1. 直接限制方法。即宪法在确认公民基本权利的同时规定对这些权利的限制，宪法对限制的规定发生直接约束力，既约束公民也约束政府行为。如爱尔兰宪法、希腊宪法和联邦德国基本法等规定公民有不带武器和平集会的权利。各国宪法对公民参加选举享有选举权的年龄、精神状态的限制性规定。对于剥夺公民自由的刑事处罚，许多国家的宪法均作出直接的规定，如美国宪法第五条修正案规定，经过大陪审团的起诉才能对公民施加重罪及其它剥夺权利的审判。联邦德国基本法规定，只有法官才能对准许或者继续剥夺自由作出裁决。
2. 间接限制的方法。即宪法在确认公民基本权利的同时规定这些权利的行使应当受到法律的限制，即宪法明确授权可以通过立法来限制这些基本权利。一般确认某项基本权利的行使须符合法律的规定，或者某项基本权利只有法律才能施加限制。如联邦德国基本法规定，人人都有生存权和人身不可侵犯权。个人的自由不可侵犯。只有根据法律才能侵害这些权利。葡萄牙宪法第十八条规定法律可以限制权利、自由与保障。意大利宪法规定公民的权利可以受到法律的限制。
3. 附条件限制的方法。即宪法在确认公民基本权利的限制时为这种限制确定条件，只有当出现宪法上规定的条件时，始得对公民这种权利作出必要的限制。从宪法的规定来看，附条件的限制一般是对公民的迁徙自由、财产权和住宅不受侵犯等权利使用。如联邦德国基本法规定，住宅不受侵犯，但为避免共同的危险或者个人的致命危险，或依法防止对公共安全和秩序的紧迫危险，特别是为缓和房屋短缺，同流行病的危险作斗争或者保护受危险的少年的情况除外。芬兰宪法第十六条规定，关于芬兰公民一般权利的上述各条规定并不妨碍在发生战争或叛乱时规定必要的限制。（注4） （二）宪法对公民基本权利的限制实质上是一种保护性限制
宪法限制公民的基本权利不是出于限制而限制，而是为了维持宪法秩序而采取的必要手段。从宪法限制公民基本权利的方式和方法中，可以认定宪法对公民基本权利的限制实质上是一种保护性限制，体现在：
第一，宪法区分剥夺和限制，明确规定不受剥夺的权利。
公民的基本权利是基本人权，因此某些权利可以被限制但不能被剥夺，如果赋予政府有全部剥夺公民基本人权的权力，不仅不符合宪政原理，而且也不符合人权对抗政府权力的性质。
第二，宪法规定对公民的基本权利只能通过法律才能被限制，或者只能通过法律才能附加行使的条件。
公民的基本人权应当受到限制，但政府可以采取多种手段予以限制。为了防止政府随意限制公民的基本权利，因此，宪法明确规定只有法律考验限制，行政命令和规章只能实施法律的规定而不能直接限制公民的基本权利。这已构成民主宪政国家对公民基本权利限制的主要方式。
第三，宪法对行政机关的限制措施规定条件。行政机关为实施法律必然要制定规则并作出具体行政行为，由于行政权的特点，行政机关的行为可能侵犯公民的基本权利，因此，为了防止行政机关监督行政权，需要宪法对行政行为施加明确而直接的规定。（注5）
四、我国公民基本权利的限制模式及改进模式
（一）我国公民基本权利的限制模式存在的问题
我国公民基本权利限制模式中以下两个问题比较突出：
1. 行政法规只具备有限的“法”属性，其对基本权利的限制必须有法律的授权或者根据
我国宪法第八十九条第（一）规定的国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”就是行政机关行使这一权力的根据。但是，在理论上，我国却并未明确行政机关颁布的规范性文件的“命令”性质。
行政机关颁布的规范性文件虽然具有抽象的普遍约束力，但颁布的主体——行政机关及其“命令”的性质决定了它具有相当程度的专断性，因此，其内容既须符合宪法的一般原则，也不得违反立法机关的制定法，即行政法规须具备合宪性与合法性，特别是有关限制公民权利的行政法规，除非有法律依据或者法律的明确授权，否则，不得有限制基本权利的条款，限制公民基本权利是保留给立法机关的法律所为的事情，此即为法律保留。我国这方面还有许多待检讨之处，行政法规中有大量关于限制公民权利的规定。除《收容遣送办法》以外，其它如国务院制定的《社团登记条例》，关于劳动教养等方面的行政法规等都属于这种情况。在缺乏明确的法律依据或者法律授权的情况下，行政法规之中包含限制公民宪法基本权利内容的规定。
以劳动教养为例，劳动教养的实质是行政机关对公民人身自由的限制。按照我国国务院1979年颁布的《国务院关于劳动教养问题的补充规定》，劳动教养的期限为一至四年，必要时得延长1年。这一期限与刑法规定的剥夺公民人身自由的最低刑期——拘役——的期限15天至六个月要高许多，因此，劳动教养是一种较为严厉的限制公民人身自由的行政处分。我国目前有关劳动教养的依据分别是：1957年国务院制定的《关于劳动教养问题的决定》，1979年国务院制定的《关于劳动教养问题的补充规定》，1982年由国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》。其中《决定》和《补充规定》是由国务院制定和颁布的行政法规，而《试行办法》则属于部门规章。无论是按照行政法治的一般原则，还是我国相关法律的规定，国务院关于劳动教养的规定既不合宪，也不合法。
法治原则与法律保留原则要求只有法律才可以限制或者剥夺公民权利，行政机关不可以对此加以限制，其实质是除非经人民自己同意，宪法规定的基本权利不可以由行政机关加以限制与剥夺。依法行政原则也要求行政法规不得与法律相抵触，特别是有关限制公民权利方面的内容。我国相关法律也明确规定了这一点。2000年3月全国人民代表大会通过的《立法法》第八条、第九条规定：“对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律来规定。”1996年颁布的《行政处罚法》第九条第二款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。此外，国际人权文件之一的《公民权利和政治权利国际公约》第九条第一款也规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”。这些法律规定都说明，行政机关不得剥夺或者限制公民权利不仅是法治原则的一般要求，也有制定法上的依据。在此情况下，国务院制定和颁布的有关劳动教养方面的行政法规就不具有合法性。同时，《行政处罚法》第六十四条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的法律规定与本法不符的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”国务院颁布的有关劳动教养的规定明显与本法不符，因此，应按照《行政处罚法》法的规定，修订国务院颁布的《补充规定》及公安部颁布的《试行办法》中的相关规定。这既说明限制公民基本权利的行政法规违反了法治原则，不符合权力分立或者分工原则，不具备合宪性，《立法法》的相关规定也说明这些限制基本权利的行政法规违反了法律，不具备合法性。
因此，行政机关颁布的规范性文件只是在对人民具有抽象与普遍约束力的意义上具备“法”的属性，它并不具备法的形式理性，不是严格意义上的“法”，不可以规定只有“法律”才可以规定的内容。具体到限制基本权利而言，行政机关颁布的规范性文件必须同时具备合宪性与合法性。首先，行政机关必须符合宪法基本原则，如法治原则，权力分立与分工原则。这些原则要求只有立法机关的制定法才可以限制基本权利；其次，必须坚持法律优先与法律保留原则。前者要求同样的事情，如果法律和行政法规都有规定，应以法律优先；后者要求限制公民宪法基本权利的规定必须保留给立法机关及其制定的法律；再次，限制公民权利的行政法规必须有法律的明确授权或者法律根据。 首页 上一页 1 2 3 4 5 6 下一页 尾页 4/6/6
