内容摘要…………………………………………………………………2
一、行政的概念以及我国提出依法行政的背景………………………3
二、依法行政的基本要求………………………………………………3
三、合理行政……………………………………………………………5
四、公正行政……………………………………………………………5
五、行政之“法”………………………………………………………6
六、依法行政的意义……………………………………………………7
七、提高行政管理人员的素质，建筑依法行政的坚实基础…………8
内 容 摘 要
依法行政”是我们依法治国、建设社会主义法制国家以及搞好廉政建设的关键和核心。因为它限制了政府权利的滥用以及各类腐败行为，同时又规范了政府的行政行为，维护和保障了公民、法人以及其他组织的正当权利和合法权益。
依法行政的基本要求有三个方面：1、合法行政，它是构成依法行政的前提和根本。2、合理行政，它是依法行政原则的延伸和进一步完善。3、公正行政，即行政机关必须平等地、无私地行使行政权力，做到“同样的案件受到同样的处理”。
依法行政的意义在于：1、保证行政管理为人民服务的目标。2、保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。3、保证提高行政效率。4、保证对行政管理的监督有统一的标准和程序。
关键词：合理行政 合法行政 意义 解决办法
试论依法行政
引言:随着依法治国方略的实施和逐步深入进行，越来越突现出依法行政是我们依法治国、建设社会主义法制国家以及搞好廉政建设的关键和核心。因为它限制了政府权利的滥用以及各类腐败行为，同时又规范了政府的行政行为，维护和保障了公民、法人以及其他组织的正当权利和合法权益。法律依据的具体内容可以从三个方面表述，即：没有法律依据，不得使人民负担义务或限制权利；没有法律依据，不得为公民设定权利或减免其义务，没有法律依据，行政机关不得自行设定和行使行政权力，即必须在法律明确授权或规定的范围内行使行政权力。
一、行政的概念以及我国提出依法行政的背景
1、依法行政的概念
依法行政的概念就是指行政主体行政权力的取得和使用都必须依据法律的规定并依照法定的程序，既不得越权和滥用职权，也不得失职，一切行政行为都要接受监督，违法行政要承担相应的法律责任。（注1）
2、我国提出依法行政的背景
建国以来，我国依法行政的建设走过了一段颇为曲折的道路，直到十一届三中全会以后，随着我国改革开放国策的确立，依法行政才真正得到发展。我国依法行政这一口号是在80年代末提出的，而真正确立则是在社会主义市场经济的提出和建立以后。市场经济在一定意义上就是法治经济，依法治国、依法行政，也成为我国政治经济形势发展的历史必然。1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的第45条明确规定“各级政府都要依法行政”。不久，李鹏总理在向八届人大所作的《政府工作报告》中在谈到要加强法治建设时，明确提出了“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。尤其是随着1995年江泽民总书记提出了依法治国的方针，作为依法治国的重要组成部分，依法行政也就逐步成为国家机关行使权利的基本准则。1996年3月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精神。1997年中国共产党的第十五次全国代表大会报告中进一步明确了“一切政府机关都必须依法行政”。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，第一次将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入了国家的根本大法。从此，我国社会主义法制有了坚实有力的法律保障。
二、依法行政的基本要求
行政机关行使行政权力管理社会公共事物必须合法、合理、公正，并必须承担违法行政所产生的法律责任。因此，依法行政必须满足以下几点要求。
1、合法行政
合法行政是构成依法行政的前提和根本。所谓合法行政是指行政主体对行政权力的行使必须符合法律的规定（包括权限规定、实体规定和程序规定）而不得与法律相违背，违法的行政行为应当无效或者被撤消，行政违法者必须承担相应的法律责任。它包括以下几个方面，
（1）要求行政行为主体必须依法设立并具备相应的资格
因为一项行政行为的合法，首先要求实施行为的主体必须合法。如果进行行政行为的主体不是依法设立的或者不具备行政主体资格，其所为的行政行为必然不具有法律效力。该项内容包括行政机关和其他行使行政权力的组织都必须符合法律规定的主体地位、相应资格和组织条件。
（2）行政行为必须要有法律的依据
行政活动同公民活动的区别在于：对于公民而言，法不禁止皆自由，凡法律没有明文禁止的，都是被许可的行为，即其活动无需法律的明文授权；只有当法律明文禁止时，公民才不得为之。但对行政机关而言，只有法律明文规定的才得为之。“法无明文规定不得为之”，“有法才有权行使”行政权利的特性决定了必须以法律设定行政权力的行使为界限（注2）。因此，对行政机关而言，只有法律有明文规定的才得作为。法律为行政机关设定了职责权限、活动手段、行为方式及其运行程序等，行政机关只能依据法律的这些规定作为而不得自行其事，如果没有法律的明确授权或规定，行政机关就没有这种活动的权利。否则，就属于无效或违法的行为。法律依据的具体内容可以从三个方面表述，即：没有法律依据，不得使人民负担义务或限制权利；没有法律依据，不得为公民设定权利或减免其义务，没有法律依据，行政机关不得自行设定和行使行政权力，即必须在法律明确授权或规定的范围内行使行政权力。
（3）行政机关在制定行政规范时必须严格按照法律优先和法律保留的原则
法律优先是指上一层次的法律规范的效力，高于下一层次的法律规范。也就是说，各个层次的法律规范必须保持其内部的统一与和谐，这样，国家的法制才能保持统一，而法制的统一是国家统一的基本条件。它包括下列两种涵义：一、在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。法律优于任何其他法律规范。《行政处罚法》表述为：在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。二、在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。
凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定；或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。这一原则被称为法律保留原则。《立法法》将此称为“国家专属立法权”（注3）。2000年颁布的《立法法》则第一次以法律的形式对法律保留作了全面而又明确具体的表述。该法第8条规定：“下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪与刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”第9条还规定上述事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。这是迄今为止我国法律对法律保留原则的最明确的表述。
2、行政机关必须实施法律规范
在我国，行政机关是国家权利机关的执行机关，各级行政机关必须执行法律规范、且下级行政机关必须执行其上级行政机关的决定、命令。因此，行政机关必须采取措施或行动保证法律的实施。也就是说，为了实现国家的行政管理职能，维护正常的社会秩序，行政机关必须尽力保证法律赋予的职权和职责得以履行和实现，否则，就会构成失职或渎职。这就要求行政机关必须依法主动行政。
3、违法行政行为应当无效或者被撤消，违法者必须承担相应的法律责任
《中华人民共和国行政处罚法》中用第七章整个一个章节对违法行政的法律责任作出了规定。即违反法律的行政行为，在法律上是不具有法律效力的，有关国家机关有权通过法定程序宣告无效或予以撤消、变更；行政违法主体必须承担相应的法律责任，包括进行行政赔偿。
4、禁止超越行政职权
任何权利只有在其法定的权限范围内行使才是合法的。因此，禁止超越行政职权是合法行政的基本要素。为确保行政权力的行使符合法律授权的范围，必须要以禁止超越行政职权的原则来规范行政职权的行使。所谓超越职权就是指行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权。行政越权主要有下列四种表现形式：一是没有权力却行使了权力。即有关行政机关或组织、个人根本无权或者无管辖权却行使了一定的行政权力。二是超越了其权利的行使界限。即“横向越权”。表现为地域越权如甲行政机关行使了乙行政机关的职权，等等。三是“纵向越权”即下级机关行使了上级机关或者上级机关行使了下级机关的职权。四是“内部越权”。即内部行政机构行使了外部行政机关的职权。
三、合理行政
所谓合理行政，就是指行政行为的内容要客观、适度，符合人类社会的理性（即符合公平、正义的法律理性）要求（注4）。合理行政这一要求的产生和存在，主要是基于现代国家行政管理中行政自由裁量权的存在。所谓行政自由裁量权，是指行政机关（包括法律、法规授权的组织）的自行决定权，即行政行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权（注5）。合理行政是依法行政原则的延伸和进一步完善（注6）。要作到合理行政必须满足以下四个要求。
1、行政行为应有合法的目的
任何行政行为的作出，都应具有合法的目的。行政必须是一种非营利的活动，是一种为社会公益服务的活动，它必须满足为人民服务的目的。因此要特别注意当前有些行政机关为了保护地方利益、小团体利益制定出一些规定来损害社会公共利益的行为，对这种行为必须予以纠正。
2、行政行为必须具有正当的动机
任何一种行政行为的作出，都应当基于公共利益的立场，出于正当、善良、诚实的动机，行政机关或者行政公务人员不能假以执行法律的名义将其主观意志或者个人偏见施加于行政行为的相对方。
3、行政行为的作出应当是公正的
即行政机关在作出一项行政行为时，应考虑其相关因素，尤其要考虑法律、法规所明示的或默示的要求需要考虑的有关因素，而绝不应该考虑与作出该行政行为不相关的因素。
4、行政行为的作出必须符合人之常理
它具体包括，要符合事物的本来面目和客观规律；符合日常法律关系中的常识和人们普遍遵守的行为准则；符合一定社会生活中占主导地位的道德伦理关系；符合一般人在一定社会生活中的正常理智的判断和生活的逻辑。
四、公正行政
将公正适用于依法行政之中，其基本含义就在于：行政机关必须平等地、无私地行使行政权力，做到“同样的案件受到同样的处理”，不相同的情况作出不同的处理和对待。衡量公正行政的标准有以下几个方面。
1、实行回避制度
防止或消除行政行为的作出受个人利害关系的影响和避免在这种影响下作出不公正的行为。
2、实行听证制度
当行政机关作出对当事人有某种不利影响的行政行为时，必须事先听取可能受到不利影响的当事人的意见，必要时还要举行听证会，否则就如同司法上的不审而判，是显失公正的。与此同时，在听取当事人陈述意见的过程中，必须在具有合理期限的时间幅度内预先通知并给予其有发表意见的机会。
3、说明作出行政决定的理由
行政机关在作出行政决定特别是对当事人不利的决定时，负有说明理由的义务，应说明的理由包括作出行政决定的法律依据和事实原因，以满足行政管理相对人的了解需求和公平对等愿望。这也是在法治社会中当事人享有知情权的一种具体表现。
4、实行政务公开
除法律另有特别规定之外，行政主体在管理社会公共事物过程中所作出的任何行政行为，即行政机关的一切政务管理行为，其依据、过程和理由一律都应公开。在一定条件下，或者条件可能，行政机关的政务管理行为的结果也应当公开。从而取信于民和便于接受社会的监督，从而使人民群众真诚地相信并认同行政机关的行政行为是公正的。
五、行政之“法”
依法行政之“法”包括了法律、法规、规章、其他行政规范性文件和抽象法律解释，而这些已经包括了行政法所具有的全部渊源。这些渊源在依法行政中的地位是有不同的高低层次，这种层次我们称之为法律的位阶；高位阶的法律在效力等级上高于低位阶的法律。下面就按行政法渊源的位阶从高到低的大致次序做一介绍。
1、宪法
宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是最高位阶的法律。宪法是行政的基本依据。宪法在行政法各渊源中处于最高地位，是其他一切行政法的制定基础，任何其他渊源的行政法都不得同宪法相抵触。
2、法律
法律在这里仅指除宪法以外的由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律规范性文件。法律在行政法的位阶体系中仅次于宪法，高于任何其他行政法渊源。法律又分为基本法律和一般法律，由全国人民代表大会制定的法律称为基本法律，由全国人民代表大会常务委员会制定的称为一般法律，在效力等级上基本法律高于一般法律，一般法律不得与基本法律相抵触。
3、行政法规
行政法规是指由国务院制定的法律规范性文件。行政法规在效力等级上仅次于宪法和法律，是行政的重要依据。《立法法》第79条明确规定：“行政法规的效力高于地方性法规、规章”。行政法规在制定上具有专一性，只有国务院才有权制定行政法规；在效力范围上，行政法规的效力同宪法、法律一样及于全国。
4、地方性法规和自治条例、单行条例
根据《宪法》第100条、《立法法》第63条规定，省、自治区、直辖市以及省会市、自治区首府所在地市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下有权制定地方性法规。地方性法规是一种地方立法，它在效力等级上低于宪法、法律和行政法规，它在主体上限于省、自治区、直辖市以及省会市、自治区首府所在地市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会。地方性法规的效力范围仅限于本行政区域。
5、行政规章
行政规章包括部门规章和地方性规章。部门规章是国务院各部门制定的法律规范性文件的总称；地方性规章是指省、自治区、直辖市以及省会市、自治区首府所在地市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定的规范性文件的总称。行政规章在效力等级上低于宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例，各部门规章之间的效力相同。
6、其他行政规范性文件
其他行政规范性文件是指行政机关制定的除行政法规和规章以外的规范性文件。它的制定主体是国务院及其主管部门和地方各级人民政府。《宪法》第89条规定：“国务院有权根据宪法和法律发布决定和命令”；第90条规定：“国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”；第107条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，发布决定和命令”；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定：“乡、民族乡、镇人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。”
六、依法行政的意义
依法行政原则的确立，对于我国这个缺乏法制传统的国家，具有划时代的意义。
1、保证行政管理为人民服务的目标
人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政，就将保证行政管理遵循为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。
2、保证行政管理的统一性、连续性和稳定性
法治国家的最重要的特点是这个国家一切活动的统一性、连续性和稳定性。这同时也是依法行政给行政管理带来的保障。依法行政能保证行政管理的统一，有了统一性，才能有公平和公正。社会的不公正、不公平，是产生社会不满，甚至不稳定的重要因素。连续性与稳定性，同样是社会稳定的重要条件。市场经济之所以必须是法治经济，就是由于法治所带来的统一性和连续性。要保持行政管理的连续性和稳定性，也只有依靠依法行政。
3、保证提高行政效率
依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，都将大大提高行政效率。
4、保证对行政管理的监督有统一的标准和程序
要使监督取得成效，必须解决监督什么和如何监督的问题，也就是需要有监督的标准和程序。所谓监督的标准，就是对行政行为是否违法的评判标准。而能够提供是非评判的唯一标准，是法律；所谓监督程序，即进行监督要经历哪些步骤、方式和时限。程序就是操作规则。遵循法定程序进行监督，才能保障监督顺利、有效、正确地进行。
七、高行政管理人员的素质，建筑依法行政的坚实基础
1、当前行政管理人员存在的主要问题
（1）法制观念不强 ，执法犯法
作为执法者，应该懂得甚至熟悉法律也应该知道违法犯罪要承担相应法律责任的后果。但由于法律至上观念不强、防腐拒变意志力不够坚定导致执法人员执法犯法。
（2）缺乏保障行政管理相对方合法权利的观念
少数执法人员法律意识、证据意识淡薄，以管人者自居，根本不把执法对象的权利放在眼里，随心所欲。耍特权、抖威风侵犯了行政管理相对方的各项合法权利。
（3）违反法定程序，随意执法
执法人员在办事时不按法定程序办，重实体法、轻程序法，认为只要执法行为实际效果合法，违反法定程序无关紧要。有的执法人员对法律法规一知半解，对法律条款不能正确把握，于是不按规定向当事人公开办事程序，对法定程序随意理解，还在程序上刁难当事人，自己喜欢怎么办就怎么办，各行其是。另外有的执法人员在纠正行政违法行为时开具处罚决定书时没有按实际违反条款处罚，而是根据违章者的态度表现随意处罚。
（4）群众观念不强，不认真依法履行职责
有的执法人员未能牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观念和深刻体会“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”的实质，仍然在执法活动中存在推诿、拖延、弄权渎职的行为。
2、解决办法
（1）强化法律知识学习。
法律的不断发展与完善，若不学法，不懂法，就容易造成执法滞后于立法，更谈不上依法行政了。因此行政机关要有计划、有步骤、有针对性地组织执法人员进行多种形式的法律学习和培训。保证执法人员的法律素质与其承担的执法任务相适应。要针对不同执法岗位的实际需要，实行执法人员执法资格考试制度。要进一步提高执法人员的法制观念，增强服务意识、诉讼意识、证据意识、程序意识、监督意识和人权意识，养成自觉守法、严格依法办事的习惯。
（2）加强道德教育。
法律是靠人来执行的，法律秩序也是靠人来维持的。由于法律是以强制形式规范行为的手段，只能解决“不敢”、“不准”的问题，却无法解决“不想”、“不愿”的问题，也就是说，法治难以触及人的思想问题。一个人思想有问题，价值观出现偏差，对于违法之事，虽一时“不敢”，但难以保证其长久“不敢”。法治解决不了信仰、价值观问题，而道德教育主要通过执法人员内心的义务感、责任感、荣誉感来实现依法行政的行为，所以只有加强道德教育才能使执法人员树立正确的信仰、价值观、人生观，并以其作为自己的行为指南。
（3）完善行政执法监督制度，强化行政执法监督。
各种法律规范已经规定了许多对行政机关的监督制度。进一步完善执法监督机制要把政务公开作为一项制度长期坚持下去。例如在法律允许的范围内，公开执法依据、执法权限、执法程序和执法结果，不断增强执法工作的透明度，但仍需继续拓展。要完善特邀监督员制度、执法办案回告制度、案件回访制度和领导公开接访制度。完善外部监察机制，不断畅通外部监督渠道，自觉接受人大、政协、检察院、法院、人民群众和新闻舆论的广泛监督。要认真对待人民群众的批评、投诉、申诉、控告、和举报，切实解决问题，取信于民。并以群众反映属实的情况作为行政执法人员的考核、晋升、末位调整、评选先进的重要依据。
（4）加大对执法过错行为的惩治。
首先对执法过错的当事人，按情节轻重根据规定给予党纪、政纪处分直至依法移送有关机关给予行政或者刑事处罚。再次，执法过错造成国家赔偿的。除追究执法过错责任外，还应依照《国家赔偿法》向责任者追偿部分或全部国家赔偿金。最后，执法过错后果特别严重或影响特别恶劣的。除追究直接人员责任外，还应依照有关规定，追究单位负责人的领导责任。
参 考 文 献
1、罗豪才：《行政法学》北京大学出版社2000年第3版，第355页
3、文正邦主编：《法治政府建构论》，法律出版社2002年3月第一版，第12页。
4、文正邦主编：《法治政府建构论》，法律出版社2002年3月第一版，第87页。
5、应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社 2001年5月第一版，第178页。
6、许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学综述》，法律出版社1991年版，第121页。
7、朱新力著：《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第35页。
