一、财政公平的涵义、依据与意义……………………………………………………………1
1.1财政公平的涵义………………………………………………………………1
1.2财政公平原则的客观依据…………………………………………………………………1
1.3确立财政公平原则的重要意义……………………………………………………………3
二、财政公平原则与财政征收 …………………………………………………………………5
2.1税收公平 …………………………………………………………………………5
2.2收费的公平 ……………………………………………………………………8
2.3发行国债与代际公平问题…………………………………………………………10
三、财政公平原则与财政支出…………………………………………………11
3.1财政支出的公平要求支出范围的法定化………………………………………………11
3.2财政支出的公平要求支出标准的科学和统一………………………………11
3.3财政支出的公平集中的反映在转移支付问题上 ………………………………12
3.4财政支出的公平能否实现很大程度取决于财务制度的执行状况………………………12
注 释………………………………………………………………………………………13
参考文献………………………………………………………………………………………14
内容摘要
在社会主义市场体系、市场经济体制趋于发育完善，社会分配制度、财政税收法律制度逐步健全发展，依法治国、社会主义文明、民主与法制化进程快速推进，经济全球化、社会多级化、政治国际化、科技信息化浪潮扑面而来的我国，财政、税收法制领域的公平、公正、公开问题正日益受到人们的重视。本文主要说明财政公平的法律意义、现实及历史依据和当前重大意义，然后分别逐层研讨财政收入的公平和财政支出的公平问题，并对完善和践行我国的相关法律制度提出若干建议。
关键词: 财政 公平 原则
前 言
在我国，财政法制领域的公平问题正日益受到人们的重视。在计划经济时代，公平是一个讳莫如深的概念，甚至或多或少带有一些“资产阶级、资本主义”的情调或色彩 。在相当长的一段时期内，财政法学文献中， 很少有将财政公平作为财政法基本原则的。直到九十年代之后， 财政税收领域的公平问题才引起了法学界的关注，除了财政学文献之外，不少税法的文献开始研究和论述税收公平原则[1] 一些财政法文献提出“坚持公平与效率相结合”作为财政法的基本原则[2]，又如税制改革中提出的“法治、效率、公平” 原则等等。
将财政公平作为财政法的一项独立的基本原则，一是财政公平与财政效率固然密切相关，但却有其独立的价值，在我国当前居民收入差距和地区发展水平差距日益扩大的背景下，尤其具有加以强调的必要性。二是税收公平原则或税法的公平原则虽有其独立的存在价值，但它不能取代财政公平原则的地位。至少在内容上，财政公平既包括税收的公平，也包括其他政府收入课征的公平，还包括财政支出的公平。因此，从某种意义上说，税法的公平原则只是财政法的公平原则在税法领域的具体化。
一 财政公平的涵义、依据与意义
1.1 财政公平的涵义
财政公平是指财政分配符合一国社会绝大多数成员认可的正义观念和科学理念。
1.2 财政公平原则的客观依据
1.2.1 从经济基础来看，我国的经济是以公有制为主体多种经济形式并存的社会主义市场经济。从整体和长远来说，公有制经济必须使绝大多数人公平地收益，否则就不能认为某种经济是真正的“公有制”经济。所有制表现在生产^^文档的使用最终由谁受益，生产成果的分配是生产^^文档分配的必然结果。由此可以说，生产成果的分配，是生产条件或生产^^文档实质上归谁所有的标志。在公有制为主导的经济条件下，公有制经济对国家财政已经长期并将继续做出重要贡献的条件下，我国的财政收入和支出当然应以绝大多数人公平地承受负担和公平地享受利益为其目标。同时，我国的经济又是市场经济，公平竞争是市场机制发挥作用的必要条件，为了公平竞争的实现，必须公平税负，并使所有的经济（纳税人）主体公平受益，而不应有财政上的差别待遇。
1.2.2 从政治上来看，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。这一性质决定了我国财政的民主性质，决定了我国的财政只能是公平地为全体人民利益的。中国共产党作为执政党，明确提出了共同富裕的发展目标，富裕虽然不是所有人一样的富裕或平等的富裕，但却必须是所有人达到公平意义上的相当富裕水平（共同奔小康）。由此可见，无论是国家和财政的性质，还是执政党的政策，都要求我国的财政应当是对所有人公平的财政。
1.2.3 从法律根据上来看，在我国现行《宪法》和法律中，虽然没有明确地提出财政公平问题，但已有多方面的规定指明国家的这一政策目标。如，我国《宪法》中既规定了公民在法律面前人人平等的原则和各民族一律平等的原则，又规定了帮助各少数民族地区加速经济和文化发展以及对妇女、儿童的特殊保护；既要求维护社会主义法治的统一和尊严，又规定了少数民族自治制度；在《预算法》等法律中，这方面的规定还得到了一定程度的具体化[3] 。这些规定，实质上就是一般情况下的平等与特殊情况下不平等的有机结合。公平作为我国法律所追求的最高价值目标应当是毫无疑问的，这一价值目标在财政领域中的具体化，也就是财政公平原则。
1.2.4 在国外众多立法和财政实践中，也不乏实行财政公平原则或公平收入政策的实例。在许多发展中国家，公平的收入再分配被认为是政府恰当的政策目标，对此，又有两种不同的观点。一种主张在经济增长中实现收入再分配，政府不但要实行累进课税政策，而且要在支出方面尽力帮助贫者脱贫、减少失业、控制物价上扬，提高民众对政府的信任指数，从发展生产入手来改善他们的收入状况；另一种主张改善收入分配是次要的，最重要的是满足约占总人口40%（全世界是20%）的低收入阶层的基本生活需要。无论哪一种，实质都是要实现社会公平的政策目标。
由上述可见，借鉴国外先进经验，确立财政公平原则，是我国社会主义市场经济和民主政治建设对完备财政法治的必然要求，也是我国财政制度文明进程的重要标志。
1.3 确立财政公平原则的重要意义
1.3.1 财政公平涉及政权合法性的根基，是社会稳定的重要保证。财政是政府的或者以国家名义进行的收支活动，国家机构及党的执政需要依靠财政来筹集资金以履行其职责、职能。无论是政府筹集资金的不公平，还是履行职责、职能时使用财政资金的不公平，轻者会影响党和政府在人民心目中的形象，损害政府的信誉，增加政府的课征成本并降低政府的管理和行政执行效率，重者会导致人民的不满和对抗甚至反抗。历史上的这类事例不胜枚举。说明对政府来说，实现财政公平，使财政课征的负担公平的叠加于全体社会成员，使财政支出公平地兼顾到全体社会成员的利益，是赢得民心、顺应民意的基本条件，是保证社会长治久安、和谐发展的重要基础，也是政权合法性的根本源泉。把财政公平原则确立为我国财政法的一项基本原则，正是为了可以更好地保障财政公平的实现。
1.3.2 财政公平是维护国家安全统一和民族团结的重要条件。在我国这样一个幅员辽阔、民族众多、各地区经济文化发展水平差异较大的国家，财政的课征和支出能否合理地平衡好各民族、各地区的利益，使他们都有公平感，是一项难度极大而又不得不完成的艰巨课题。由财政分配的不公平所导致的受歧视感，积聚起来会激化各民族、各不同类型地区之间的矛盾冲突，甚至导致内乱和国家的解体。漫长的中国历史和前苏联的“8.19”事件都可以提供这方面的生动例证。而国家的西部大开发政策之所以深得民心，得到了包括中东部地区在内的几乎所有地区的理解和支持，也就在于这一政策平衡和体现了全国人民的根本利益和长足利益，体现了国家统筹区域间的发展战略。
1.3.3 实行财政公平是坚持对外开放，参与国际经济交往和国际经济竞争的客观要求。在经济全球化的浪潮日益席卷全球的今天，国家之间的经济交往和经济竞争对各国国内的竞争环境也提出了更高要求。其中的一个重要方面，就是政府的行为不应当扭曲市场竞争机制。我国已加入了WTO世界贸易组织，按照世界贸易组织的非歧视规则，对企业、尤其是国有企业的财政补贴，不合理的税收差别，以及具有类似效应的财政措施，将受到其他成员国的质疑、挑战甚至壁垒。因此，坚持财政公平是保障我国对外开放得以不断顺利扩大的必要条件。
1.3.4 在我国当前各地区发展差距和居民收入差异不断扩大的背景下，强调财政公平具有突出的现实意义。目前，我国城乡之间发展水平和城乡居民生活水平差距有不断扩大的趋势，各地区经济、社会和文化发展水平的差距也未见明显缩小；而我国的财政政策，依然在坚持效率优先、兼顾公平的指导方针。如果说在改革发展的初期，政策重点在于引导一部分人先富起来，强调抓住机遇加快发展，在财政上实行效率优先、兼顾公平还是可以理解的；那么，在一部分人和一部分地区确实已经先富起来之后，在调节收入差距和协调地区间可持续发展、发展循环经济、保护生态环境已成为主要矛盾的情况下，在财政分配上则应将公平放在更为优先的位置。尤其是在法理观念上，更应与以效率为中心的财政学观念相区别，把公平这一法律的根本价值置于应有的突出地位。
二 财政公平原则与财政征收
财政公平原则首先要求财政征收的公平。财政征收是指一切由政府或以国家名义无偿取得财政收入的活动。在我国，政府取得财政收入的形式多种多样。如政府直接取得转让和特许使用国有资源的收入，是按市场交换原则进行的，建立在自愿的基础上，不是由法律或政府单方面为相对人强制设定义务，符合公平原则。因此，对这一部分政府收入的公平问题，不再论述。以下主要分析税收、收费和国债发行的公平问题。
2.1 税收的公平
税收的公平是财政征收公平的重要内容。税收的公平是指纳税负担在全体居民之间的合理公正的分配。这里的全体居民，包含着双重涵义，既可指以个人为单位进行分析，也可指以一定的社会群体为单位进行分析。如1994年税制改革过程中的一个热门话题，就是不同所有制企业之间税负的均等问题。目前讨论的工薪阶层和高收入阶层之间所得税的负担分配问题，也是以不同的阶层为分析单元的。
在我国，有学者呼吁纵、横向公平，因不同纳税能力阶层和不同地区之间存在“寅吃卯粮”、“放水养鱼”。有学者提出税收公平的机会标准，即要求以纳税人获利机会的多少来分担税收；获利机会的多少主要取决于拥有的或可以支配的经济资源的数量。按照这种主张，可以对人才使用、资金占用、自然资源使用等开征税收。但一般认为从整体上来说，税收负担不宜按机会标准来分配，因为资源的占有和作为课税对象的价值的实际创造有可能发生脱节，同时，每一种资源获利机会和能力的等级评估也是一项成本十分高昂的任务。
从总体上来说，西方国家在税收公平问题上的研究成果值得借鉴。就构成政府一般性收入的税种而言，在税负公平的测度上适用能力标准最为可行，企业的盈利、个人的收入和财产、以及某些特定的消费行为，是衡量纳税能力的基本指标。对那些构成政府具有特定用途的收入的税种，应主要适用受益原则。在借鉴西方税收公平原则的同时，应注意我国现行税制中公平问题的自身特点。在我国，个人所得税的收入额在2004年虽有1636亿元，但仅占当年国家全部税收总额的5.6%。而增值税和营业税两项合计占了当年国家税收收入的78. 6%。近年来，个人所得税所占比重虽然在稳步增长，但由于居民收入基数和增长速度的限制，短期内还不可能成为国家财政收入的主要来源。西方发达国家大多税制单一，以个人所得税为其财政收入的主要来源，因此其税收公平理论主要适用于个人所得税的税负分配，这就使他们的理论对我国不一定完全适用，需要我们根据自己的国情，把税收公平问题的研究重点，放到各项工商税和消费行为税方面来。
从法律规范的角度来看，在我国，税收的公平首先应着眼于税制的整体设计。一般来说，税制越是复杂，其经济和社会效应的分析就越困难，不同税收的分配效应甚至有可能相互抵消。从长远来看，应逐步简化税制、拓宽税基、加强征管，才能使立法有一个清晰的公平取向，通过税收征管真正得以实现，同时也可以使税收负担的分配情况简单化和透明化，使人民更直接地感受到税收的公平，有利于课征效率的提高和征纳成本的降低。
其次，税收公平的实现在很大程度上取决于税收决策的公众参与度和财政支出透明度。为保证财政公平的实现，今后在财政基本法中应当规定，凡是设定和影响公民、社会组织缴纳负担的法律、法规和行政规章，其制定必须经过公布草案和广泛征求民意的程序，必须珍视利益直接受影响的社会组织和民众代表的意见。
再次，对个别税种存在的亟待解决的问题，应抓紧解决,特事特办。目前争议比较集中于个人所得税法修订和燃油税开征。有学者详尽分析了该法的主要缺陷，即税率档次过少，最高边际税率偏低，扣除单一且时间跨度长，不分地区行业，没有照顾到多数纳税人的不同情况。开征燃油税旨在提高公众环保意识、节约不可再生能源。这些问题，立法机关应尽快采取措施进行修改、完善，开征燃油税，停征养（过）路费。
最后，财政法上应当设立税负变动的监测机制和相应的调整机制。随着经济和社会事业的发展，无论是居民收入水平还是政府提供的公共服务水平都处于变数之中。种种状况都会使得原来的税制不再适应新的情况和公平的要求，通过监测和评估，可为税负的调整及时提供依据并作为税法修订的参考。税收是否公平的监测评估既要注意税负在个体之间分配的公平，也要注意税负在不同地区、行业、社会阶层中的公平分配。
2.2 收费的公平
收费是政府财政收入的又一来源。总的来说，公平的收费都应适用受益标准，但在我国，应当首先把政府本身的收费和公用企业收费区分开来。公用企业的收费并不是政府的收入，而是企业收入。但由于这类服务的提供涉及财政的投入，因此在这里也略加分析。公用事业收费的依据是其提供了特定的具有垄断性的服务，这种服务既有公共性的一面，又因规模经济效应等原因而存在自然垄断的一面，虽然具有市场交换性质，但又不应完全实行一般的市场交换原则，应以受益为标准，主要按照提供公用服务的市场平均成本（而非个别成本）来确定收费标准。自来水、天然气（煤气）、电力、公交和铁路（客运）服务以及政府已发包的收费公路，在目前均属于公用性企业（包括地方政府卖作私营的公用性企业）。在某些情况下，为了使公共设施的使用达到设计的最大供给能力和最有效率的使用水平，还应收取调节性的使用费，以便减少拥挤现象和使用的无效率，为公共设施和服务的公平使用提供可行的基础和保证。
在这方面，目前的法律漏洞主要是这类企业的定价和调价程序不规范。今后，立法应明确规定公用事业主管部门与公用企业之间在利益上完全脱钩，不得有任何经济利益关系；公用企业则按市场化原则运营，确需财政补贴的，应由财政部门按法定标准直接拨付或直补，有特定上交的，按统一办法上缴国家财政，主管部门不得从中截留，调价实行听证制度。这样，才能确保主管部门既能代表公用企业的利益和发展要求，又能代表公众的利益。
政府的收费在严格意义上是指国家机关收取的规费，即特定国家机构或其授权机关因提供了特殊管理或服务而向相对人收取的成本补偿费用，分为行政规费和司法规费两大类，前者如执照费，后者如诉讼费。政府直接收取费用的管理或服务，在服务对象上具有特定性，不是所有社会成员都享受，如诉讼。同时，这种服务又具有特殊性，它只能由政府来提供，具有一定的垄断性，从这个角度来看，又不宜完全按市场原则来收费。所以，政府的规费收取标准应按受益原则，主要依据服务提供的平均成本来确定。同时，规费的财政管理不同于一般性的财政收入，通常采取专款专用办法，即专门用作提供相关服务的成本支出，由提供服务的部门自收自支，因而在财务管理上没有一般性财政收支严格和规范。在这一领域，实践中的突出问题是收费太滥，标准随意，监管不力。为此，应当制定专门的政府规费收取管理办法，或在财政基本法中对此做出规定。一是明确规费收取的范围，凡是可以通过经营性收费解决的，应由专门的经营性组织提供相关服务和收取相关费用，参照公用企业的定价办法确定公平的收费标准；必须收取规费的，应当只限于财政一般性经费没有提供支出来源的特殊管理或者服务；一切依托国家机关的社团组织收取规费性质的费用，如会费等，均应按照法律的相关规定进行，以便从源头和主体方面确保收费的公平。二是规费的收取标准，应当依据提供管理或者服务的平均成本来确定，并且必须在制定标准之前征求相对人代表和有关社团组织的意见和实行听证制度，从过程和动态上保证收费的公平。三是严格规费的管理制度，真正做到专户专款专用，并规定相应的法律责任，遏制乃至消弥政府收费的积极性，这是从公平出发对收费结果的控制。四是对现行的规费制度进行清理和彻底改革，通过民主决策和民主监督来保障收费公平的实现。
2.3 发行国债与代际公平问题
关于国债的具体经济效应，我国财政学界认识还不尽一致。一般认为，发行国债相当于将未来的消费能力提前使用，并要通过今后征税还本付息，因此，除了具有与其他财政收入共同的公平问题之外，还会引起财政负担和利益在不同世代之间的转移。除了发行国债之外，其他的财政收支活动也可能引起不同世代之间负担或者利益的转移问题。如，对那些环境和资源保护一类短期内难以见效的项目进行财政投资，或者是对需要较长时间才能形成生产能力和社会效益的项目进行投资，其主要的受益者都是后一代甚至后几代人。鉴于此，有些学者提出，按照公平原则的受益标准，支出项目的资金如何筹措，应视其受益的对象；如果是当代人受益，就应由当代人负担，如果是后代受益，则应通过发行国债的方式由后代负担，这样才能做到各世代之间利益关系处理的公平[4] 。因此，为平衡不同世代的利益，我们应在法律上对政府发行公债规定某些原则性的限制。首先应当确立的限制是，在正常情况下，不得以国债弥补经常性开支。否则的话，意味着全体当代人无法养活它们庞大的政府并维系其运转。其次，国债的结构必须合理，债务负担在时间上应尽可能分散化，尤其在发行长期国债的问题上应当更谨慎、周全。最后，对国债的当年发行额和总额也应有一定的限制，使其不超过国民生产总值的一定比例（不超过GDP的 0.3%）。
以上依次讨论了三种财政收入形式的公平问题。在很多情况下，单就财政收入本身来讨论其公平可能不够全面，因为按照受益原则，财政支出也影响着纳税负担的经济效果，在同样的税负水平之下，如果纳税人获得的财政支出不同，其对公平的判断和感受显然也有重大差别。正是因此，需要对财政支出的公平问题也进行专门讨论。
三 财政公平原则与财政支出
财政支出的公平是指政府财政支出的安排能够比较均衡地照顾到和平衡好各方面的利益。财政支出不公平，财政征收的公平也会落空。
3.1 财政支出的公平要求支出范围的法定化。财政收入可以用于哪些项目的支出，必须有一个统一的、具体的标准。如果各地方、各部门可以支出的范围不统一，也就失去了公平的基础。支出范围的统一意味着各地方各部门享受财政利益的平等，这种形式上的平等不排除可以通过法律规定的形式，为民族自治地方或者其他特定的区域或部门规定一些例外情况。我国现行《预算法》及其实施条例对财政支出虽然做了原则规定，但在支出范围和限制方面，还缺乏具体规定，需要在今后加以完善。
3.2 财政支出的公平要求支出标准的科学和统一。在财政预算和决算之中，法定的支出项目明确之后，还应按照科学统一的标准来计算和核定支出。与支出范围一样，在支出标准问题上，在我们这样一个大国，也不可能实行一刀切，必须要考虑到各地情况的差别，并科学的测定这种差别对各地和各部门、行业财政支出标准的具体影响。
3.3 财政支出的公平集中的反映在转移支付[5]问题上。转移支付本身就是一项平衡不同级别和地区财力差距和政府实现宏观目标的手段或方式，因此公平应当是其内在要求和基本特征。在我国，财政转移支付的公平一是要求彻底清除1994年税制改革过程中为平稳过渡而保留下来的旧体制中的不合理因素。二是彻底改变支付数额依据测算的基数法，改按因素法，科学、合理的真实反映各级别、各地方的征收努力程度、人均财政收入与支出的差额、以及维持最低公共服务水平所需要的开支数额。只有在这个基础上，支付数额的确定才能在确保国家政策重点的同时公平地满足各地的发展需要。三是将转移支付制度规范化和系统化，把财政部门和地方都从无休止的应付、攀比和“跑部”中解放出来，把人为因素对财政转移支付的影响降低到最低程度。比较理想的做法，是今后在《财政基本法》中规定转移支付的原则、制度和具体办法。四是转移支付应统一由各级财政部门办理，不应通过条条、块块或行业主管部门来进行，以免各部门因部门发展的考虑而改变各地区的分配比例。五是明确转移支付领域的特殊性，以及在这一领域确立公平观念的重要性。市场的初次分配是以效率为导向的，财政分配是二次分配，公平应当是优先目标；转移支付的目的更是为了平衡财力，因此在这个领域更不应强调效率优先、兼顾公平。
3.4 财政支出的公平能否实现很大程度取决于财务制度的执行状况。现行的审计制度和税务稽查制度，在财务监督方面发挥了一些积极作用，权力机关的监督有时也能起到一定的效果。但总的来看，现行的财务制度执行情况远不能令人满意，即使是公平的制度，在实际运行过程中也难以实现其设定的目标。为此，必须以强化责任为重点，固化党的执政能力、政府执行能力,将现行的监督制度进一步具体化，使得每一种违反财政法律规定职责的行为都要承受相应的法律责任。绝不能认为“公家的钱”用在“公家的事务”上面就没有错，更不违法。这种愚昧落后的财政观念必须彻底转变到公平、法治、科学、效率的轨道上来。只有这样，才有可能真正实现财政支出的公平。
结 语
我国目前财政、实践中还有很多公平方面的问题需要通过进一步深化财政制度改革，并及时将改革的成果以法律形式固定下来，才能使这些问题逐步得以解决。当前，尤其需要深化税费（并存）制度改革，及时修订《预算法》，并制定一部规范财政税收活动的《财政基本法》和《税收基本法》。将财政公平确立为我国财政法的一项基本原则，对我国财政制度改革的深化和财政立法的完备，无疑将起到重要的指导作用。
注释
[1] 徐孟州主编《税法》，中国人民大学出版社1999年11月版。
[2] 刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社，1997年12月版，第16页。
[3] 《中华人民共和国预算法》，网上下载。
[4] 魏杰、于同申主编：《现代财政制度通论》，高等教育出版社1998年4月第一版，第383页。
[5] 转移支付：其中“财力性转移支付”是指为弥补实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,由上级政府安排给下级政府的补助支出.转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标,以及对委托下级政府代理的事务补偿而设立的专项补助资金。
参考文献
[1] 郭庆旺著：《税收与经济发展》，中国财政经济出版社1995年11月第一版。 局
[2] 张馨著：《比较财政学教程》，中国人民大学出版社1997年版。
[3] 魏杰、于同申主编：《现代财政制度通论》，高等教育出版社1998年4月第一版。
[4] 刘佐著《中国税制五十年》，中国税务出版社2000年月出版。
[5] 刘溶沧、赵志耘主编：《中国财政理论前沿》社会科学文献出版社，1999年12月第一版。
[6] 解学智、刘尚希主编：《公共收入》，中国财政经济出版社，2000年8月版。
[7] 覃有土、樊启荣编著：《社会保障法》，法律出版社1997年8月第一版。
