一、行政许可法的立法背景
1、完善社会主义市场经济体制的客观要求和加入世界贸易组织的新形势的需要。
2、转变政府职能、深化行政管理体制改革的迫切需要。
3、从源头上预防和治理腐败的客观要求。
4、建设法治政府的客观必然。
5、巩固行政审批制度改革成果，推动行政审批制度改革深化的需要。
二、行政许可法的基本内容
1、设定。
2、实施。
三、行政许可法的特点
1、规范。
2、便民。
3、权利保障。
四、行政许可法对“法治政府”的促进作用
1、建设“有限政府”。
2、建设法制统一政府。
3、建设透明、廉洁政府。
4、建设公正、诚信政府。
5、建设便民、高效政府。
五、对行政许可法实施中的一些问题思考
内 容 摘 要
《中华人民共和国行政许可法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后，又一部规范政府共同行为的重要法律。行政许可法的颁布和施行，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，它所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对政府工作的进一步规范，必将对各级政府的工作产生重大而深远的影响。本文通过对《行政许可法》出台的时代背景、基本内容、特征、对建立法治政府的意义等几个方面的论述，简要地探讨了《行政许可法》的实行对现有行政管理体制进一步规范的作用、对社会经济发展的深远影响及其防微杜渐、反腐倡廉的功效。
关键词：行政许可 立法背景 立法建议
行政许可法研究
《中华人民共和国行政许可法》已由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于２００３年８月２７日通过，自２００４年７月１日起施行。同其他法律一样，行政许可法的出台有着深刻的时代背景，所蕴含的基本精神和所透出的强烈信息表明，中国政府必须走坚持依法行政，建设法治政府之路。这部被称为行政机关自我革命的法律，将对我国政府产生重大的影响。
一、行政许可法的立法背景
我国曾经长期实行计划经济，以往的行政许可带有很多计划经济的痕迹，缺乏公开性和透明度，限制市场竞争，甚至利用行政许可进行地区封锁和行业垄断，许多行政许可行为与建立社会主义市场经济体制格格不入，有的已经成为阻碍生产力发展的严重障碍。随着我国加入世贸组织，这重重矛盾更成为中国与世界接轨的阻碍，按照世贸组织协定和我国的具体承诺，行政许可应当以透明和规范的方式进行。因此，制定行政许可法，是保障和促进社会主义市场经济健康发展的重要任务，也是加入世界贸易组织的新形势的需要，此为行政许可法的立法背景之一。
其二，行政许可法的产生是转变政府职能、深化行政管理体制改革的迫切需要。以往的行政许可制度，与旧的管理理念和管理模式相互依存，形成了众多部门利益的格局，产生了种种弊端，在一定程度上严重影响了政府职能的转变，使万能政府的色彩过于浓厚，政府管得过多，需要许可的事项不断自我膨胀，行政管制行为缺乏法律依据，结果是事事要管，却事事管不好，行政机关实施行政许可，往往只有权利、没有责任缺乏公开、有效的监督制约机制，在一定程度上已经成为转变政府职能、深化行政体制改革的一个障碍，故而规范的行政许可制度的建立迫在眉睫。
其三，行政许可法的产生是从源头上预防和治理腐败的客观要求。行政许可制度是国家对社会经济生活进行管理与控制的重要手段，它可以克服人们的自利行为给社会带来的负外部性，如发放排污许可证；它也可以激励给社会带来正外部性的人增加产品供给，如对专利的许可保护；它还可以抑制社会成员对不具有竞争性与排他性的公共物品的过度消耗，如对私人采矿权的审批。可见，行政许可是国家用来弥补市场缺陷的有效手段，是政府不可或缺的管理工具。可是这项制度却为大多数国人所诟病，人们常常痛陈它的弊端——设定权混乱、重审批轻监管、自由裁量权过大、乱收费等等。更重要的是，行政领域内的腐败大多发生在审批环节上，在一定意义上可以说行政许可已经成为一个腐败源。针对这种情况，《行政许可法》将规范行政许可的设定和实施作为出发点，注重从根本上、制度上来防止和治理腐败，它所确立的诸多原则成为反腐败的“防火墙”。
其四，行政许可法的产生是建设法治政府的客观必然。“法治”的基本意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。依法行政所体现的是一种政府法治理念，即一种所谓规则导向型政府而不是权力导向型政府的理念，政府必须依据规则而不是依人为因素、长官意志办事。行政许可法在行政复议法，行政处罚法的基础上填补了规范政府共同行为的行政立法空白，使得行政许可作为一类重要的行政行为能够有法可依。在行政许可权的设定上，行政许可法的规定比行政处罚法更加严格，它排除了国务院部委规章设定行政许可的可能性，规定只有省一级人民政府的规章能设定行政许可，剥夺了较大市政府设定行政许可的权利。这是行政许可法的重要贡献，也是现代政府依法行政的充分体现。
其五，行政许可法的产生是巩固行政审批制度改革成果，推动行政审批制度改革深化的需要。从1999年下半年开始，国务院在全国范围内发起行政审批制度改革。改革的目标很明确，归纳起来就是三条：一是大幅削减行政许可的数量；二是确保许可程序的透明和便民；三是解决行政许可监管不力的问题。正是在这一时代背景下，《行政许可法》应运而生。如果说《行政许可法》颁行之前行政许可法制建设主要是为"人治"的行政许可提供一个合法形式的话，那么，在《行政许可法》颁行之后，行政许可的法制建设则毫无疑问地走上了法治的轨道。
二、行政许可法的基本内容
行政许可法除了在总则中规定了行政许可的涵义和原则之外，它着重要解决的主要问题有两个，一个是行政许可的设定，另一个是行政许可的实施。许可的设定是创设许可规则的立法行为，许可的实施则是将这些规则在现实生活中加以贯彻执行的执法行为。两者都是许可法需要加以规范和解决的问题，构成了行政许可法的两大基本内容。
（一）关于行政许可的设定
行政许可的设定，是指国家机关在其制定的有关法律、法规或规章中，自行创设或第一次规定需要经过行政许可的事项。
设定行政许可属于一种立法性行为，是实施行政许可的前提，也是行政许可法首先必须解决的问题。长期以来，由于行政许可的设定问题缺乏统一的法律规范，致使在现实生活中存在一种倾向，一讲行政管理就要审批。于是什么事情都要设定行政许可，谁都可以设定行政许可。实际上，行政许可有积极的作用，也有消极的作用。如果不应该设定行政许可的领域也建立行政许可，就会限制相对人的自由，并出现滥审批、乱收费的现象。如果行政许可泛滥成灾，必然会使其丧失对经济的宏观调控作用。因此，行政许可法在设定范围上规定了可以设定行政许可的事项，也规定了不得设定行政许可的事项；在设定权限上规定除法律、行政法规、地方性法规和规章外，任何规范性文件一律不得设定行政许可。其目的就在于合理地分配创设行政许可的立法权限，防止有关机关随意创设，以从根源上解决行政许可过多过滥的问题，真正实现行政许可的目的，充分发挥行政许可的功效。
（二）关于行政许可的实施
行政许可权的实施，是拥有行政许可权的行政机关或经授权的组织，如何公平、合理地而又可自由裁量地行使这种行政许可权的问题。
实施行政许可是行政许可中的第二个环节，是行政许可程序的中心环节。行政许可的实施，行政许可法把握了两个方面：一是要保障行政机关依法行使行政许可权，有效地进行行政管理，以维护社会秩序和公共利益；另一方面是在保证行政机关有效实施行政管理的前提下，保护公民和组织的合法权益，防止行政专横、行政许可权的滥用。首先，明确行政许可的实施机关。根据行政许可法的规定，有权实施行政许可的机关或组织包括：具有法定许可权的行政机关；法律法规授权的组织；受委托而实施许可的行政机关；经特别决定而获得许可权的行政机关。其次，规范行政许可的实施程序，即行政许可的实施机关实施行政许可行为必须遵循的具体方式、步骤时限和顺序。行政许可法从申请与受理、审查与决定、听证程序及特别规定等方面对实施程序作出了具体、明确的规定，对规范行政许可行为，防止滥用权力、保证正确行使权力具有重要作用。
二、行政许可法的特点
从《行政许可法》的内容看，始终体现了三个方面的特点：规范、便民和权利保障。
从规范方面看，《行政许可法》在规范行政许可方面的主要制度规定有：其一，设定规范。通俗地说，就是谁能够设立行政许可。按照《行政许可法》的新规定，原则上只有全国人大的法律和国务院的行政法规才能够设定行政许可，地方性法规和省级政府的规章只能设定部分或临时性的行政许可。这就从设立源头上解决了统一和规范行政许可范围或事项的根本问题。其二，审批条件规范。《行政许可法》规定，老百姓办理行政审批、许可的条件，只能是法律、法规和规章规定的条件，行政机关不能在法律、法规和规章规定的条件以外另外增加任何条件。其三，收费规范。《行政许可法》规定，除非法律、行政法规另有规定，行政机关实施和监督检查行政许可事项，不得收取任何费用；行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政许可实施和监督检查所需要的费用，由各级财政拨付。这就切断了审批、许可与经济利益的联系，向纯洁行政和服务政府迈出了一大步。
便民是《行政许可法》的重要原则之一，它从根本上转变了行政机关的角色定位。在计划经济思维模式下，政府把整个社会都纳入到自己的控制范围，垄断着一切社会资源的分配，而配置资源的主要方式就是审批，所以行政机关总是把审批看成是自己的固有权力和对相对人的恩赐。便民原则的确立使得政府既是管理者也是服务者。对符合条件的申请进行审批，政府不应再看作是对申请人的“赋权”，而是法律规定其必须作为的义务。这极大地改变了为官者的权力本位思想，增强了为人民服务的意识，也使行政机关利用审批搞腐败的难度加大。这一点我们从行政许可的申请和受理环节就可以窥见一斑：一是申请形式没有限定，除依法应当由申请人到行政机关办公场所当面申请以外，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。具备条件的，还可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等任一方式提出；二是申请环节大为简化，审批应当由多个机关或者同一机关的多个机构办理的，可以由其中一家统一受理并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门集中起来联合办理；三是对行政许可申请的受理和决定尽量当场作出，申请人提交的申请材料存在可以当场更正的错误的可以当场更正，若申请材料不合格，必须当场或在五日内一次性告知需补正的内容。可见，便民原则不仅减轻了申请人“跑图章”的负累，而且使申请人与审批机关直接接触的范围减小，次数减少，申请人不必再看办事人员的脸色行事，不给好处不办事的状况也会有所改观，造成官员腐败的客观条件将随之减少。
权利保障制度的规定，也是《行政许可法》的一个突出特点。首先，《行政许可法》规定，申请人依法获得的行政许可，其适用范围没有地域限制的，所取得的行政许可在全国范围内有效。禁止地方或行业“画地为牢”，置合法许可于不顾的限制和规定。其次，规定了许可补偿制度和赔偿制度。行政机关不得擅自变更或终止已经生效的行政许可，如果因为立法的修改、废止或客观情况的重大变化，需要变更或终止许可的，行政机关要补偿当事人因此而受到的财产损失。因行政机关违法过错导致行政许可被撤销的，受害人有权要求行政赔偿。此外，规定了行政许可听证制度。涉及环境污染、征地拆迁、大型建设项目等社会公共利益事项的许可审批，涉及其他利害关系人重大利益的许可审批，行政机关应当举行听证，或告知利害关系人有要求听证的权利。这对于保障申请人以外的其他利害关系人的合法权益，是至关重要的。
三、行政许可法对“法治政府”的促进作用
（一）《行政许可法》限制了政府规制的范围，有助于政府的职能转换和转移，建设“有限政府”
法治政府的第一要义是保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，建设“有限政府”。所谓规制，就是政府依据法律对市场主体予以制约、干预和管理，以回应市场失灵，解决经济周期性波动、垄断危害、外部负效应、公共产品缺乏、分配不公及不道德行为等问题。计划经济假定政府全知全能，它有能力对全部经济活动作出安排。实践证明这是不可能的。用我们经常引用的话说，计划体制下“政府管了许多管不了、也管不好的事情”。事实上政府是应社会需要而产生，政府只是一种手段，而不是目的，这就决定了政府的有限性。行政许可法体现了这种认识。无论是行政许可设定权限的划分，还是设定范围的限定，尤其是设定标准中的公民自主优先（凡是公民、法人或其他组织能够自主决定的可以不设定行政行可）、市场竞争机制优先（凡是能够通过市场竞争机制有效调节的可以不设定许可），都在包含着有限政府的理念。法律通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。
（二）《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权力，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府
法治政府必须是法制统一的政府。行政许可的过多、过滥使我们充分认识到行政权力的性质和特征，凡是权力都有滥用的可能。过去我们的法律由于没有对部门和地方的规制权加以限制，一些中央政府部门和一些地方政府通过规章，甚至通过一般规范性文件滥设许可，泥沙俱下，源头不净，通过许可乱收费，通过许可为本部门争权，为本地方谋利，通过许可搞部门分割与地方封锁。对于执掌权力的政府来说，如何防止权力异化成为凌驾于社会之上的异已力量，惟一的办法即是将政府权力置于法律之下，建立法制统一的政府。行政许可法中的依法许可原则，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序的要求，以及行政许可设定和实施方面的规则与制度，都在导引着一条法制统一政府之路。
（三）《行政许可法》确立了许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设透明、廉洁政府
如果说长期以来我们的政府始终笼罩在神秘氛围中难以走向公开的话，那么行政许可便是神秘政府体制下最顽固的堡垒。行政许可的全过程往往都处于不公开状态，事关老百姓切身利益的各种许可决定就是在这样“暗箱”中操作的。而这种“暗箱操作”最直接的弊端就是腐败现象的滋生。行政许可法要求行政许可的事项、条件、标准、程序、期限、结果都要公开，行政许可涉及申请人或者利益关系重大的，要举行听证会等，这无疑是一束耀眼的强光，将行政机关的行为置于“阳光”之下，有了法律保障的透明的行政许可将给所有申请人提供一个更加公平的竞争机会，为建设透明、廉洁政府提供了重要的法律保障。
（四）《行政许可法》确立了诚实信用、信赖保护原则，有利于防止政府失信，建设公正、诚信政府
形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建立现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。建设社会信用，首先政府要讲信用。正人必先正己，执政为民首先要取信于民。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象，背离法治政府建设的轨道。行政许可法首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。按照这一原则，行政机关所发布的信息必须真实可靠，政策要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给百姓明确的预期；所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔；因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给百姓造成财产损失，行政机关要依法予以补偿。
（五）《行政许可法》规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，有利于提高行政效率，建设便民、高效政府
法是保障人民权益的工具，法应体现民主性和科学性的统一，因此，法治政府应是便民政府、高效政府。传统的行政理念是“政府中心主义”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是管制与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字殿后。而事实上，政府是人民的政府，政府工作的根本任务是增进人民的幸福、社会的安宁和促进经济社会的协调发展。这次《行政许可法》把便民、高效作为立法的重要原则之一，并为此确立了一系列相应规则和制度，如一个行政机关集中行使有关行政机关的行政许可权、一个机构统一受理、 “一站式服务”、一次性告知补正等，体现出浓重的亲民、便民色彩，要求政府不仅是管理的政府，更应该是服务的政府、高效的政府。
总之，《行政许可法》的制定是我国行政法治建设的重要里程碑。它必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化，推进我国建设法治政府的整个进程。
四、对行政许可法实施中的一些问题思考
行政许可法体现了对自由的追求，力图寻求个人自由与公共利益的平衡，而这个平衡点是利益各方在充分言说、争辩的过程中达成的妥协与共识。这就注定行政许可法在实施过程中不会是一帆风顺的，新的问题会层出不穷，促使社会作出相应的反馈。
法律是经验而不是逻辑。接下来的问题是，仅靠一个法律文本的努力能否实现文明社会。现实的危险是，行政部门在规避许可法后，又创造出很多新的办法。在我国主要还是靠行政权力配置资源的大环境下，行政许可制度如何协调发展？既得利益因许可丧失后会出现反弹，因为利益很难取舍。既得利益过去大多是通过新体制向旧体制的赎买过渡的，这次许可法则不同，它采取的是强行把原有利益分割出来的办法，而非赎买。这就提出一个问题，利益主体是否同意？我们又拿什么来赎买使之放弃利益？这种既得利益的反弹，一定程度上会影响许可法的实施。
审批社会的一个显著的特征，是轻管理、重审批。行政许可法是针对审批制度制定的，但与此同时却留下了疏于管理的漏洞。我们制定了那么多好的规则，但随之而来的挑战并不能使我们轻松。短期内仅靠法律文本的力量还远远不够。只有让每一个个人为自己的自由承担责任，让公共秩序符合自由的原理，行政审批才不会扩张。
一个制度设计的良好初衷，在立法完成以后，其运作环境至关重要。行政许可法的立法贡献必将载入史册，但它未来的实施更值得我们关注。
参 考 文 献
1、冯军：《论<行政许可法>的立法价值》，《中国^文档中心》，2005年10月。
2、张国香：《<行政许可法>立法与实施思考》，《检查日报》，2004年3月2日。
3、许大华：《行政许可法与政府行政理念创新 》，《人民日报》， 2004年4月15日 。
4、李运华：《行政许可法与我国行政法基本理念的革命性转变》，《长江日报》，2004年10月17日。
5、王忠明：《中国加入WTO干部培训读本》，中共中央党校出版社，2002年。
6、张兴祥：《中国行政许可法的理论和实务》，北京大学出版社，2003年。
7、罗文燕：《权利限制与权利保障——对行政许可制度的再认识》，《行政法学研究》2003年第3期。
