一、对税务系统依法行政工作的认识
二、税务系统依法行政工作存在的主要问题
三、加强税务系统依法行政工作的几点思考
内 容 摘 要
2004年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2005年10月，国家税务总局下发了《关于税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》，就落实“聚财为国、执法为民”的税收工作宗旨，进一步推进税务系统依法行政提出了前瞻性、指导性意见。在新时期，新的历史条件下，如何进一步推进税务系统的依法行政工作，构建和谐的社会主义税收秩序，已经成为摆在我们各级税务机关和每一个税务人员面前的重要任务。
关键词:税务 依法行政 机制制度 认识 思考
推进税务系统依法行政工作的几点思考
2004年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2005年10月，国家税务总局下发了《关于税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》，就落实“聚财为国、执法为民”的税收工作宗旨，进一步推进税务系统依法行政提出了前瞻性、指导性意见。推进税务系统依法行政工作，是坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府的一个重要组成部分。在新时期，新的历史条件下，如何进一步推进税务系统的依法行政工作，构建和谐的社会主义税收秩序，已经成为摆在我们各级税务机关和每一个税务人员面前的重要任务。为此，笔者就推进税务系统依法行政工作谈几点肤浅的看法。
一、 对税务系统依法行政工作的认识
（一）关于依法行政和税务系统依法行政。依法行政，按照《全面推进依法行政实施纲要》要求，就是要符合“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求。[1]税务系统依法行政，就是要将依法行政、推进依法治税思想贯穿到深化税收改革、强化税务管理、细化干部管理等各项税收工作中去，不断理顺税收管理体制，完善税收立法，加强税收执法，强化税收执法监督，完善干部教育激励机制，健全反腐倡廉体系，真正在税务系统的各项工作中做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
（二）税务系统依法行政工作贯彻于税收工作的全过程。税收工作，一般来说，包括税务系统工作的各个方面，既包括与纳税人及其他行政相对人具有行政管理关系的税收征管工作，也包括税务机关内部、税务机关上下级之间、税务机关与其他部门之间、税务人员相互之间的管理关系、教育关系、监督制约关系、业务关系、协调配合关系等。税务系统依法行政，就是要贯彻于这些工作的各个方面、各个环节、各个层次。同时，税务系统依法行政工作，如果单就法制工作而言，涵盖了从税收法制从立法、实施、结果分析、执法责任、考核评价、法律救济等各个方面，而不仅仅是简单的执行法律问题。[2]
（三）纳税环境对依法行政的监督和推动作用。行政机关的工作需要社会各界的监督，而完备的社会监督机制的形成需要良好的社会环境去承载，税务系统亦然。纳税环境的改善，包括税务系统依法行政是否健全，广大的纳税人既是监督者，也是承受者，这种监督的实质就是对税收执法权和行政管理权的一种制约，它能够最大限度地保证税务机关的行政工作能真正符合国家和纳税人及其他行政相对人的利益，这种监督机制的建立与完善是推进税务系统依法行政的一项重要内容。
（四）各级税务机关对依法行政环境的改善负有主动的引导职责。税务系统依法行政环境的重要方面就是纳税环境，纳税环境对税务机关的依法行政有着监督和推动作用，税务机关对依法行政的推进又直接影响着纳税环境的改善，并且是一种积极、主动的影响，这种相辅相承的关系决定了税务机关不能被动地坐等环境的“恩赐”，而应主动出击，通过不断完善内部执法责任制、强化监督机制、建立健全各项规章制度、增强服务意识、拓宽税法宣传渠道等带动和影响全体公民纳税意识、自我保护意识和参与税收法制建设意识的提高，成为健康有序的纳税环境的直接参与者和创造者。
（五）税务系统依法行政应处理好几对关系。一是正确处理依法行政与组织税收收入和支持经济发展的关系，严格坚持组织收入原则，构建科学的税收计划体系，努力提高税务机关干部职工依法行政的观念和能力，在税务系统内部形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的团队氛围，营造良好的、和谐的、人文的税收秩序。二是正确处理税收法律的刚性与构建和谐征纳秩序的关系问题。要融入以人为本的管理理念，体现法律的教育、引导职能。三是正确处理对内依法行政与对外依法行政的问题。二者构成了一个问题的两个方面，但我们往往将二者对立起来，或者只注意对外依法行政，即对纳税人等行政相对人的依法行政，而忽略了对内依法行政方面。应当二者并重，并相互依托，共同推进。三是处理好税收法律与税务服务规范的关系。一般来讲，税收法律既约束税务机关，同时也约束税务行政相对人，而税务服务规范只对税务机关及其工作人员具有约束力，是为了促使税务机关及其工作人员更好地为纳税人服务而作出要求。从这个层面上讲，税收法律与税务服务规范在某些规定可能并不一致，我们必须坚持：对于纳税人及其他行政相对人权利进行限制或者对义务进行扩大的，必须严格依照税收法律规定，这是建设法制型政府的需要；与此相反情形的，可以适用税务服务规范，因为服务规范在更大程度上是扩展和规范了税务机关的服务行为，这是建设服务型政府的需要。四是依法治税与制度创新的关系。目前，创新成为一种潮流，并且在某些方面也取得了一定成效。在依法行政工作中，我们要正确对待创新，正确理解创新，创新必须有前提。税收立法工作中的创新，必须在“三个代表”重要思想统领下，在坚持“聚财为国、执法为民”的框架下进行。税收执法工作中的创新，必须在不违反法律、法规、政策、规章的前提下，在不损害行政相对人权利的前提下，才能创新。
二、税务系统依法行政工作存在的主要问题
客观地说，税务系统一直重视依法行政工作，特别是1999年国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》、2001年全国税务系统依法治税工作会议召开以来，各级税务机关通过各种形式的努力，依法行政工作取得了明显成效，受到了广大纳税人的好评，得到了国家权力机关、各级政府和社会各界的肯定。但是，我们也应当清醒地看到，税务系统的依法行政工作，与全面推进依法行政的各项要求相比，还存在一定差距，主要表现在以下几个方面：
（一）税收行政立法的机制和程序还不够完善，包括在制定税收规范性文件的机制和程序上，缺乏监督制约机制，往往没有经过必要的法制审查，造成一些不符合现行税收法律、法规、政策的文件出台，对依法行政工作造成不良影响。
（二）一些税务干部依法行政意识不强，依法行政的观念还没有牢固地树立起来，依法行政的能力和水平有待进一步提高。个别税务人员素质较低，业务能力较差，难以胜任税收工作，影响了税收征管措施的贯彻落实。在执行税收政策、法律、法规上，在处理税收业务问题上，不是主动寻找法律依据，而是凭主观臆断、凭工作经验办事，一味地想当然，认为该怎么办就怎么办。
（三）有法不依、执法不严，执法随意性大等现象仍然存在。税收的强制性、税法的刚性和以人为本的法治理念没有有机地结合起来，人民群众、纳税人反映比较强烈。在税收执法方面，过多地强调法律的强制性，不按程序办事，甚至有意规避法律、法规规定，侵害纳税人或其他行政相对人的合法权益。
（四）行政执法的“对话”渠道不够畅通。目前纳税人对税务机关的有关意见和建议，不能很快或者很充分地被税务机关的决策层所掌握；同样税务机关的相关改革措施或征管决定，相当一部分纳税人也难于及时了解。纳税人与税务机关的“对话”渠道不畅通，影响了纳税人对税务机关的执法措施实施有效的社会监督，也在一定程度上阻碍了税务机关贯彻为纳税人服务的理念。
（五）个别地方税收执法责任制落实不到位，税收执法监督不力，一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正，税务行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。
（六）税务机关和税务干部为纳税人服务的观念还不强，个别税务人员的法纪政纪观念淡薄。从目前的情况来看，部分税务干部仍习惯于以往的管理方法，办税过程中居高临下，门难进、脸难看、事难办的情况仍时有发生。甚至个别税务干部在行政执法过程中违反廉政建设规定，向纳税人“吃、拿、卡、要、报”，违法收受财物等，造成税务机关与纳税人的对立，人为设置障碍，将工作陷于被动局面，甚至被纳税人“牵着鼻子走”，影响依法行政。
（七）税法宣传形式不多，难以满足纳税人的需要，税收法律、法规、政策的公知度不高，造成依法行政的被动局面。税务系统依法行政工作的顺利开展，很大程度上靠纳税人对税法的熟悉和认同，而税法宣传正好能够达到这种效果。从1992年4月第一个“税收宣传月”开展以来，到今年已经不间断地进行了14年，然而，许多税收宣传月活动仍然是重形式，轻实效。随着我国现代化进程的加快，经济格局、经济成分发生较大变化，税收法制的逐步完善，目前税法宣传的形式和方法，已很难满足广大纳税人和社会公众的需要，难以达到税法宣传的目的。
（八）税收法制专业人才缺乏，税务机关的法制部门职能淡化，缺乏较高的权威性，工作上疲于应付，主动性较差，没有起到应有的作用。
这些问题的存在，在一定程度上影响了推进依法治税的进程，影响了税务机关的社会形象。全面推进税务系统依法行政，就是要紧紧围绕“聚财为国、执法为民”的税收工作宗旨，从根本上解决这些问题，力求取得新突破。
三、加强税务系统依法行政工作的几点思考
加强税务系统依法行政工作，我们认为，应当主要抓好几个方面的工作。概括起来，就是“一个高度、一个前提、一个关键、一个突出、一个确保、一个构建”。[3]具体而言，就是要站在依法治国的高度，充分认识税务系统依法行政的重要意义；解决好税务系统税收立法、规范性文件制定这个前提，做到有法可依；落实好依法执行法律、法规、规章这个关键环节；突出税收执法责任制这个重要节点，将权力与责任有机联系起来；确保监督制约机制的长效作用，注意内外并重的监督机制；构建一支专业化、高效率的法律人才队伍，建立健全法律工作机构。
（一）充分认识税务系统依法行政工作的重要意义。“十五大”以来，党和国家确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，作为依法治国的重要组成部分，依法行政显得极为重要。税务系统依法行政，是全面推进依法行政链条的重要一环，各级税务机关要高度重视依法行政工作，特别是各级机关主要负责人要加强对依法行政工作的领导，有关职能部门要明确分工，加强配合，实行一级抓一级，逐级抓落实的目标责任制。各级税务机关要结合工作实际，制定落实《全面推进依法行政实施纲要》和《税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》的具体办法和配套措施，将各项工作任务分解、落实到具体职能部门，并且要在未来五年的依法治税规划充分体现出来，形成梯形目标，做到长远有规划、近期有安排，并保证分阶段付诸实施。
（二）建立和完善税务系统税收立法、规范性文件制定机制。税收立法，从普遍意义上讲，既包括全国人大及其常委会制定的税收法律、国务院制定的税收法规、财政部和国家税务总局制定的部门规章，还包括国家税务总局及省以下税务机关制定的规范性文件。单就税务系统的税收立法方面，侧重于部门规章和规范性文件。对于规章的制定，必须坚持《规章制定程序条例》（国务院令[2001]322号）、《法规规章备案条例》（国务院令[2001]337号）、《税务部门规章制定实施办法》（国家税务总局令[2002]1号）等法规规章的规定，形成制定规章的合理机制，建立健全重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证等制度，形成广泛共识，注重法制与实践相结合。特别是与纳税人利益密切相关的重大决策事项，必须通过座谈会、听证会、论证会、工作调研、网上征求意见等多种形式广泛听取纳税人、行政相对人和基层税务机关的意见，扩大公众参与程度，寻求广泛共识。要深入调查研究，尤其要进行立法评估和效益分析，使税收立法既具有前瞻性，又符合当前工作实际。要充分利用《税收征管法》及实施细则对国家税务总局的授权，及时出台相应的规章或规范性文件，细化税收征管流程。建立税务行政决策跟踪反馈机制，定期对决策的执行情况进行跟踪调查和评估反馈。加强对税务行政决策活动的监督，按照"谁决策、谁负责"的原则建立健全决策责任追究制度，实现决策权力与责任的统一。要进一步规范税收立法程序，改进税收立法方法，提高税收立法技术，注重与相关部门的立法协调。对于规范性文件的制定（包括总局及省级以下各级税务机关），应当由国家税务总局制定相应的管理办法，对各级税务机关的税收立法权限、程序、方法、审查、备案、责任等内容做出明确规定，增强规范性文件及制度制定工作的合法性、前瞻性、计划性、规范性、公开性和可行性。要考虑保持税收法律、法规、规章及规范性文件的稳定性和连续性，保护纳税人等税务行政管理相对人对税收政策制度的合理预期。同时要推行税收规范性文件的会签制度，凡是未经法制部门会签的规范性文件不得对外发布。税收法律、法规、规章实施后，要对执行中的情况进行跟踪问效、分析评估，并提出改进、完善的措施。要建立规章和规范性文件定期清理制度，及时将不符合现行上位法规定，与实际工作严重脱节的规章和规范性文件废止或作修改，解决规范之间的矛盾和冲突。建议设立异议解决机制，纳税人和其他税务行政管理相对人有权对规章或规范性文件提出异议，责任机关（一般为制定规章或规范性文件的税务机关）有义务及时研究处理，并将处理结果书面报告提出异议的单位和个人。
（三）严格按照法定原则、法定程序履行职责，开展工作。目前，税务系统依法行政，就是要在《全面推进依法行政实施纲要》的统领下，全面贯彻《税收征管法》及实施细则、认真实施《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等法律、法规，并贯穿于税收征管（管事）到干部职工管理（管人）全过程。凡是涉及到行政管理相对人的各项工作，必须坚持以法律、行政法规、行政规章、地方规章等为执法基础，法定的执法原则、执法程序、执法内容、执法项目，税务机关和税务人员必须严格遵守。按照依法行政的程序正当和高效便民的基本要求，进一步规范税收执法过程中的回避、告知、听证、说明理由、岗位制约等各项程序制度，依法保障纳税人和其他税务行政管理相对人的合法权益。加大涉税事项的公开力度。税务机关应当将所有需要纳税人及其他行政相对人周知、遵守和执行的事项和信息，通过公报、网站、报纸、政务公开栏等形式对外公布，并创造有利条件便于纳税人查询。要不断完善税法公告、欠税公告、纳税人信用等级评定、税款核定、减免退税、许可决定和处罚结果等公开制度，加大公开力度，提高税收执法的透明度。推进税务管理的规范化。按照《税收征管法》及其实施细则的要求，继续推进税收管理“科学化、精细化”进程，建立信息化支持下的专业化征管格局。按照依法设置、加强管理、有利服务、讲求效率的要求，根据税源分布、纳税人数量和管理技术水平等实际工作情况，科学设置各级税务机构，要尽快实现税务机构设置和人员编制的法定化。认真落实税源精细化管理措施，实施税收管理员制度，切实加税务稽查力度，合理界定税务机关内部税源管理、税款征收、税务稽查和法律救济等各环节的职能，按照精确、细致、深入的要求，将法律规定的职责和权限分解落实到具体执法部门、岗位和人员，既避免职能交叉与重叠，又确保各环节相互衔接。加强上级税务机关对下级税务机关的指导和监督，推进各级税务机关内部行政管理的规范化，确保政令畅通。建立管理效果定期评价制度，统筹分析税收管理成本和效益，及时发现管理漏洞，解决管理问题。公正、合理地行使自由裁量权。对税务机关依法律、法规、规章规定享有较大自由裁量权的行为，要进行梳理、分类，制定具体、细化的实施办法，从源头上降低自由裁量权被滥用的风险。行使行政处罚等自由裁量权，要遵循法治原则，符合法律目的，排除不相关因素的影响，力求在行政自由裁量权时符合法制原则、公平原则。[4]当前我们提得很多的“首违不罚”，其实就是自由裁量权行使问题，要正确行使。简单地说，只有在法律、法规、规章中关于税务行政处罚涉及到“可以处”之类的条款，或者属于《行政处罚法》第二十七条第二款规定情形的，可以实行首违不罚，但应当在一定范围内得到统一。对可以采用多种方式实现执法目的的，应当选用对纳税人等税务行政管理相对人损害最小的措施和方式。要加强全员法律培训力度，组织广大税务干部学习通用法律知识和从事本职工作所需的专门法律知识。根据2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力是一项重要的能力，要想提高依法行政能力，就要依靠系统的法律学习。继续推进并完善税收执法资格认证制度，并采取渐进的方式不断提高税收执法资格的“含金量”，凡未取得税收执法资格的人员，一律不得从事税收执法工作，并要进行待岗强制学习。
（四）认真贯彻落实税收执法责任制，加大行政执法过错责任追究力度，努力做到违法必究。税收执法责任制是贯彻税务系统依法行政的关键环节，从本质上讲，就是把税收执法权力转化为执法责任，把权力与责任有机地联系起来。近几年来，国家税务总局制定了《全国国税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《全国地税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《税收执法责任制考核评议办法（试行）》、《税收执法过错责任追究办法》等办法，各地在推进中取得了一定成效。新时期，更要加强推行，力求取得更大成效。一是要认真开展考核评议，借全国税务系统《中国税收征管信息系统2.0版》上线之机，以计算机考核为依托，实行人机结合，拓展考核的深度和广度。促进执法考核与执法监察工作的结合，积极探索对考核结果的综合利用，逐步实现全员综合考核，对税收执法行为进行全过程、全方位、全天候监控，使执法重心由原来的权力本位向责任本位转移，实现了行政执法监督方式质的飞跃。二是严格执法过错责任追究，完善追究范围和追究形式，确保追究结果公平公正，过罚相当，最大限度预防、遏制重大执法违法案件的发生。三是建立和完善税务机关工作人员依法行政工作考核制度，将依法行政工作状况作为评议考核的重要标准，并与公务员业绩考核、干部使用相结合，用好用活激励机制，对依法行政成绩突出的，予以表彰、奖励；对工作不力的，严肃纪律，追究责任。
（五）加强对依法行政工作的监督制约，形成长效机制。一是加强对税收执法行为的全程监督，加强税收执法检查和执法监察，确保成效。认真贯彻行政复议法和税务行政复议规则，加强复议案件的统计分析，完善复议责任追究制度。严格税收会计监督，加大经济责任审计，严肃财经制度和纪律。二是自觉接受对税收执法行为的外部监督。自觉接受人大监督和政协民主监督，高度重视人大建议和政协提案的办理工作。自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对税务机关实施的监督，涉及到税务行政诉讼案件的，要正确对待，法制工作部门应当依法代表本级机关积极出庭应诉、答辩，部门负责人（法定代表人）能够参加庭审的，尽量出庭应诉，自觉履行生效判决、裁定。严格执行国家赔偿制度，保障纳税人等税务行政管理相对人依法获得赔偿。认真配合监察、审计、检察等专门监督机关的工作，积极落实监督决定。自觉接受新闻舆论监督，主动拓宽社会监督渠道。切实依法解决人民群众通过信访举报反映的问题。落实《信访工作条例》，建立统筹兼顾、标本兼治的信访工作格局，依法处理信访问题，努力把矛盾解决在基层、解决在当地，切实保障信访人的合法权益。同时，要结合干部职工的党风廉政建设工作，根据中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等制度，形成在廉政建设上的良好的惩防并举的完善的制度体系，切实解决税务人员腐败问题，使每一个税务人员在行政执法过程中不受经济利益驱动，保证行政行为合法、公平、公正。
（六）坚持以人为本，培养法律专业人才，建立健全法律工作机构和组织体系。加强法制队伍建设，培养、选拔、配备一批法律专业人才，充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，并为他们在经费、办公环境、工作机制、手段等方面创造条件，提供良好的工作氛围保障。在条件许可的地方，可以成立法律专家顾问机构，有计划地聘请高等院校、科研机构、公检法司、律师事务所等机构的精通税收、法律、经济管理的专家学者作为法律顾问，为税务机关决策、立法、培训服务，进一步提高税务机关的依法行政水平和工作质量，同时通过互动学习，带动本系统法律人才的素质提高。形成税务系统法律人才梯级发展模式，一是从年龄层次上保证不断档，顺利承接；二是从知识层次上，要做到100%的税务干部懂法、30%左右的税务干部较全面掌握法律知识、5-10%的税务干部深谙法律知识，并能开展税收立法调研、理论研究，擅长法理剖析，对税收法制建设有独到见解。在法律人才的培训上，要坚持以人为本，实施人才兴税战略，努力建设一支政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范的税务干部队伍。对于提高全员法律素质方面，一般可以采取短期培训、知识讲座、开展情景模拟（如听证、行政复议、行政诉讼）、真实场景（如旁听当地法院的行政诉讼案件的庭审）学习等。对于较高层次法律人才的培养，可以采取委托高等法律院校在职培训等方式，或者在新进公务员时有针对性地招录具有本科以上法律专业的专门人才。
2005年11月，谢旭人同志在“中国财税论坛2005”上指出，“十五”税收成就显著，“十一五”税收工作任重道远。税务系统依法行政工作正是新时期税收工作的重要支点，各级税务机关和每一个税务人员都是这项工程的主力军，我们要在税收工作中全面坚持依法行政，在税收工作中落实科学发展观，为全面建设小康社会作出积极贡献。
注 释:
[1] 《全面推进依法行政实施纲要》第三条第二款，国务院国发[2004]10号。
[2] 《公务员依法行政培训教程》，李进勇、陈明珍、张有福编，研究出版社，2004年3月出版，第3页。
[3] 《公务员依法行政培训教程》，李进勇、陈明珍、张有福编，研究出版社，2004年3月出版，第10页。
[4] 参见《行政法学新论》，中国方正出版社，应松年主编，2004年1月第3版。
参 考 文 献
1、《行政法学新论》，中国方正出版社，应松年主编，2004年1月第3版。
2、《公务员依法行政培训教程》，李进勇、陈明珍、张有福编，研究出版社，2004年3月出版。
3、《全面推进依法行政实施纲要》，国务院国发[2004]10号。
4、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，国务院办公厅国办发[2005]37号。
