阜新市地区贫困的原因分析及脱贫对策调研报告
本人对辽宁省阜新市进行了调研。深入部分棚户区进行了入户访谈，通过调查深深感到资源枯竭型城市存在着严重的群体性贫困、集体性失业以及人居环境恶劣等问题，这些问题不容忽视，它们已经成为构建和谐社会的巨大障碍，着力解决这些问题刻不容缓。
一、资源枯竭型城市存在的社会问题
调查结果显示，辽宁省阜新市严重的社会问题表现为以下五个方面：
（一）生活质量低下，群体性贫困严重
总结调查情况，发现贫困现象呈现以下三个特点：
1、贫困具有群体性特征。目前阜新低保人数分别为18.1万，占城镇人口比重21.19%，大大高于全国（5.86%）和辽宁省（7.55%）的平均水平。贫困现象带有集中连片性，主要分布在矿区的棚户区。例如，新邱区低保对象占该区城市居民的40%，最高时接近50%。在低保对象中70%以上是下岗职工及其家属，其中主要是“大集体企业”下岗人员，并且大多为“5060”人员。
2、代际相互影响。许多贫困家庭无力供养子女上学，使初中生辍学率高，高中生升学率低，失学后市场竞争力低，有的沦为新一代失业者；一些退休人员还要以微薄的退休金帮助子女生活，老人也陷入贫困。
3、生活质量低下。这些贫困人口一般是经济上的贫困者，体质上的病弱者，劳动市场上的失业者和社会上的失意者。在贫困人口中学生辍学率、患病率、伤残率、离婚率、自杀率均明显高于其他社会群体。据阜新市矿区集体企业管理局对矿区100户集体企业职工调查，有14%的家庭学生辍学，69%的家庭有病人，28%的家庭夫妻离异。
（二）失业率高，趋势不断恶化
由于八个国有煤矿先后宣布破产，据统计，阜新市现有下岗失业人员12.7万失业人员，城镇登记失业率为6.9%，比全国平均水平高2.8个百分点，居辽宁省之首，全市共有“零就业家庭”22425户，生活十分困难。煤炭储量自上世纪80年代以来逐渐减少，闭坑矿井显著增加，着眼未来，就业趋势还在继续恶化。
（三）棚户区居民环境恶劣，生命安全、健康受到威胁
棚户区与煤炭开采相伴而生，在日伪时期围绕矿区盖了大片劳工房；解放初期至上世纪五六十年代，在矿工房附近又陆续建了大批简易矿工住宅；老矿工的子女为解决住房又在父母住宅旁边续搭了许多“临建”，这三者形成了现在的棚户区。
棚户区居民生存条件极其恶劣，一是房屋破损严重，房龄大都超过50年，因年久失修，冬季难以御寒，夏季不能挡雨，在暴雨时因害怕房塌，居民躲到屋外；二是人居环境恶劣，由于煤矸石自燃产生大量有害气体，致使居住在煤矸石上的棚户区居民一氧化碳中毒事件屡有发生，严重威胁群众生命安全。
（四）企业拖欠工资数额很大，单靠地方财政难以归还
调查结果表明，由于企业转制和矿山闭坑等诸多原因，企业拖欠职工的历史债务数额很大，使居民生活负担加重。例如1999年以前，养老金实行差额缴拨，应由企业支付的养老金部分未能兑现，据阜新矿业集团统计，目前企业拖欠失业人员保险本金0.27亿元，欠缴滞纳金0.84亿元，拖欠养老金2.1亿元，拖欠工资1.1亿元，拖欠各种福利费1亿元。
（五）群体性事件不断发生，社会矛盾日益激化
群体性贫困、集体性失业和人居环境恶劣等现象长期得不到解决，使社会矛盾激化，集体上访频繁出现，群体性事件有增长之势。阜新市截止到今年5月底，全地区县以上受理信访量3.2万件次，同比上升了25.8%，群体性事件规模越来越大，发生频率增高，行为趋于激烈，组织系统周密。二是房屋动回迁问题，占集体上访总量的25%；三是企业转制侵犯职工利益问题，占集体上访量的15%；四是征占土地问题，占集体上访总量的10%（占农村信访总量的43%）。另外，刑事犯罪率和总数均在高位上运行，其中侵财案件占发案的80%。
二、造成上述社会问题的根源
阜新市存在问题的根源在全国资源型城市中具有一定的共性；同时辽宁省资源枯竭型城市存在这样的问题又有其自己的特性。其根源有以下三点：
（一）长期实行计划经济体制，城市公共基础设施落后
我国工业化的原始积累，基本上是靠农产品、矿产品与制成品价格“剪刀差”形成的。资源性城市原材料平价调出，制成品市价买入，企业利润双向流失。在“先生产、后生活”的思想指导下，资源型城市公共基础设施一直处于落后状态。
（二）长期从事粗放型的生产方式，重开采，轻治理，生态环境欠账很大
50多年来，阜新市向国家输送原煤5.6亿吨，运煤车厢若连接起来可绕地球三圈半，但同时给城市留下的煤矸石却堆积成山，生态环境的隐性欠账十分巨大。2002年，阜新市被国务院确定为经济转型试点城市，GDP有增长之势，但城市环境问题并没得到根本性扭转。如果依然走资源过度开发之路，难免陷入“饮鸩止渴”的结局。
（三）市场机制并不能直接解决贫困问题和环境问题
市场经济不能使全体人口都获得同等的利益。市场总是垂青综合素质高的社会阶层。因此，解决贫困的治本之策是提高贫困者的综合素质，提高他们在市场上的竞争力。环境治理由于经济的“外部性”，市场机制往往失灵，需要政府着力干预，提高整治力度。
三、对策及建议
（一）坚持经济和社会协调发展
当前，资源枯竭城市堆积了大量尾矿、煤矸石等废弃物，造成严重生态失衡和环境污染问题。应当在国家的帮助下，树立循环经济的理念，把煤矸石等废弃物做为新的资源加以开发，把治理环境污染、打造循环经济和安排就业紧密结合起来，系铃解铃，变废为宝，达到“一石二鸟”的多赢效应。
(二)市场培育效率，政府力主公平，通过综合机制构建和谐社会
解决资源枯竭型城市的社会问题具有十分重要的意义。当前贫困阶层与其它社会阶层之间存在巨大的经济反差和心理反差，贫困使他们失去了基本尊严和体面，长期上访诉求得不到有效的回应，其忍耐程度已经达到了极限，他们极易成为黑恶势力甚至恐怖行为滋生的土壤。在当前国际恐怖活动十分猖獗的背景下，对这些可能导致社会动荡的社会问题，再不能采取扬汤止沸的权宜之计，而应理性地建立釜底抽薪的治本之策。
（三）妥善解决企业历史欠账问题，加大中央财政转移支付力度
据了解，原中央直属矿山下放地方时，各种应当支付的资金并未打足，留有缺口。这是企业拖欠职工工资、社保资金和福利费等历史欠账的重要原因。为此，建议对这些历史欠账重新加以统计和审计，趁当前中央财政增长较快的有利时机，采取“专款专用”方式予以归还，使企业欠账切实归还到职工手上，争取在“十二五”期间彻底解决这一问题。
（四）实施“零就业家庭就业援助行动”， 因地制宜促进就业
阜新市的尾矿、煤矸石堆积如山，从打造循环经济的战略出发，资源枯竭型城市将大有可为。在“十二五”期间，国家宜加大投资力度，大力发展建材业、煤矸石发电、尾矿综合利用，吸收原下岗矿工大力发展环保产业，其产品不仅可满足本地需要，而且有利于形成区域经济产业链，通过资源枯竭型城市的再创业达到下岗矿工的再就业。
建议实施“零就业家庭就业援助行动”。对零就业家庭的下岗职工，可仿照“以工代赈”方式，组织他们从事适宜的工作。实施就业培训计划和就业援助计划，对青壮年下岗失业人员，以市场需求为导向，提供免费技能培训，使他们至少掌握一门实用技术，增强劳务派遣、劳务输出和异地就业的竞争能力。对于“5060”人员，可采取政府购买公益岗的办法予以安置就业。
（五）教育和医疗救助相结合，斩断代际之间贫困相传的问题
调研中发现在棚户区内仍存在青少年辍学问题，如得不到妥善解决，将会形成代际相传的贫困恶性循环机制。为此要着力实施教育救助，将棚户区青少年义务教育期间学杂费实施全免，同时补贴他们伙食费，提高营养水平，通过教育投入，斩断代际贫困传递机制。
鉴于集中连片的棚户区内职业病、精神病、传染病发生率比例偏高，建议国家卫生部门，配合省、市医疗机构尽快实施医疗救助，全面普查，定期巡诊，送医送药，加强监测，防止成为疫病扩散之源。努力提高贫困人口身体素质，增强他们在劳务市场上的竞争力。
（六）加快改善贫困人口居住环境,加大棚户区的拆迁力度
棚户区人居环境恶劣给矿区职工及其后代生存发展带来极为不利的影响。调查中发现棚户区的许多住户难以支付迁入新居所需费用，建议中央政府和地方政府加大投入力度，进一步减免费用，使这些棚户区居民迁得进，住得起。在棚户区居民自愿的前提下，对部分居民以投亲靠友等方式迁移异地，政府采取鼓励措施，并资助安置费用。异地安置的办法有益于他们得到更多的就业机会，有利于他们获得更好的社会人文环境，也有利于瓦解产生群体事件的地缘基础。
