内容摘要 （2）
一、我国会计委派制的形成的发展 （3）
二、我国会计委派制产生的背景及主要形式 （4）
1、产生的背景 （4）
2、主要形式 （5）
三、会计委派制所取得的成绩 （7）
四、会计委派制的不足 （10）
五、如何进一步完善会计委派制 （13）
参考文献 （17）
内 容 摘 要
会计委派制有着悠久的历史，是财产所有者向其所属企事业单位统一委派会计人员，并对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇等进行统一管理的一种会计人员管理制度。目前我国会计委派制工作正在向纵深发展、范围不断扩大、人数逐步增多，种类有行政事业单位委派制的企业会计委派制等多种。实行会计委派制对监管国有资产投资、运作起着不可替代的作用，但也存在不少问题。
会 计 委 派 制
关键词：会计委派制；国有资产；激励机制
一、我国会计委派制的形成和发展
我国会计委派制可追溯到夏周，那时的官厅会计的官员一律由当政者考核任免。周礼记载的九府出纳归司会统制的做法是我国会计委派制的雏形。后至唐宋更专设了户部掌管司会，各州、府、县的司会官员由各级行政长官委派，各级衙门经费都到户部支领，这种制度直至我国清朝末年。这个漫长的阶段可以说是我国会计委派制的形成、探索阶段。具有现代含义的会计委派制是在民国时期出现的，当时一些留学归来的会计博士积极引进英美等国的会计管理制度，结合中国国情实行由政府岁计、政府会计和政府统计三者结合的统一计政制度，即所谓具有超然主体和综联组织特征的会计管理体系。按照这一管理体系，凡财政部属机关的从事会计管理事务的人员，均由财政部直接命题招考，其任免、调任由财政部直接委派，会计人员对其机关领导，地位超脱，不受其节节制，从制度上保证，减少了财政弊端。在民国二十一年（1932年）南京国民政府公布了主计组织法，并依法成立了主计处，形成主计制度。该制度规定主计处直属中央政府，主计处下设岁计、会计、统计三局为主计制度的中央机构，各部及省、市政府由主计处委派会计长，以此掌握全国的主计大权。应该说，这是我国近代史上比较完善的会计委派制。
全国解放后直至上世纪80年代初，我国实行高度统一的计划经济，财政收支高度统一，各核算单位实际上是一个报账单位，会计人员成为国家的出纳员，会计主管人员一律由上级主管部门考察任免，会计委派制在全国实行。改革开放后，我国企业自主权不断扩大，不少利益主体成为个人或小团体利益，于是想方设法要求会计人员造假损害集体利益、国家利益。由于此时的会计人员既受制于其所在单位领导，又与单位和单位领导具有共同的经济利益，无形中会计人员的监督约束职能降到极点，虽然每年都有财税大检查，但往往是既成事实，法不治众，会计造假形成风气。近年来全国上下要求整顿财经纪律，改善会计管理的呼声越来越高，此时真正意义上的会计委派制才被提到议事日程，在1988年湖北省襄樊市在国内第一个设置了会计局，对企事业单位进行会计委派。1997年和1999年上海市先后出台国有企业财务总监管理暂行规定和任职资格认定管理办法。以后，其他各省市如天津、江苏、云南、山东等也相继出台了有关会计委派制的文件。2000年9月财政部、监察部下发了《关于试行会计委派制工作的意见》要求全国各地党政机关、财政拨款的事业单位以及具有财政收费或罚没职能的事业单位率先实行会计委派制，从行政法规的角度确立了会计委派制的地位。随着改革开放的进一步深入，会计委派制在我国将进一步得到完善和发展。
二、我国会计委派制产生的背景及主要形式
1、产生的背景
会计委派制产生的背景在国有企业改革、建立现代企业制度的过程中，由于种种原因，国有企业产权明晰不够，国家资产的所有者到底由谁来承担、扮演成为难题，造成了国有资产所有者主体在国有企业中的缺位，从而对国有企业经营者缺乏必要的监督与约束，导致国有企业经营者权力的膨胀；由于《企业法》、《会计法》等的规定，国有企业的会计工作受国有企业领导的影响较大，从而导致了会计监督的失败，这些因素造成了企业“内部人”控制局面的出现，导致了国有资产严重流失。在行政事业单位，同样由于内部控制制度和监督机制不健全，会计人员的任免、奖惩大权都掌握在单位领导手中，会计人员无力抵御领导的违纪指令，同时政府和社会对坚持原则而遭受打击的会计人员援助不够；因而导致预算外资金管理混乱，“小金库”问题突出，造成国家财政收入流失，并为各种贪污腐败等犯罪行为提供了掩护和便利，这些都反映为会计信息失真，会计秩序混乱。
我国现行的会计人员管理体制是“用人单位自己管理为主”，政府有关部门对会计人员进行间接管理，会计人员隶属于所服务的单位，无法完成《会计法》赋予的监督本单位经济活动的职责。因此，改革现行的会计人员管理体制，建立有助于强化社会监督的会计人员管理体制，以有效防止会计信息失真，就成为人们探索的课题。在这种情况下，会计委派制作为一种对现行会计人员管理体制的革新探索形式应运而生。
2、主要形式
⑴、行政事业单位的会计委派制形式
①、财会独立委派形式
在这种模式下，各行政事业单位财会负责人、主办会计及一般会计由地方政府暨财政部门招聘、选拔后直接委派，人事关系集中于委派部门，人事档案、职务晋升、工作调动、工资奖金及各种福利等实行统一管理，并实行定期轮岗制度，绩效与奖惩挂钩，这种形式从制度上保证会计行为的规范，有效地防止会计造假行为。
②、财会集中核算形式
财会集中形式，就是在区、县某类事业单位范围内成立财务会计核算中心，由区、县政府暨财政局委派会计人员集中管理该区、县某类事业单位的日常会计事务。各单位不设会计，只有出纳，不设银行账户（取消各单位银行帐户），会计核算集中在会计核算中心办理，“集中管理，分户核算”，各单位实际上仅是一个报账单位。如云南省腾冲县教育局下属各校的会计核算就按照这种形式进行会计核算（今年来又实行国库集中支付核算）。从过去两年实践情况看，实施这种管理形式后，资金周转加快，资金浪费的现象被制止，费用大大节约，效果十分明显。
⑵、国有企业会计委派制
①、委派财务总监形式
委派财务总监形式是指由财政或国资办委派具有任职资格的人员，以国有股东代表人的身份进入董事会，独立行使财务监督权，承担监督国有资产投资、营运的职责，并负责审核会计报表，实行对重大财务活动必须经财务总监会签制度的会计委派形式。财务总监人选一般由财政部门选拔、招聘并在上岗前进行必要的培训。财务总监的工资、奖金、福利等与所在单位分离，并由委派部门对其定期考核。
②、委派独立监事形式
委派监事形式是指由财政或国资办从社会贤达中选派有一定领导和监督能力的人到股份公司担任监事，专门监督重大财务活动的形式。
③、委派会计负责人形式
委派会计负责人是由财政或国资办联合向中小型企业委派财会负责人或会计主管人员，按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法进行管理，对委派的会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资福利等统一管理。在这种情况下，会计人员的经济利益和地位得到了进一步提高和保护，也有利于保证会计信息的真实可靠。
⑶、乡镇集体企业、农村经济组织委派会计人员
①、委派会计主管人员
由乡政府对乡镇企业委派会计主管人员，由乡政府统一管理所委派会计人员的人事档案、工资福利、专业职称等，所需费用向用人单位收取的服务费解决。
②、账目集中核算管理
由乡政府统一组织一定的会计组织形式来管理乡镇企业的会计日常业务。如湖北仙桃市“会计楼”形式。企业会计人员统一在“会计楼”办公，会计人员的工资报酬统一由“会计楼”管理发放。
三、会计委派制所取得的成绩
1、防止了国有资产流失
国有大型企业实行财务总监制度前，有些大型企业法人代表权力过于集中，缺乏制约机制，出现了一些惊人的国有资产流失现象。实行财务总监制度后，杜绝了此类现象的发生，保护了国有资产的安全和完整。同时促进了企业经营管理水平的提高，财务总监的职能不仅是监督，而且是寓监督于管理和服务之中，财务总监在参与企业预测决策过程中发挥着重要作用，如深圳赛格集团财务总监在企业的项目决策中，通过科学分析权衡利弊，及时向总经理提出建议，避免了一些决策失误。还解决了会计信息失真问题，由于政府机构实行国有企业财务决算由财务总监和总经理共同负责，在很大程度上解决了企业财务状况虚盈实亏和虚亏实盈等现象，提高了会计报表和年度决算的可信程度。
2、加强了预算外资金的管理
行政事业单位在不实行会计委派委派制前，会计人员的任免、奖惩大权都掌握在单位领导手中，会计人员无力抵御领导的违法乱纪，因而造成预算外资金管理混乱，“小金库”问题突出。实行会计委派制后，预算外资金的收支得到了切实加强，财经法纪得到了较好的贯彻。
3、保证了财务收支合理合法
实行会计委派制后，特别是乡镇企业有效地保证了财务收支的合理合法，基本上杜绝了财务收支方面的违法乱纪问题。如：一些小型乡镇企业在不实行会计委派制前，不合格发票、“白条”现象严重，支出极不合理合法，导致资金的流失。会计委派制的实施，基本上杜绝了此类现象的发生。
4、加强财务管理，增强会计人员参与单位资金管理的积极性，提高了单位经济效益
过去，会计人员工作只是做账、记账、结账及提供一些服务性工作，对单位经营中的资金管理问题漠不关心。实施会计委派制后，财务人员肩上的责任感明显增强，对单位的资金使用提出意见或建议。会计委派制对会计的要求就是随时跟踪，定期汇报资金的使用、资产的运行，对国有资产流失和严重违反财经纪律要承担相应的责任。这一制度实施后会计人员不再只是简单汇总统计表了，而是进行实地盘查后，再如实地编制统计报表、会计报表，从而保证了报表的真实性、准确性。对每个项目进行事前预测、预算、计划，期间进行跟踪控制，事后进行分析、评价，这样有利于加强财务管理，提高经济效益。
5、会计基础工作进一步加强，提高了会计信息质量
会计基础规范工作是对会计人员工作的最基本的要求。以前由于会计人员是单位的一员，单位领导干涉会计人员的工作比较严重，而很多会计人员不得不从自身的利益考虑，迎合单位领导的意愿提供不真实的会计信息。实行会计委派制后，会计人员工作的独立性加强，不再受单位领导的干涉，同时也失去了对单位领导的依附，不得不做好自己的会计基础工作，提供真实的会计信息，否则将受处罚。
6、促进会计人员职业道德建设，提高会计人员素质
会计委派制的实施对会计人员职业道德、服务水平提出了更高的要求。会计人员的调动、任免等都由会计管理机构决定，单位不得随意更换会计人员，会计人员通过考试、考核竞争上岗。会计管理机构定期对会计人员进行培训，进行政治思想教育，促进会计人员职业道德建设，提高会计队伍整体素质。
7、防止腐败，促进党风廉政建设
实行会计委派制，从机制、体制上为根治腐败创造了条件。过去单位的开支不管合法与否，只要领导同意，会计人员就得办理，甚至要求会计人员伪造票据报销。实行会计委派制后，不合格的会计被淘汰，委派会计独立性加强了。有得于单位自我约束和内部监督，遏制和减少了腐败，保证了国有资产的安全。
四、会计委派制的不足
1、会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求
建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向。现代企业制度最根本的要求是：现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此，不能将产生于企业内部管理需要、服务于企业管理、属于企业有机组成部分之一的职能机构 企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系，与现代企业制度水火不相容，这是最根本的缺陷。
2、会计委派制与《会计法》立法宗旨相违背，是对会计监督的误解
提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真。根据《会计法》，我国会计监督体系由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严，保证会计行为依法进行；行政监督主要是政府通过服务和支持方式，约束规范会计行为，这主要体现在对注册会计师的管理监督上；社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为，从而起到维护会计秩序的作用，社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所；单位内部会计监督主要是指会计机构和会计人员在单位管理层的授权下，对单位的财务活动进行监督控制，对授权的领导层负责。
《会计法》突出了内部控制的要求，体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。这形成我国目前会计监督不力的根源，即企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督的职责，这是一种“错位监督”，这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。因为企业内部监督主要是衡量和评价企业内部其他管理控制的有效性，其成败并不取决于会计本身，而是取决于决策机构对会计合理化建议的采用与否。为强化会计监督力度而进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解，没有抓住问题的关键和本质，它只是一种权宜之计，而非定国安邦的长久之策。
3、侵犯了企业自主权
《会计法》规定“单位领导人领导会计机构、会计人员和其他人员执行本法”，而会计委派制使会计人员超然于单位领导，违反了《会计法》。《会计法》第四条、第十四条、第二十一条、第二十三条明确规定了企业拥有对会计机构的领导权和对会计机构负责人、会计主管人员的任免权，《公司法》、《企业法》也明确规定董事会根据总经理提名聘任财务负责人，厂长根据国家规定任免包括财务负责人在内的中层管理人员，即使是总会计师（副厂级）也应由厂长提名。政府直接任免会计人员违反了上述法律规定，侵犯了企业自主权。
4、不利于政企分开，提高工作效率
会计委派制是一种政府管理职能在企业的延伸，是一种政府监督，因为目前国有股在国有企业（甚至是国有企业改制的股份公司）一般居控股地位，且不上市流通。因此，它与政企分开、间接管理的改革方向背道而驰。会计委派制还需增加大量支出，增高机构，也违反了精简机构、提高效率的政府改革方向。
5、不符合现代企业制度下会计回归企业的内在必然要求
会计作为特定经济主体的整个管理系统中的一个子系统，担负着对内管理、对外报表的职能，对内管理更是其充分发挥作用的领域，如责任会计、管理会计等。现代会计在加强企业经营管理，提高经济效益方面具有不可替代的作用。经济越发展，竞争越激烈，会计这种作用就越重要。因此，随着社会主义市场经济的建立，会计这种管理职能的作用愈显重要。但是政府委派会计，将使会计与企业对立，外化于企业，割断了会计与企业内在的经济利益联系，使会计管理职能的发挥失去了利益的刺激，失去了动力。同时由于委派的会计与企业目标不一致，也使其所在部门与企业其他部门产生隔阂、磨擦，引起企业对立、防范，从而降低企业整体运行效率。
6、与建立现代企业制度促使多元化这一改革目标相违背
现代企业制度就是促使企业投资主体多元化。现代企业会计是要为会计主体服务，为财税部门、为广大投资者、为企业利害关系的单位服务，即为股东、债权人、企业经营者、职工等服务。政府委派会计将会计作为国家行政机关的延伸，依然是我国计划经济下传统的会计模式“国家权益观”，不符合《企业会计准则》认定的“三重主体权益观”，即企业会计必须同时考虑满足国家、出资者和经营者的需求。
7、会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用
现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”，发挥着越来越重要的作用，受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量，加强注册会计师的作用，财政部制定发布了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》，从1998年开始企业的年度会计报表不再实行财政审批制度，实行注册会计师审计制度。
五、如何进一步完善会计委派制
1、明确会计委派制的主体和客体
会计委派制的主体是政府，具体由财政部门和国有资产管理部门负责，凭借的职能是政府社会经济管理权和国有资产所有权。其客体有狭义和广义之分。狭义的管理对象是国有企业和国家控股的混合所有制企业；广义的管理对象还包括行政事业单位（预算拨款单位）乃至政府所属的所有经济活动单位。所以要进一步明确会计委派制的主体和客体，使会计委派制能更进一步的在各种各样的单位中发挥作用。
2、明确委派会计的职责和权限
⑴、委派会计人员的主要职责
①、监督所在单位国有资产营运情况，对国有资产的流失承担相应责任。
②、监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责。
③、监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违反国家财经纪律的行为承担相应责任。
⑵、委派会计人员的主要权限
①、审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要领导人共同确认其真实性、合法性。
②、参与拟订所在单位的财务管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况。
③、对重大财务收支项目，与单位主要领导人联签批准。
④、参与拟订所在单位的年度预算、决算、分配方案。
⑤、审核所在单位的新项目投资可行性报告和重大经济合同。
3、明确会计人员的责、权、利
引入竞争机制，明确会计人员的责、权、利。为防止委派和聘用的会计人员滋生安逸思想和出现腐败行为，对聘用人员要按公平、公开、公正、竞争、择优、德才兼备的原则公开录用、竞争上岗。
4、建立合理有效的激励机制
必须确保委派会计人员整体工资水平和级次的公平合理，同时制订具体、明细的考核目标，实行年度考核，把委派会计人员的经济利益和工作结果挂钩，从而形成积极有效的激励和约束机制。
5、修改有关法律条款
修改《会计法》，将有关总会计师的条款修改为，实行委派财务总监的单位，可以不设总会计师，只设置副总会计师，接受财务总监的领导，没有委派财务总监的可设置总会计师，这样就可避免职务重叠。另外必须说明的是，由政府暨财政部门选派的财务总监，代表国有资产所有者的正常权利，与企业选派没有本质的区别。修改《工业企业法》，将企业实行三师一长制中有关设总会计师的条款中添加“财务总监”字样并将企业会计负责人对厂长负责，修改为对企业的所有者负责。将企业的会计负责人由企业负责人委派，改为由国有资产管理部门或企业负责人委派。
6、理顺管理体制，加强管理
通过近几年会计委派制的实践，发现要正常发挥会计委派制的作用，就必须理顺管理体制。认真管理，首先要弄清应该委派的范围是：各级行政事业单位、国有企业和国有控股企业。其次要建立完善的管理制度，包括会计人员的轮岗制度、报告制度、检查、考核奖惩制度以及培训和再教育制度。另外对会计委派人员的人事档案、升级考核工作应由委派单位统一管理，其工资、奖金等激励手段也应由委派单位掌管，具体做法是由被派单位统一上缴给派出单位，由派出单位根据其工作表现，考核后发给，这样就摆脱了被派单位的制约，使派出的财务人员能毫无顾虑的，尽心尽力地起到监督作用，真正做到派出的会计人员能在被派单位既站的直也能站得住。
实践证明，实行会计委派制有利于促进会计工作规范化，保证会计信息的真实性和可靠性；有利于加强对各类资产的管理，提高资金的使用效益；有利于加强对国有资产的管理，防止国有资产流失；有利于廉政建设，从源头上预防腐败现象的发生；有利于实行随时监控，及时堵塞财务管理上的漏洞；有利于全面发挥会计人员的职能和会计人员业务水平的提高。实行会计委派制度，是改革财务管理体制、强化财务监督的一项重要举措，对于建立新的财务激励和监督约束机制，维护各利益主体的合法权益；维护财务收支的稳定性、规范性、效益性，必将发挥积极作用。会计委派制的不断完善，将给各单位内部财务管理体制改革带来新的活力。
参 考 文 献
1、《我国会计委派制的研究》 李惟荘
2、《关于会计委派制的思考》 陈淑芳
