我国国有企业的界定及其功能
我国国有企业治理结构存在的问题
三、完善我国国有企业治理结构的路径选择
摘 要：随着我国国有企业改革的不断深入，如何构建合理有效的公司治理结构己经成为我国国有企业改革的核心内容。本文试图通过对我国国有企业治理结构的现状进行全面分析和理性思考基础上，依据相关经济学理论和市场发展规律，提出优化我国国有企业治理结构的可行对策。
关键词：国有企业 公司治理结构
中国的国有企业是在20世纪特殊的国情和经济条件下建立并发展起来的，标志着中国从农业大向工业文明转化。国有企业的存在有其独特的历史原因，其起源可以上溯到2O世纪初的苏联等社会主义国家。虽然在成立初期，国有企业确实取得了一些不可替代的成就，这些成就的取得说明国有企业适应当时的经济状况，解放和发展了生产力。但是，随着市场经济的发展，国有企业作为计划经济下的产物，其弊端日益暴露出来，国有企业严重与现代市场经济脱轨。目前国有企业的弊端主要体现在：经营状况恶化、效益低下、体制混乱、所有者缺位等等的不容忽视的严重的问题。综观全局，其实国有企业的这些弊端，归根到底主要是因为国有企业治理结构上存在着严重的缺陷。如何构建合理有效的公司治理结构己经成为我国国有企业改革的核心内容。
一、我国国有企业的界定及其功能
国有企业在各国立法中称谓不尽相同，如公营企业、国有企业、国营企业、国家主办企业、国有公司、国有化企业、公营事业等等，在各国国民经济中所占的地位也不同，但国有企业对任何一个国家来说都是非常重要的。
（一）国有企业的界定
国有企业的英文是State Owned Enterprises简称SOEs,目前世界上尚无统一的定义。世界银行政策研究报告将国有企业定义为：由政府部门仅凭借所有权地位控制其管理决策的、从事商业活动的企业，包括政府部门直接控制的企业，政府直接或间接地持有大部分股份的企业，以及政府只持有少量股份但能有效控制的企业。欧盟将国有企业界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的所有企业。联合国则将国有企业定义为：公共所有或受公共控制的公共股份有限公司，或者是把其大多数商品出售给公众的大型的非股份有限单位。我国1998年2月28日颁布的国统字(1998)200号条例《关于划分企业登记注册类型的规定》，将国有企业定义为，“国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司。”显然，这个定义过于狭隘，己经不能适应现在的形势。笔者认为，一个企业是否能够界定为国有企业主要取决于政府的出资比例及控制程度。在我国，国有企业可以定义为：由中央或地方政府的财政主体或国有企事业单位投资设立，资产属于全民所有，由国务院代表国家行使终极所有权的企业。
借鉴国内外相关理论成果以及我国的现状，下列类型的企业都可界定为国有企业：(1)由政府或政府授权的投资机构投资建立的，在工商行政管理部门登记注册为全民所有制企业的企业；(2)由国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司，即国有独资公司；(3)由几家国有投资机构共同发起设立的有限责任公司和股份有限公司；(4)由国有投资机构与其他非国有经济主体共同投资建立的股份公司(其中，国家股和国有法人股即由政府部门或政府授权的投资机构以及国有企业、公司直接持有的股份占绝对支配地位，即50%以上)；(5)国家参股并占相对多数，但并不居于绝对多数地位的公司。
（二）我国国有企业的功能
国有企业在不同的国家、不同的历史时期所起的作用可能有所不同，但国有企业的基本功能或作用则是不变的，国有企业往往都是政府实施政治、经济政策的一种工具，是政府职能的某种延伸。国有企业承担着相当的政治责任、社会责任和经济责任，不仅具有产业组织和导向功能，也是国家执行宏观调控政策的工具；不仅对国家财政起着基础和支撑作用，而且关系到国家的安全和稳定。我国国有企业的功能可以概括为以下几个方面：
1、国有企业可以弥补市场经济中的“市场失灵”问题。由于市场机制自身无法使一切资源完全处于最优配置状态，一些社会需要但价格低于成本或风险较大的产品私人企业往往不愿意投资，政府只好通过创办国有企业承担起提供这些产品的责任，实现国家的宏观调控职能。
2、国有企业可以弥补私人企业实力不足的弊端。许多产业和项目的规模、资金投放、技术水准要求较高，一般私人企业不仅资本、技术和承担风险的力量不足，而且信息和眼光也不够，如开发铁路、公路、矿山、生物技术、节能设备、环保设施、通讯产业，就成为最初私营企业无力、无源或不敢涉足的行业，只有国家通过创办国有企业才能介入这些产业领域。中国的三峡枢纽工程、小浪底枢纽土程、西气东输工程、青藏铁路工程、核电工程、大型火
电工程和输电工程、航天工程等，如果没有国有企业，是不可能进行的。
3、国有企业可以实施国家技术和产业政策。如一些国家要求国有企业应用先进技术首选国内技术，尽管国内技术可能比国际市场同类技术质差价高。又如一些传统工业的巨额投资技术改造、一些先导工业的投资创新等，很大程度上都要依赖政府投资国有企业来促成。
4、国有企业是国家安全和社会稳定的经济基础。国有企业控制关系国家安全、国民经济命脉的关键领域和重要部门，构成保障国家基本制度和政治生活安全与稳定的微观基础。
5、国有企业可以争取在国际竞争中的有利地位。国有企业不仅可以保护本国企业免受外国产品竞争威胁，还能利用政府的扶持政策(如研究发展补贴，汀货便利等)对外经济扩张，赢得市场和外汇。
6、国有企业目前是、将来仍然是我国各项产业的支柱、城镇就业的主要场所、国家财政收入的主要来源。虽然经过20多年的改革，国有企业的户数在不断减少，但国有资产的规模依然庞大。截止2002年底，我国国有资产总量(净值)为118299.2亿元，比1995年增加了2倍之多；经营性国有资产达到7.7万亿元，比1995年增加了1.7倍。2003年，国有及国有控股企业实现的收入、净资产、利润、税收、就业等占全国的比重分别为5 5%、46.1%、61.2%、40.5%和37.6%。20O4年，全国财政收入增长4620亿元，60%是由国有企业提供的。2005年国有企业实现销售收入11.5万亿元，比上年增长19%；实现利润9047亿元，同比增长25%。国有企业对于国家各项改革的顺利进行和和社会稳定，起到巨大保障作用。国有企业在扩大内需中起了支柱作用，对平抑物价是一个重要的稳定器。
二、我国国有企业治理结构存在的问题
我国国有企业对于国家各项改革的顺利进行和和社会稳定，起到巨大保障作用；在扩大内需中起了支柱作用，对平抑物价是一个重要的稳定器。 但是，随着市场经济的发展，国有企业作为计划经济下的产物，其弊端日益暴露出来，国有企业严重与现代市场经济脱轨。目前国有企业的弊端主要体现在：经营状况恶化、效益低下、体制混乱、所有者缺位等等的不容忽视的严重的问题。综观全局，其实国有企业的这些弊端，归根到底主要是因为国有企业在治理结构上存在着严重的缺陷。中国改革伊始就把国有企业改革当作经济体制改革的中心环节。
自1979年至今，国有企业改革已经走过了二十多年的历程，国有企业的治理结构也相应地发生着比较明显的变迁。1979一1992年，我国国有企业治理结构的建立和完善，主要集中在如何处理好所有者与企业经营者之间的关系，以及明确双方的权利和义务上。1993年至今，主要对国有大中型企业进行了公司制改革，确立了国有企业改革的方向是建立现代企业制度。从形式上看，国企治理结构确实有很大的变化，比如在实行公司制改造的国企，就建立了公司董事会、监事会和经理层“三权分立、相互制衡”的体制，但实际七仍是新瓶装旧酒，企业治理的格局并未有多大实质性的变化。从整体上看来，我国国有企业治理结构变迁的总体绩效不高，治理结构畸形化的情况仍然存在。
具体说来，我因国有企业治理结构存在的问题上要表现在以下几个方面:
（一）股权结构不合理，股东会形同虚设
具体表现为：国家股所占比重过大、股权过度集中。股权结构的不合理，缺乏多元股权制衡机制，导致公司缺乏企业竞争力和活力。股东大会对董事会的约束弱化，股权高度集中于超级股东，这必然伤害中小股东的利益。中小股东成了“沉默的羔羊”，只能“沉默参与”。股权集中的结果强化了原有的政企不分，使政府凭借股东身份指派的董事会成为一个凌驾于股东大会之上的权力机构，使公司法人治理结构扭曲、畸形。
（二）董事会结构失衡
“内部人”和大股东的代表控制了董事会，董事会难以承担受托责任。一方面，董事会形成了由代表国家股或政府控制的法人股的“关键人”控制的局面；另一方面，在相当一部分上市公司中，董事会成员大多同时兼任公司经理层要职，董事会中“内部人”的比例过高。中国证监会最近的一项调查结果表明，目前，在我国的上市公司董事会中，将近50%的董事是由公司的“内部人”担任，而来自大股东的董事的比例则高达8成。大多数公司没有设立独立董事，部分公司即使建立了独立董事，但在董事会中所占的比例很低，难以形成对执行董事和大股东代表的有效制衡。
从董事会运作方式上看，董事长既是公司的法人代表，对公司运作承担直接责任，又由于《公司法》赋予董事长在董事会闭会期间代表董事会做出部分决策的权力，导致董事长权力过大，不符合董事会集体决策的运作方式，也容易导致董事长陷入公司具体经营事务中，上述问题都会最终导致董事会难以承担受托责任。
（三）监事会缺乏独立性，监督失效
目前，传统国有企业监督机构的功能普遍弱化，有些企业的监事会虽然己经建立，但只是流于形式，组织不健全、功能不到位。有的监事会只是在企业纪检委或监察处(室)的基础上多挂了一个牌，没有独立的职能部门，只能临时抽调执行部门审计、财务、检查部门的人员，用执行机构“自己的刀削自己的把”，使监督失效。有的企业监事会退位于董事会、经理层之下，受董事会指挥的情况也时有发生，使职能错位、权力弱化。监事会成员苦于和董事会成员经理层人员原来搭班子多年，搞一团和气，不坚持法律和原则，不履行职责。多数国有企业的监事会成员与董事会成员都是国有股产权的代表者，无法实施监督，监事会形同虚设等现象比较普遍，监事会处境尴尬。
（四）奖励机制不完善
目前上市公司对于经理人员的激励，主要表现出两种倾向：一种倾向是继续由国家掌握对经理的工资总额和等级标准，而且薪酬结构往往比较单一，激励强度较弱，个人收入和公司业绩没有建立规范的联系。这种薪酬制度不能恰当地估计和承认经理人员的贡献，产生和助长了所谓的偷獭问题和时限问题，引发消极怠工、“59 岁现象”，情况严重的甚至导致优秀企业家流失。另一种倾向则是在“年薪制”、“经理人员持股制”等试验中，在所有者虚位的情况下，经营者自定高额薪酬、浪费性职位消费、腐败等等。经理人员实行自我激励，把国有资产无偿量化给个人等等损害股东利益的行为，产生了所谓的资产滥用问题。
（五）公司外部治理市场难以有效发挥作用
一个有效的公司治理结构不但要有一个完善的公司内部监督与制衡机制，也应包括一个完善的公司外部治理市场。传统的英美公司治理机制在公司内部监督与制衡不足的情况下，依靠有效的公司外部治理市场的作用，通过公司控制权市场、经理人才市场的外部压力，也基本达到了对公司管理层的激励与约束的目的。而我国由于目前正处于从计划经济向市场经济的过渡时期，资本市场、经理人才市场等都还没有发育健全，因此，公司的外部治理市场对公司“内部人”的约束力有限，难以有效发挥作用。
（六）有关公司治理的法律法规还有待完善
首先，我国至今还没有制定一个有关公司治理的原则和标准，这使得公司治理的改进缺乏明确的方向和目标。其次，现有的法规中有些条款缺乏可操作性，在实践中难免流于形式，如：《公司法》和《上市公司章程指引》中虽然都规定了董事会违法决策导致损失时，股东可追究董事的责任，但由于缺乏具体的规定，在实践中难以操作，这客观上也导致了董事疏于履行法律所要求的职责。最后，尽管近年来政府和监管部门己经制定了很多法规，但有法不依、执法不严、情大于法、权大于法的情况还相当严重。
总而言之，国有企业治理结构的决策权、执行权和监督权或者淡化、或者混淆，更未形成三权分立的治理机制。
三、完善我国国有企业治理结构的路径选择
在国有企业改革的具体实践中，针对我国国有企业治理结构存在的问题，我们应积极探索符合我国国情和国有企业特点，建立和不断完善适合我国的新的国企治理模式。具体来说，我们可以选择以下路径：
(一)构建多元股权结构，维护股东权力，为健全和完善国企治理结构提供前提条件
1、建立多元股权结构
股权主体的多元化，即公司股权由多个投资主体共同持有。这种多元化的股权结构，不仅有利于扩大融资来源，减轻间接融资可能带来的沉重债务负担，而且有利于建立科学的产权制度，确立企业法人地位，保障企业股东权利。在多股权国有企业中，各股东平等享有权利，履行义务，享受出资人权利。国家出资人只能像其他股东一样，依法行使股东权，不能侵犯企业经营自主权，忽视企业法人地位。这有利于政企分开、政资分开。具体做法：一是稀释国有股权，改变国有股“一股独大”的现状，可以采取国有股配传、国有股回购、国有股拍卖、公开认购、职工持股、普通股转为优先股、发行可转换债券、设立国有股投资基金等方案。二是要以多种方式吸纳多元投资，如：职工持股、经营者持股、法人持股等，同时也要鼓励以资金、资产、土地、专利、人力资源等多种形式人股，使各个利益主体关注企业的兴衰。三是积极引导机构投资者介入公司治理，发展更多的具有长期投资需求的机构投资者，如基余公司、社保基金、合格的外国机构投资者等，从而促使公司改进治理结构以提高公司业绩。
2、强化股东权力
只有真正落实股东大会职权，刁能实现对公司其他组织机构的制衡。股东大会应当切实享有选择董事和监事的权力，无论是政府、上级党委还是企业党委，都应当尊重股东大会的法定权力，政府和党委只能向股东大会推荐人选和建议.加强股东大会对董事、董事会的监督制衡，坚持董事会向股东会负责并报告工作，建立股东大会对董事会成员质询、调查和罢免的制度.落实股东大会进行公司重大决策的各项权力。要改变国企改制后存在的权力单极化、国有股独大的状况，建立对大股东的制衡机制，应采取一些限制大股东、保护小股东的措施，使股东大会成为全体股东平等行使权力的机构。
（二）界定董事会职能，提高决策效率和质量，是解决健全和完善国企治理结构的关键环节
在我国国有企业改制中，要改善和规范董事会制度，既要加强和落实董事会的职权，又要对其权力行使进行有效的制衡，这是完善企业法人治理结构的关键环节。首先，优化董事会成员结构。要提高董事素质，由懂经营、懂财务、懂法律、有能力的人出任。其次，强化董事义务和责任。董事应诚实信用、勤勉尽职地履行职责。要建立董事责任追究制度，董事会决策失误给公司造成损失的，有过失的董事应承担相应的赔偿责任，要实行董事资格取消制度。再次，保证董事会职权集体行使，而不是董事长个人行使。董事会只能作为整体来行动，董事会的一切决定，都应以整体名义和整体行动做出。董事长只有在董事会授权的情况下，在授权范围内，才能单独行使董事会的职权。界定董事包括董事长的职责，要消除董事长的官本位、行政化的弊端，避免“一长”管“一会”、以“董”代“党”的现象。最后，正确界定董事会与经理的职权，理顺董事会和经理层关系。董事会和经理层应依法行使各自职权，各负其责。要坚持董事会聘用、解聘经理制度及经理对董事会负责并报告工作的制度。改变董事长和经理由一人出任的现象，以强化董事会的各负其职的独立性。
（三）由短期激励为主转向中长期激励为主，完善国有公司激励机制
国有公司激励约束方面既存在着激励不足的问题，更有激励方式单一、激励与约束脱节的问题。国务院国资委对中央企业薪酬调查显示，薪酬最高的并非是企业经营业绩最好的。有的公司经营业绩一般，但公司负责人薪酬却很高;有的公司薪酬不高，但各种职务消费、福利性消费和灰色收入却很高。相对而言，由于国有公司目标的多元化及其监管的复杂性，国有企业负责人存在着更强的机会主义倾向。针对国有公司现实状况，激励与约束机制设计更应重视激励与约束方式的选择。具体做法：第一，建立管理层参与公司剩余分配的制度；第二，采取多样化的激励方式；第三，职务消费逐步纳入薪酬之中。
（四）实行问责制和社会化监督，完善国有公司约束监督机制
原有国有资产管理体制下，许多部门都有权千涉企业事务，谁都不对企业经营效果负责。企业经营好了，大家都有功劳;企业出问题了，却弄不清是谁的责任，没有人出来承担责任。为确保国有资产保值增值，防止国有资产流失，要实行问责制，强化社会化监督，完善国有公司约束监督机制，构筑多管齐下的监督和制约国有公司负责人员的立体防线。
1、实行问责制
完善的公司治理制度，要把责任、权利、义务统一起来，明确工作做到什么程度，算是履行了职责，应该得到什么样的奖励;做到什么程度，表明没有完成其职责，应当受到什么样的惩罚。国有公司治理在制度上明确产权代表、董事、监事、财务总监、经理人员的权利和职责，更要落实到位。要督促公司所有管理者切实履行职责。对没有切实履行职责的，要追究负直接责任的管理者的责任，如果监督者没有及时发现并采取措施纠正，也要追究监督者的责任。对因违法违纪以及未履行或未正确履行职责等过错行为造成的资产损失，在事实清楚、证据确肖的基础上做好责任认定工作，并确定责任人应当承担的责任。
2、建立国有资本收益收缴制度，形成对公司管理层的硬约束
十六大和十六届三中、五中全会都明确提出要建立国有资本经营预算制度。从公司治理角度来看，建立国有资本经营预算制度，收缴国有资本收益，可形成对公司管理层的硬约束。公司国有资本收益要上缴国资委，如果公司虚增盈余，将对公司资金流造成较大压力。此外，国有资本收益收缴后，可以重点投向发展前景好、盈利能力强的项目，有利于提高资金使用效益。
3、公司管理层考核结果和公司运营状况向社会公开，接受公司相关利益者及全社会的监督
国资委和国有公司负责人员最终都是接受国家或者全国公民的委托，管理经营国有资产，其运作理应公开、透明，向委托者报告情况，其行为和绩效理应处于社会监督之下。如果说上市公司是公众公司，那么国有公司是范围最广的公众公司。国有公司情况应及时向全国公民通报，信息披露标准应不低于上市公司。在不泄露公司商业机密的前提下，国有公司经营情况以及管理层个人考核情况，应在国资委网站上向社会全面公开，便于职工、债权人、保险公司、财税部门等利益相关者和新闻媒体以及全社会查询、监督。同时，增加公开透明度，也可以有效防止国有公司负责人员的弄虚作假行为，使之无法通过编制多套财务报表欺骗出资人或债权人或者政府管理部门等。
（五）实行科学的决策，完善国有公司决策机制
企业治理结构的全部功能都可以归之于一个节点，这就是科学的决策。决策机制在国有企业治理机制中具有核心地位，约束机制与激励机制的效应最终要体现在科学的决策上。具体做法：首先，具体确认决策权的权力主体。其次，建立科学的决策程序。最后，实施决策责任追究制度。
上述对策都是针对我国国有企业在治理结构方面存在的问题对应提出的。这些对策是相互依赖、相互促进的。单纯一个或几个措施不能根本性、彻底性地改进国有企业的治理结构问题。因此，应当综合治理。当然，在综合治理的同时也必须有所侧重。要形成有利于改进和完善我国国有企业内外部治理结构的有效制衡机制和制度。
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