内 容 摘 要… … … … … … … … … … … … … … … …2
个人所得税的政策原则…………………………3
（一）调节收入分配，体现社会公平……………3
（二）增强纳税意识，树立义务观念……………3
（三）扩大聚财渠道，增加财政收入……………4
二、税收调节局限的分析……………………………4
税制结构不合理……………………………4
结算支付制度不完善………………………6
隐性收入未能有效监管……………………7
境外收入监控难度大………………………7
税收优惠政策过多…………………………7
税收征管不严密……………………………7
税务部门执法手段弱……………………8
三、强化税收对个人收入调节的政策建议…………8
形成税收政策框架，复合调节……………8
加强征管，严厉处罚逃漏税行为…………10
密切部门配合，^^文档共享…………………11
完善结算制度……………………………12
有效加强境外收入的税收管理…………12
参考文献……………………………………………13
内 容 摘 要
改革开放二十多年来，尤其是在建立和发展社会主义市场经济体制的过程中，我国收入分配体制发生很大变化，个人收入水平得到了很大提高，同时，社会收入差距悬殊的矛盾也日渐突出。税收调控按照公平税负的原则可以调节个人收入水平，实现公平分配。本文就如何充分利用税收杠杆调节个人收入分配，协调社会经济关系作以分析并提出政策建议。
关键词：税制结构；会计委派制；所得税编码
加强个人所得税监管的若干对策研究
一、个人所得税的政策原则
个人所得税法是指国家制定的调整个人征收与缴纳权利义务关系的法律规范，是对个人（自然人）取得的各项应税所得征收的一种税，个人所得税是我国现行税制中的主要税种之一。1994年，我国适应发展社会主义市场经济的需要，修订、颁布、实施个人所得税法，有着重要的经济、财政和社会意义。个人所得税的政策原则主要体现在以下几方面：
（一）调节收入分配，体现社会公平。
在谋求经济增长和实行市场经济体制的发展中国家，社会收入分配差距在一定时期的扩大是不可避免的。改革开放以来，随着经济的发展，我国人民的生活水平不断提高，一部分人已达到较高的收入水平。因此，有必要对个人收入进行适当的税收调节。在保证人们基本生活费用支出不受影响的前提下，本着高收入者多纳税，中等收入者少纳税，低收入者不纳的原则，通过征收个人所得税来缓解社会分配不公的矛盾，有利于在不损害效率的前提下，体现社会公平，保持社会稳定。
（二）增强纳税意识，树立义务观念。
由于历史的原因和计划经济体制的影响，我国公民的纳税意识一直较为淡薄，义务观念比较缺乏。通过宣传个人所得税法，建立个人所得税的纳税申报、源泉扣缴制度，通过强化个人所得税的征收管理和对违反税法行为的处罚等措施，可以逐步培养、普及全民依法纳税义务的观念，有利于提高全体人民的公民意识和法制意识，为社会主义市场经济的发展创造良好的社会环境。
（三）扩大聚财渠道，增加财政收入。
个人所得税是市场发展的产物，个人所得税收是随着一国经济的市场化、工业化、城市化程度和人均GDP水平提高而不断增长的。目前，一些主要的西方国家都实行以所得税为主体的税制，个人所得税的规模和比重均比较大。就我国目前情况看，由于个人总体收入水平不高，个人所得税收入还十分有限。但是，个人所得税仍然不失为一个收入弹性和增长潜力较大的税种，是城市地方税收的一个重要来源。随着社会主义市场经济体制的建立和我国经济的进一步发展，我国居民的收入水平将逐步提高，个人所得税税源将不断扩大，个人所得税收入占国家税收总额的比重将逐年增加，最终将发展为具有活力的一大主体税种。
二、税收调节局限的原因分析
我国现行税制中,肩负再分配领域调节任务的首推个人所得税。个人所得税作为直接税,具有调节收入,缓解贫富悬殊,促进社会公平,增加财政收入等特性。但是,现行个人所得税对个人收入调节力度比较有限,理性分析,主要原因有:
（一）税制结构不合理。
1.现行个人所得税制对个人收入进行调节中存在许多不尽合理之处,表现为:第一,征税对象的确定上,并不是完全针对高收入者。如工资、薪金所得个人所得税税前扣除800元的政策,没有考虑地区差别,有的地方800元仅够维持生活必需,而有的地方却算是较高收入了,又如对利息所得,其他所得等征税项目没有扣除,往往会出现对事实上的低收入者征税情况。
第二,对劳务报酬分项目分次扣除费用,为一些人将收入化整为零逃避纳税提供了方便。如某歌手一次取得的演出收入为15000元，如正常一次申报则应纳所得税=15000×（1-20%）×20%=2400元，若进行偷税分四次申报则应纳所得税=（15000/4-800）×20%×4=2360元。若收入金额较大，那么税收流失就会很严重。
第三,对纳税人的生计扣除,赡养扣除及其他特别扣除未作考虑,不可避免的加重低收入者的税收负担。
第四,我国对个人工资、薪金所得征收个人所得税，采用超额累进税率计算并按速算扣除数扣除的计算方法，显得过于复杂,现举例说明：
例1：某纳税人月薪3500元，该纳税人不适用附加减除费用的规定，计算其应纳税额=（3500-800）×15%-125=280元
例2：在天津一外商投资企业中工作的美国专家（假设为非居民纳人）2004年1月份取得由该企业发放的工资为10000元。
计算其应纳税额=（10000-4000）×20%-375=825元
个人所得税税率表
级数
全月应纳税所得额
税率（%）
速算扣除数
1
不超过500元的
5
0
2
超过500-2000元的部分
10
25
3
超过2000-5000元的部分
15
125
4
超过5000-20000元的部分
20
375
5
超过20000-40000元的部分
25
1375
6
超过40000-60000元的部分
30
3375
7
超过60000-80000元的部分
35
6375
8
超过80000-100000元的部分
40
10375
9
超过100000元的部分
45
15375
第五,税收的公平性欠缺.现行个人所得税的分类税制,造成对不同应税项目的税收调节不均衡.对资本所得如“利息、股息、红利”所得、“财产转让所得”实行20%的比例税率,对劳动所得如“工资、薪金所得”，“个体工商户生产经营所得”等实行不同的超额累进税率，对“劳务报酬”收入畸高的实行加成征收,在一定程度上挫伤了劳动者的积极性。
2．财产行为税不配套,税种不全,难以对高收入实施全面调节。财产行为税是调节个人收入分配的重要税收工具,但财产税制老化,难以对个人财产进行有效的调控。现行财产税中除契税是1997年颁布的以外，房产税和车船使用税都是80年代颁布的税种，政策规定不完善，缺乏相应的调控力度，已不适应市场经济的需要，难以达到税收调节的目的。目前我国尚未开征遗产税、赠与税，对那些通过继承或赠与行为获得高收入的个人无法进行有效的调节。
（二）结算支付制度不完善。
目前，由于信用制度不发达，电子货币使用不广泛，公司企业和个人之间在结算支付时大量使用现金，造成税务机关对公民个人的收入难以通过银行账户进行掌握，也就无法对其全部收入征税。
（三）隐性收入未能有效监管。
我国目前的工资发放制度比较混乱，很多单位在工资以外发放名目繁多的津补贴、奖金，还有的发放实物及有价证券，发放的部门也多种多样，管理极不规范，不少所得未并入工资中。
（四）境外收入监控难度大。
目前大多数的税收情报交换还停留在办理缔约国对方提出的情报交换任务,而缔约国对方提出的情报交换请求往往滞后,很多情况下有关外籍人员已离境,即使查出税收问题也无法追缴,从而导致国家税收流失。当前，加强外籍人员收入调控和个人所得税征管的难点就在于税务部门无法核实其境外支付收入的金额。
（五）税收优惠政策过多。
税收优惠政策无疑为国家的改革政策顺利实施，促进社会事业发展以及鼓励先进，吸引社会建设人才起到了较大作用。但是随着这些政策的不断出台，也带来了一些不容忽视的问题，一是严重侵蚀税基，导致税收的流失；二是造成税制的复杂化，使税法的统一性受到极大损害；第三，过多的税收优惠易被滥用，给一些人逃避纳税义务提供了可乘之机。
（六）税收征管不严密。
表现在：第一，个人收入的成本、费用难以准确计算，对个体工商户个人所得税实行查账征收时，由于对其费用、成本缺乏有效的监控，很难准确计算应纳税额；第二，核定征税难以准确、公正，由于税务机关对业户的情况并不能全面了解，多是根据地域，经营状况，从业人数等相似情况进行比较认证，虽然顾了平衡，却难以实现准确核实应纳税额；第三，税收征管手段落后，普遍的个人收入监控网络没有建立起来，征税成本高、效益差；第四，对违法行为处罚力度不够，不能起到威慑效果，难以有效整顿纳税秩序，改善治税环境。
（七）税务部门执法手段弱。
表现在：一是对有关部门应向税务机关提供^^文档的义务没有明确法律规定，致使税务机关无法监控纳税人的真实收入情况；二是对法人向个人支付应纳所得必须向税务机关申报^^文档的内容也未明文规定，税务机关掌握纳税人原始收入^^文档较为困难；三是税务司法保障体系未建立，不利于有效打击偷逃税行为。
三、强化税收调节的政策建议
在收入分配领域，政府应通过制定法律及配套措施，努力营造和维护一个公平竞争的社会环境，给每个公民平等的机会，实现等量的劳动获得等额报酬，防止和减少收入的不合理倾斜。对那些以非法手段取得巨额收入的人，予以坚决打击，没收非法所得并追究法律责任；对通过诚实劳动取得的合法收入，则运用税收手段加以调节。
（一）形成税收政策框架。
完善个人所得税税制，调节个人所得流量。
（1）正确选择税制模式，实行混合税制。突破分类税制对收入项目化定的局限性，选择实行混合税制，覆盖个人全部或大部分收入。将性质相同的工资薪金、劳务报酬，经营收入等劳动性所得进行归并，避免了因收入性质界定不准而造成的征纳分歧，对易于控管的收入实行代扣代缴等，既能充分发挥分类税制的长处，又能弥补分类税制的不足。
(2)调整税率级距,提高边际税率.就税率水平而言,应避免过高的税率对生产、经营、投资产生抑制,扭曲作用和诱发纳税人的偷税动机.按照混合所得税制模式,我国目前仍可实现累进制和比例制两种税率。对综合所得的个人所得税应当尽量采用具有一定累进程度的超额累进税率，税率档次以不超过六级为好。可降低前几档税率，而提高后几档税率。对分类所得项目原则上统一适用20%的比例税率，但对彩票中奖的“偶然所得”应引入累进税制，使其实际税收负担不低于综合所得部分，以充分体现个人所得税法调节收入分配的立法原则及鼓励劳动致富的社会宗旨。
（3）减少免税项目，扩大税基。现行税法中关于津补贴，奖金，中奖等方面的免税优惠应予取消，对残疾人和遭受自然灾害，意外事故损失等的减免优惠可通过特别扣除来解决，这也是国际通行的做法。
（4）适当提高费用扣除标准，建议调整为1000-1500元。关于个人所得税的费用扣除项目，多数国家分为五大类：所得的生产成本、个人基本扣除、受抚养扣除、个人特别扣除、鼓励性或再分配扣除。我们认为，税前扣除要确保纳税人本人和所抚养对象的基本需要，随着经济的发展和人民生活水平的提高，现行扣除标准宜由800元提高到1000-1500元。另外，对一些纳税人经济困难的特殊情况可予以照顾，给予特别扣除；对从事国家鼓励类产业的人员，费用扣除标准也可适当增加20%-25%左右。
（5）代扣代缴与自行申报相结合。对单位支付的个人所得，可继续采用代扣代缴这一即防止税收流失，又节约税收成本的征收方式；对多处取得所得，支付单位不宜扣缴的纳税人以及年综合收入达到一定额度的纳税人应要求其必须自行申报，对不申报和申报不实的纳税人，要采取强有力的措施规范其申报行为。
2.改善财产税制，调节个人所得存量。
（1）开征遗产与赠与税。随着经济的发展，一部分地区和个人率先富裕起来，个人合法继承遗产和接受他人捐赠的情况越来越多，开征遗产与赠与税的时机基本成熟。
（2）修订房产税和车船使用税。取消房产税征收范围的限制，将房产税计税依据由原值改为评估价值，税率可适当提高。对个人居住用房继续免征房产税，对生产经营用房征税。大幅度提高车船使用税税额，扩大车船使用税的收入规模。
（3）配合国家费改税政策的出台，个人财产买卖、赠与和交换房屋时所交费用将逐步减少，可适当提高契税税率，加大契税的调节力度。
3.择机开征社会保障税，保证低收入者基本生活需要。将养老保险金、失业保险金、医疗保险金等改为社会保障税，保证低收入者的基本生活需要。
（二）加强征管，严厉处罚逃漏税行为。
1.全面落实个人所得税代扣代缴制度，进一步明确扣缴义务人的法律责任。建立严格的奖惩机制，保护和奖励依法扣缴的代扣代缴义务人，严惩不履行代扣代缴义务的责任人。
2.建立纳税人编码制度。借鉴国际经验，为每一位公民建立一个全国惟一且终身不变的纳税编码，公民参加社会活动特别是与个人收入支出相关的各种活动，比如继承财产、办理银行储蓄、参加社会保险、购买大宗固定资产、签订经济合同、协议，在公司或政府任职以及办理工商登记和向税务机关申报纳税等，都必须如实填写该号码。建立纳税人编码并实行实名制，是有效监控个人收入的前提。
3.整顿工资发放制度，解决个人收入清晰化问题。尽快消除目前个人收入来源多渠道化，隐藏化和实物化的作法，各种津补贴及工资外发放的实物等应一律计入工薪收入。
4.逐步建立会计委派制度。支付单位的会计人员由财政机关或政府部门委派，在工资、福利、人事任免等方面均独立于所在单位，会计人员只对派出单位负责，只有这样，才能保证用《会计法》规范和制约单位负责人的行为，进而真正改进和加强个人所得税的代扣代缴工作。
5.认真搞好个人所得税专项检查。通过加大对高收入行业和重点纳税人的稽查力度、以查促管、以查增收。对查出的问题该罚的罚、该移交司法机关的移交、该暴光的暴光，以次规范纳税人的申报和扣缴义务人的扣缴行为，减少偷逃税行为发生。
（三）密切部门配合，^^文档共享。
充分发挥政府部门和社会各界的协税护税作用，形成治税合力，才能收到调节收入分配的良好效果。地税部门要和工商，银行、海关、司法、房地产、证券部门以及街道办事处等单位建立经常联系制度，互通信息，以全面掌握个人有关收入，财产的^^文档信息。如向金融部门了解个人储蓄存款及利息收入和资金往来情况；向工商部门了解工商登记和变更登记有关^^文档；向证券部门了解各类有价证券的转让及股息，红利支付情况；向海关了解居民特别是外籍个人的通关情况；向保险机构了解个人购买保险，领取保费及赔付的有关情况；向房地产部门了解房产的转让和租赁情况；向财产登记机关了解个人财产登记情况等。
（四）完善结算制度。
修改完善现行的现金管理办法，严格限制现金的提取和支付，凡违反现金管理规定的，必须有明确的惩罚措施。强制推行货币化个人收入结算体系，纳税人必须开立与其税务编码一致的个人收入银行账户，绝大多数单位应通过转账支付个人收入。大力推进个人信用制度的建立，鼓励使用个人支票和信用卡，减少现金流通。
（五）有效加强居民境外收入的税收管理。
随着我国加入WTO，中外经济往来及人员交往会大量增加，税务机关应主动利用情报交换，核查中国居民在境外取得的收入，督促其在国内缴纳个人所得税，以维护国家税收权益。
参 考 文 献
刘佐.《经济结构与税收管理》.经济学出版社.2000.
杨国玉.《个人收入分配的税收调节分析》.金税.2002（6）.
3.李万甫.《我国税制改革面临的机遇与挑战》.税务研究.2002（7）.
