担率为5%，沿海地区为9%，西部地区高达15%，贫困少数民族地区则更高，（具体如前表1）这样一来本来投资环境就不好的地区使其更差，如果没有相应更好的优惠政策倾斜，吸引外资将无从谈起，发展经济、开发生产也就无从谈起。因此，必须有效降低民族地区的实际综合税收负担，增强其吸引力和竞争力。虽然从2000年初开始国家着手制定和出台了一些税收优惠政策，鼓励西部地区的外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后3年内，减按15%的税率征收企业所得税。这是东部现行的政策，而西部现在才享有此优惠，而且施行范围覆盖了19个省市、区，对其少数民族地区无一点区别对。由此可见减税政策在西部大开发中还有很大的政策空间，鉴于少数民族地区税负增加的情况，中央在确定返还基数时，应充分考虑实际困难，重新合理确定返还基数，并给予优惠的返还基数比例，如增值税、消费税的增长部分现行规定按1:0.3的基数返还，建议可按1:0.7的基数返还。
（三）少数民族地区应加强自身税收征收管理树立发展经济的思想观念，经济是财税的基础，只有经济发展了才会有稳定的财政收入，才会有丰富的税源，否则将会成为无源之水，无本之木。因此必须牢固树立发展经济的思想观念，自觉主动地服从于、服务于各项经济工作。例如对于阿坝州而言，由于起叔叔较晚、基础薄弱，同沿海、内地相比，事实上存在着地理位置、交通、技术等条件上的差距，存在着较大的“级差效益”。整个经济发展应是“输血型”和造血型“即建设效益性同时并重，特别是目前，对优势资源待开发与资金短缺矛盾尤其突出，为此应采取对策：一是从税收政策上大力支持各非国有企业的发展，在税收优惠上集中一定资金开发优势资源，从实际出发，水利资源和旅游资源是现阶段阿坝州的优势资源，应积极组织财力向建设投入，优先发展电力，以电力带动电冶工业的发展，同时积极吸引外来资金投资旅游开发及旅游产品开发，带动地方经济发展广开税源，从而更有效地促进阿坝藏族羌族自治州的经济发展。（2）艰巨的税收任务与相对滞后的的税收征管手段之间的尖锐矛盾和现实，要求提高税务队伍的执法能力提高，税务人员素质，特别是税务人员素质的高低，直接影响着工作的质量、效率以及对人员数量多少的要求。
（3）简化税制，提高征管效率和降低成本，向纳税人提供良好的服务，鼓励其自觉守法，“依法照章纳税“。在税务机关内部建立一套公正的人事制度。
总之，发展民族地区经济是一项十分复杂的系统工程，牵涉的因素很多，这需要结合实际情况，在具体经济工作中进行广泛的研究和探讨。从财政税收政策上搞好配套，真正为民族经济的发展做出积极贡献。
主要参考^^文档：
《中国少数民族经济导论》
《税务研究》2002.6
《中国统计年鉴》（1995年—2001年）
《实施西部大开发战略中应采取的几个税收对策》刘孟金
