一、什么是税收征管成本？税收征管成本的现状如何？
（一）什么是税收征管成本？
（二）税收征管成本的现状
二、影响税收征管成本的主要因素
一般来说，影响税收征管成本高低的因素主要表现在以下几个方面：
（一）思想观念对税收征管成本的影响
（二）税制方面的影响
(三）税收征管方法和手段的影响
（四）对税收征管模式认识偏差的影响。
（五）税务资源配置因素的影响
（六）信息化建设滞后的影响
（七）税务人员素质影响
(八）税收外部环境的影响
三、降低税收征管成本的主要途径
（一）牢固树立成本意识是降低税收征管成本的思想保证
（二）深化征管改革是降低税收征管成本的基本保证
（三）优化税制、加快信息化建设是降低税收征管成本的关键
（四）合理调配现有税务资源是降低税收征管成本的有效途径
（五）提高税务人员素质是降低税收征管成本的有效方法
（六）不断优化外部环境，为降低税收征管成本创造良好的条件
-1-
内 容 摘 要
税收征管成本是税务系统财务管理的重要内容，如何用最少的征收成本取得最佳的税收经济效益，是税务系统财务部门长期研究的课题，本人结合自身的工作实践和地税财务管理的工作实际，参考有关^^文档，从什么是税收征管成本及现状，认真分析影响税收成本的八个方面的因素，提出了降低税收成本的六条途径。
关键词：浅谈 税收征管成本 问题
-2-
浅谈税收征管成本问题
一、什么是税收征管成本？税收征管成本的现状如何？
（一）什么是税收征管成本
税收征管成本是税务机关在税收征管过程中所发生的与组织税收收入相关的、必须发生的劳动耗费和费用支出的总和。包括税务人员的工资、福利费、干部职工住房、税务机关办公用房、配套设施及日常公务经费、干部培训学习费、税收征收管理和税收改革费用等。税收征管活动的效益表现在取得的税收收入与实际发生的税收征管成本费用的配比。税收征管成本高低与自然环境、社会环境、经济环境、税务机关内部管理等方面因素直接和间接有关。
（二）税收征管成本的现状
根据有关^^文档显示，目前发达国家的税收征管成本一般在1%至2%之间，低的如美国为0.6%，日本为0.8%；高的如加拿大为1.6%,法国为1.9%。而我过的税收成本约为5%-6%，明显高于发达国家，而且我国不同地区的税收征管成本也存在一定的差距，一般说来东部及沿海地区较低，为4%至5%，如山东为4.3%,广东为4.7%，西部及欠发达地区较高，约为9.6%，如贵州为11%。广西相对全国来比，属于税收征管成本较高的地区，就2002年地税的有关数据进行分析，成本大约在9%-10%之间。 而一些老、少、边、穷的山区县，经济发展较落后，成本相对会更高，税收征管成本在15%以上，远远超出全国平均水平，如天峨县地方税务局1995年到2007年的税收征管成本为17%。总的来说，我国的税收的征管成本是比较高的，呈现出西部地区高于东部地区、经济欠发达地区高于经济发达地区、偏远山区高于平原地区、农村高于城市的特点。
二、影响税收征管成本的主要因素
一般来说，影响税收征管成本高低的因素不外乎内部和外部两个因素。外部因素包括地域、经济状况、工作条件等自然因素和习俗、文化等社会因素，如偏远山区与平原地区、城市与农村，同样的征收管理，其效果、耗费都有所不同。这些非人为的因素，本文在此姑且不去研究。我认为，影响税收征管成本高低更
-3-
主要的是税务机关本身的内在因素。主要表现在以下几个方面：
（一）思想观念对税收征管成本的影响
由于长期受计划经济体制形成的旧观念影响，税收成本观念淡薄，无论是决策机关还是税务机关、领导部门或基层单位，一直都视税收征管工作为纯粹政府行为，而非经济行为，缺乏税收成本观念。相对而言，对税收经济效益重视不够，对税收征管成本与效益问题缺乏全面、系统的研究。在实际工作中，各级领导机关对税务机关的考核，只关心税收收入规模及增长速度，重视税收收入的规模和增长速度，忽视了税收征管成本的高低。为了完成税收计划任务，保证应收尽收，税务部门不惜一切代价，增加人员、增设机构等。表现为推行一些改革措施、制定新的制度时，在指导思想上对成本问题考虑得不够充分，不讲税收经济效率，不进行税收成本核算，造成税收成本上涨和攀升。另外，地方政府为调动税务部门完成税收任务的积极性，普遍实行税收任务完成情况与自身经济利益挂钩，且实行经费奖励的政策，这就必然导致税务机关在征管出发点上往往更多地考虑如何最大限度地组织税收收入，而对税收成本的高低却很少考虑。
（二）税制方面的影响
尽管1994年税制改革做了较大调整，我国税制在一定程度上得到了充实和完善，但在实际工作中仍存在不少问题，随着经济体制改革的不断深入，税制中存在的问题越来越凸现：一是税制仍显烦琐、复杂，如增值税、企业所得税、个人所得税等，在规定上相当复杂，各种税收法规、条例、实施细则等繁多、而且补充规定也多，既不便于操作，又不便于征管，二是地方税制建设滞后，如印花税、城镇土地使用税，他们中的一些内容已不适应社会经济发展的需要，必然使税收征管成本提高。三是中央与地方税收的划分交叉，设立两套税务机构，对共管户国税局和地税局重复管理，难免产生摩擦，加大了征管成本。四是现行税制中优惠政策多，不仅使税基受到影响，而且使偷、逃税有可乘之机，从而加大税收征管难度，增加了税收征管成本。五是税收政策连续性不强，变化过于频繁，造成税收征管上大量的人力物力浪费。
(三）税收征管方法和手段的影响
-4-
税收征管的方法和手段直接影响到税收成本的高低，具体表现在：一是管理
缺位。由于征管改革强调的是征、管、查的专业分工明确，导致对税源的管理“断档”，致使税务人员对企业状况不熟，税源监控乏力，管户不清，底子不明，漏征漏管。二是以查代管。征管中往往摆不正征、管、查三者的关系，过分强调稽查作用，忽视征管基础建设，导致登记、申报入库等各方面征管质量不高，征管效能下降。三是征收方法单一，办税厅式的集中征收导致高成本、加大业务量，给纳税人造成不便，越来越不适应税收高效率征管。
（四）对税收征管模式认识偏差的影响
“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”是国家税务总局提出的新的征管模式。这一模式本身并不是造成税收征管成本较高的原因，而是我们在贯彻落实中，对其认识发生了偏差。很多地方把“集中征收”认为是把纳税人集中在一个地方纳税，忽视了集中征收的前提是以计算机网络为依托。因此，在近十年的税务基层建设中，办税大厅如雨后春笋应运而生，加大税收征管成本支出，而香港特别行政区仅有6个办税厅，税收征管成本可见一斑。对“重点稽查”认为是税收征管工作的重点就是税务稽查，忽视了重点稽查是以纳税申报和优化服务为基础，因而造成对企业年年检查、普遍检查、重复检查，不紧影响了企业的正常生产经营和征纳双方的关系，而且直接加大了税收成本。
（五）税务资源配置因素的影响
1.人力资源重复配置的影响。截至1998年底，我国在编国税、地税人员总数就达100万人（不含各种类型的临时工等人员），这一数字是日本的9倍，加拿大的20倍，美国的11倍；而1998年全国税收总额约为9000亿元，仅为日本的1/5，加拿大的1/2，美国的1/30。
2.税务机构设置不够科学也直接影响到税收征管成本。如今，税务机构究竟是按经济区划设置还是按行政区划设置，没有统一的规定。我国幅员辽阔，地区间经济发展不平衡，就税收征管范围来看，农村税源分散，线长面广，征管难度大，很多地区是按行政区域来设置税务机构，特别是每个乡设立一个税务所比较普遍。天峨县地方税务局2003年在10个乡镇设6个税所安排13名税务人员，全年
-5-
组织税收113万元，当年发生的各项费用42.5万元,税收成本率就达37.61%,如果再加上房屋设备摊销,其税收征管成本就更高了。
（六）信息化建设滞后的影响
由于我国经济环境复杂，各地情况千差万别，税务信息化建设还处于初级阶段，一些大中型城市运行和推广的速度相对快一点，大部分中小城市还处于刚刚开始阶段。个别经济落后的基层单位甚至硬件设施都无法投入。即使正在运行的大中城市，软件方面也未能做到统一，导致信息无法共享，计算机运用和开发还处于比较滞后的状况。这些都会影响到税收征管效率，加大税收征管成本。同时，要加强信息化建设势必需要大量的投入，特别是初期投入，税务机关的设备购置支出必然有所加大，由此也必然会加大这几年税收征管成本。
（七）税务人员素质影响
在税务人员素质方面普遍存在素质偏低的问题。一是文化素质偏低。据有关^^文档显示，我国税务系统中研究生以上仅占0.08%，大学文化程度占4%，大中专文化程度占57%，高中以下的占38%。目前，天峨县地方税务局有本科文化5人，占全局52人的9.6%,大专文化35人,占67.3%,大专以下12人,占23%,并且较多的部份是函授毕业，缺乏真才实学，有文凭没水平。二是业务素质较低。缺乏足够的查帐技能和技巧，致使企业有税查不出，查出税收不上来。三是综合素质不是很高，一些业务能手往往缺乏计算机知识，而一些计算机人才却不懂税收业务知识。如今，既精通税收业务又掌握现代化科技和计算机的复合型税务人才少之又少，与总人数相比，所占比例很小。
(八）税收外部环境的影响
近几年来，我国的税收环境虽然有了很大的改善，但仍存在许多不尽人意的地方：纳税的人纳税意识还有待增强，地方政府越权减免税收、税务人员以情代法的现象时有发生，社会各部门协税护税网络还不健全，税务代理行业尚处于起步阶段，税收服务体系仍需进一步完善。这些因素将使税务机关为此花费较多的人力、财力去征收、管理和稽查，税收征管成本也必然会增大。
三、降低税收征管成本的主要途径
-6-
（一）牢固树立成本意识是降低税收征管成本的思想保证
税收征管成本观念淡薄，思想和认识上的偏差是目前制约税收效率提高的首要问题。因此，在进行税收决策时应该适应市场经济要求，强化税收征管成本意识，建立经常性的核算、分析和考核成本的机制，这是降低成本的出发点。所以，国家在制定全国性的税收政策，税收制度或开征新税种时，除考虑增加税收收入，调节收入分配外，还要进行可行性的征收成本研究：除考虑政治需要和社会效率因素外，还应算出增加多少收入的支出成本，达到决策最优化和资源的有效配置，避免由于决策不当，人为地加大税收征管成本。
（二）深化征管改革是降低税收征管成本的基本保证
当前最主要的是在构建国家税务总局确定的征管模式的前提下，进一步了解征管环节的工作关系，确定科学合理的工作规程，健全衔接协调机制和监督制约机制，明确职责，强化管理，全面实行征管质量考核，促进征管各环节高效运转。在征管方式上大力推行专业管理、行业管理、代扣代缴、委托代征，变粗放管理为集约管理，变税务部门单一管理为以税务部门专业管理为主和社会各部门配合协作的社会管理。第一，正确理解“集中征收”，“集中征收”应是在城市和县城以及其他交通便利、纳税人较为集中的地方，本着相对集中、方便纳税和不扩大基建规模的原则下合理设置办税服务场所。城市一般在区、县税务局（分局）内设置；农村有条件的地方，可按经济区划设置税务所或税务分局，在偏远地区和山区，可根据实际情况设置征收点或代征点，以集中、公开的形式为纳税人提供各种纳税服务。针对广大农村地区，努力建立政府抓税、税务机关管税、委托征税、部门协税的征管格局。第二，在落实征、管、查三分离原则的基础上，结合征管改革和机构调整，进一步完善征管工作分工，强化各环节的协调配合，避免征、管、查环节之间的脱节。第三，“重点稽查”要坚决落实选案、稽查、审理、执行四分离的原则。选案要“有的放矢”，切忌重点稽查的“拉大网”普遍查、年年查，提高选案的准确性，减少无效劳动。对重点稽查中发现的问题坚决依法查处，以充分体现税务稽查的以查促管、以查促收的效应，形成强大的震慑力。
-6-
（三）优化税制、加快信息化建设是降低税收征管成本的关键
1.优化税制。根据我国国情及市场化需求，进一步优化我国税制结构，依靠科学税制降低税收征管成本。一是制定适合市场经济体制的税收法律体系，建立简繁适度的税制结构，税制设计上应便利公民纳税和税务机关的征管。二是简化现行税制。设计便于征管的税收制度，减少由于计算和申报缴纳烦琐而造成“内行说不清，外行看不懂”的现象。比如税率设计上尽可能减少档次，规定一个合理的起征点以及严格控制减免税等。三是优化税种设置。停征或合并一些相对于经济发展滞后的税种，开征符合市场经济的税种，如：可将车船税纳入车辆购置税中，尽快开征社会保障税。四是实行部门统管、分级入库，将随增值税、消费税附征的城建税、教育费附加、防洪保安费等统一由国税部门征收，执照预算级次分别缴入中央金库和地方金库，尽量避免国税、地税的交叉管理和重复检查，保持税收的一致性和完整性，从而减少税收征管成本。
2.加快信息化建设的步伐。通过税收信息化建设，要建立起功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务管理信息系统。首先，要坚决摒弃运用计算机办税就是实现了税收信息化的观念。二是要求税收信息必须“一体化”。“一体化”就是在硬件投入上，应尽快做到从上至下，从机关到最基层的普及，这是信息化建设的基础；在软件开发上要统一完善网络化进程，软件不仅全区要统一，甚至全国要统一。中央、省、市应分别建立数据处理中心，各个中心之间必须联网，这样才能完全实现信息共享。三是以计算机网络为依托，通过推行直接报送、邮寄、数据电文等多种申报方式，由纳税人自主选择，尽力为纳税人提供规范、便捷的服务。不断简化办税程序，解决现有办税手续繁、环节多、效率不高的问题。四是借鉴外国成功经验，提高对收入监控和数据处理的集中度。只有加强信息化建设，建立完善征收监控、税务稽查、管理服务、政策法规四大系列衔接协调运转机制，完善税收征管程序，才能充分发挥征管各环节的整体效能。
（四）合理调配现有税务资源是降低税收征管成本的有效途径
在目前情况下，人员配置、机构设置总需实现精兵简政，这样将现有的人力、财力、物力等税务资源重新整合，挖潜增效，发挥出最大的功能，是降低税收征
收成本最有实现意义的一方面。税务系统要强调专业化分工，合理配置人员，合
-7-
理设置各级税务机构，要人尽其才、物尽其能，提高税收效率，使我们的各种设备、人力资源效能得到最大程度的发挥。一是在税务机构的设置上要打破地域观念，改变按行政区域设置基层税务机构的做法，以经济区域和收入规模为依据，调整征管机构的分布。实践证明，收入规模是影响税收成本的关键性因素。对一年收入较小、区域跨度大、征管难度大的基层税务机构，可按一定的经济区域进行归并，简化内部分工，使基层征管机构布局更合理。二是在人员配制上，要建立合理的“激励机制”，开发“人力资源”，适应新形势和时代对税收工作的要求。以当前的政府机构改革为契机，完善岗责体系建设，开展竞争上岗、推行干部异地任职、实施岗位交流、严格规范进人管理以及实行部分人员待岗培训等措施，建立起一套干部能上能下、能进能出、充满活力的激励机制，以优化干部结构、形成合理搭配，达到提高广大干部工作积极性、提高工作效率的目的。通过干部人事制度改革实行减员增效，同时控制新增人员，减少机关人员，充实一线征管力量。
（五）提高税务人员素质是降低税收征管成本的有效方法
税务人员是税务管理活动的执行者，他们履行自己职责的能力的高低，也是制约税收征管成本的一个重要因素，征管人员的素质如何，直接影响到税收征管的成本和效率。因此，一是应加强对现有税务干部的岗位业务培训。不断提高其政治素质，增强依法治税意识，提高依法治税水平；在业务技能方面，要对征收服务员、税收管理员、税源监控员、税务稽查员、税收分析员从广度和深度上加强业务技能培训，使其熟练掌握税收知识、会计知识、法律知识和计算机知识，做到敢查帐、会查帐、善查帐、查好帐，从而提高税务人员的综合素质。二是通过有效的奖惩措施鼓励自学，或选送入高等学校进行深造，要努力改变文化水平普遍偏低的现状，使税务干部队伍达到高学历、高水平、高素质的要求。三是严把“进人关”，要求新招录人员应有较高的综合素质：既要掌握财税理论、财税专业知识与操作技能，又要有扎实的经济学、管理学、法学和财务会计基础；既要掌握政策理论，更要注重实际业务能力；既要掌握外语，又要熟悉计算机操作技能。只有造就高素质的人才，才能适应税收征管现代化的需要，才能有效降低征管成本。
-8-
（六）不断优化外部环境，为降低税收征管成本创造良好的条件
纳税人的纳税意识、法制观念、办税素质对征管成本有很大的间接影响，如果税务机关在征收税款时得不到他们的支持和配合，税务机关必然要花费较多的人力去管理、检查，征管成本也就增大。因此，税务机关要强化服务意识，加强部门协作，不断提高全方位涉税服务水平，促进纳税人自觉纳税，从而可以不断增加税收收入，降低税收征管成本。
1.加强税收宣传，提高税收的社会遵循度。首先，通过各种途径，进行广泛、经常性、针对性的税法宣传，提高纳税人依法纳税的意识，促进纳税人依法纳税，营造良好的纳税环境。同时，增强税务机关服务意识，不断提高为纳税人提供全方位涉税服务的水平，在管理中服务和在服务中管理，通过优化纳税服务去构建和谐的征纳关系，营造良好的纳税环境。其次，税务机关要坚决贯彻行政许可法，严格依法行政，依法治税，进一步优化依法治税的政治环境，。
2.加强税收政务协作。一是积极争取当地党委、政府对税收工作的重视和支持，采取大局上维护，工作上依靠，思想上尊重等措施，较好地争取党委、政府对税收工作的领导、组织和协调，做好依法治税的坚强后盾。二是加快建设税务司法保卫体系的进程，加强与公、检、法、司部门的协作，抓好涉税案件的查处，严厉打击各种偷、逃、抗、骗税的犯罪活动。三是加强与银行、工商等相关部门的协作，特别是国税、地税的合作，通过合作逐步实现信息资源共享，有力地提高国税、地税双方对纳税人的日常管理、检查，提高稽查选案的代表性和准确性，有效地减少双方在税收管理、稽查方面的人力、物力、和财力投入，实现税收征管效率的不断提高。四是积极依靠财政、交通、发改、国土资源、建设等社会力量，依法进行代征、代收、协税护税，抓好重点税源、零散税源、难点税种的征收管理，真正建立一个低成本、高效率的税收征管体系。
3.发展和规范税务代理行业。一是通过发展税务代理，把税务工作推向社会，吸收社会力量协税办税，税务机关为此腾出人力、物力加强征收管理和信息管理，可以增加税收收入和提高工作效率，缓解征管力量不足的矛盾，减轻了税务部门自身的负担，相应减少征管成本。二是实行税务代理可以减少因偷、逃税造成的经济行为的扭曲。实行税务代理后，税务代理人会经常过问企业的纳税事宜，对
纳税人进行纳税辅导和税收自查工作，从而使纳税人免受处罚，避免造成无谓的
-9-
经济损失。三是税务代理人在代办涉税事务时，能依照国家税法的有关规定进行，并向税务机关提交内容详尽、完备的纳税^^文档，以备税务机关核查。这样，在给纳税人办理纳税时，促使纳税人及时、准确履行纳税义务，提高了纳税人的纳税意识。同时，还可以对纳税人依法纳税行为进行监督，防止偷逃税行为的发生，减少税收的流失。由此看来税务代理作为征管改革的配套措施，不但可以减少征纳双方的负担和开支，降低税收征管成本，还可提高征管质量，减少社会资源的浪费和损失。
综上所述，随着税制的不断健全，我国的税收模式更加完善。在这种有利的形势下，税务机关应逐步建立起符合市场经济规律、符合本地工作实际的税收征管运行机制，对人、财、物以及征管机构进行科学合理的配置，实现征管要素的优化组合，争取用最少的征管投入、最低的税收征管成本，获取最大的税收经济效率，真正地体现出社会主义税收取之于民、用之于民的性质。
-10-
参 考 文 献：
1、《中国税务年鉴》（2000年—2003年）
2、《广西经济统计年鉴》（2000年—2003年）
3、王韬、丹笑山《税务效率的分析与比较》（《涉外税务》1999年第六期）
4、马奎升《经营税收浅探》（光明日报2004年2月16日
5、天峨县地方税务局1995——2006年税收会计报表和经费报表
-11-
