一、国有企业内控制度存在的问题……………… …………………………………3
(一)法人意志的随意性 …………………………………………………3
(二)内控的诸多薄弱环节 …………………………………………………3
(三)用工机制不活 ……………………………………………4
二、国有企业内部控制问题的成因 ……………………………………………4
(一)产权不明晰 …………………………………………………………………………4
(二)没有形成法制制约的大环境 ……………………………………………………………4
(三)人员素质低 ………………………………………………………………………………4
三、解决国有企业内部控制问题的对策 ……………………………………………5
(一)建立产权明晰的现代企业制度是解决国有企业内部控制失效的基础…………………5
(二)把握对国有企业法人授权的度是解决产权主体缺位导致内部控制失效的前提
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(三)提高国有企业权力主体的受控度，是解决内部控制失效的关键。…………6
(四)提升国有企业内部的规范控制程度。………………………………………6
(五)提高国有企业控制人员的素质。……………………………………………7
(六)建立健全和完善内部控制体系。……………………………………………7
1、建立健全组织结构与职责划分………………………………………………8
2、设立合理的标准 ……………………………………………………………8
3、建立适当的会计制度和管理制度 ……………………………………………8
4、建立人事管理制度 ……………………………………………………………9
（七）加强法制建设，营造外部环境 ……………………………………………9
内 容 摘 要
通过描述国有企业内部控制失效的一些现象及存在问题，提出国有企业内部控制薄弱、制度失效是提高国有企业效益、在国有企业内部建立现代企业制度企业制度的重大障碍，然后提出解决国有企业内部问题是极为重要和关键。分三个方面阐述了以上问题：一、国有企业内控制度存在的问题。二、国有企业内部控制问题的成因：从企业产权、法制大环境、和人员素质方面分析了存在的问题的成因；三、解决国有企业内部控制问题的对策：提出（一）建立产权明晰的现代企业制度是解决国有企业内部控制失效的基础，（二）把握对国有企业法人授权的度是解决产权主体缺位导致内部控制失效的前提，（三）提高国有企业权力主体的受控度，是解决内部控制失效的关键，（四）提升国有企业内部的规范控制程度，（五）提高国有企业控制人员的素质，（六）建立健全和完善内部控制体系，（七）加强法制建设，营造外部环境等七个方面来阐述思考的解决办法，从而完成全篇文章的中心目的。
对解决我国国有企业内部控制问题的思考
社会主义市场经济拓展了内部控制制度广阔的发展空间，内部控制制度促进了社会主义市场经济进一步发展。加强国有企业内部控制制度建设，解决国有企业内部控制失效的问题不仅是《会计法》的基本要求，而且是时代的要求。内部控制制度是社会经济发展到一定阶段的产物，是现代企业管理的重要手段。在信息产业已经发达的当今社会，不断完善国有企业内部控制制度，对于防范舞弊，减少损失，提高国有资本的再生能力具有积极的意义。
一、国有企业内控制度存在的问题
我国当前内部控制制度的现状基本上可用几句话来概括：国有企事业单位比非国有企事业单位的内控制度文字要求写得好，执行得不够好；国有大、中型企事业单位的内控制度比国有小型企业的要好些；党政机关及事业单位的内控制度在体系上较国有企业差；股份制单位、外资企业及民营企业的内控制度比国有企业执行得好些。
目前，国有企业内控制度存在的最突出的问题是什么呢?
法人意志的随意性
我国管理国有企业已经有了几十年的发展历程，积累了一定的内部管理经验，一般说都有一定程度、一定范围的内部控制制度，或者说基本业务内部管理都有章可循。但是，国有企业的内部控制也存在许多突出问题，就是大案要案频发、违法违规常有、国有资产流失严重、国有资产保值增值无法保障，这些有章不循、违章不究，循与不循、究与不究，一切以法人代表的意志为转移。非公有制经济就不同，其在内控制度建设上虽然一般没有国有企业搞得好，但他们的老板却自觉地去实施内部控制。这是因为，他们的产权十分明晰!
（二）国有单位内控制度还有诸多薄弱的环节
一是货币资金，二是采购业务。资金使用的随意性，采购业务中弄虚作假，吃“回扣”等现象较为严重，在内控制度建设上，普遍存在这样或者那样的问题：一是记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约。
重大事项决策和执行，没有很好的分离制约，存在“重大”无标准，“决策”无民主的现象。
财产清查没有形成制度，清查期限、清查程序不明确。
四是内部审计没有形成制度化，该设内审机构的不设，该配备专职或兼职内审人员的不配置。
（三）国有企业用工机制不灵活，人员流动不畅
二、国有企业内部控制问题的成因
(一)产权不明晰。为什么公有单位没有非公有单位的内控制度执行得好？从根本上讲，是产权不明晰所致。公有(特别是国有)单位产权主体缺位、权责不清，加强内部控制的受益主体不明确。由于国有企业的产权不明晰，责权利不明确，目前国有企业大都是国有资产的行政代理，这样一来就产生了政企不分、产权边界模糊，导致了制度对代理者或经营者的控制两头不到岸，内控制度形同虚设。随着市场经济的发展，国有企业在不断的改制中，改制就是国有产权在往经济代理方向改制，就是将国有产权进行分割，分割成法律上的财产终极所有权、经济上资产运营权和经营权三种权利，国家把资产的控制权授予企业，企业拥有排他性的法人财产权，可以独立的进行资产运营和生产经营活动，成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的经济主体，明确了内部控制的受益主体，才能真正的解决内控失效的问题。在非公有单位，特别是民营企业，无需法律、法规的强制，无需行政干预，私人老板自然会加强本单位的内部控制制度。是因为这些单位产权明确、权责清楚，加强内部控制的受益主体也很明确。
(二)没有形成法制制约的大环境。在我国还没有真正形成有法可依、执法必严、违法必究的大环境，因此，在一个单位也就很难形成有章必循，违章必究的局面。这是内控失效的首要原因，由于法制约束的缺陷，对责任人的追究乏力，没有系统的可操作性强的约束机制，法制没有独立于行政之外，往往是行政大于法，行政保护给企业的经营者有了缈视制度的错觉，企业的经营者自身的行为只追求符合所被代理的行政机构的利益和自身的利益，而不考虑整个企业效益和发展，从而导致内控的失效。究其原因，就是由于实行国有产权的行政代理，所被代理的行政机构居于自身的机构利益和行政目的，继而在法制之上进行维护企业的经营者，扰乱了整个法制制约的大环境。
(三)人员素质低。“水至清则无鱼”。内控制度加强了，贪污舞弊、侵吞资产、弄虚作假就难了。那些私心重、想“捞一把”的法人代表，以及某些员工就不那么愿意了。还有一些法制观念淡薄的国有单位的“老板”，自然讨厌约束自己的内控制度，喜欢约束别人的“内控制度”。也有一些国企“老板”业务素质低，不懂内控制度为何物，当然谈不上加强内控制度建设了。所以控制环境的形成很重要，随着社会的进步，文化素质的提高，法制建设的完善，企业改制的深入，国有资产三权分割，政企分开，企业产权清晰，权责利明确，企业真正的按市场规律运营，势必导致用人机制也要走市场规律，能者上庸者下，这样低能的国企“老板”才会消失，才会促进低素质的员工追求进步，控制环境要素的素质才会提高，才有利于控制环境尽快形成。
目前，对国有企业的改革正在紧要关头，国有企业内部控制薄弱，内部控制制度的失效已成为提高国有企业效益、在国有企业内部建立现代企业制度的重大障碍。故此，解决好国有企业的内部控制问题是极为重要，极为关键。
三、解决国有企业内部控制问题的对策
（一）建立产权明晰的现代企业制度是解决国有企业内部控制失效的基础。加快现代企业制度建设，现代企业制度的的基就是尽快实行国有资产经济代理，就是对国有产权进行分割成三权，为建立建立现代企业制度扫清障碍，真正实现产权明晰、权责清楚、管理科学、政企分开的企业经营模式，从产权制度上保证内部控制制度建设制度化，营造内控制度行之有效的大环境。
（二）把握对国有企业法人授权的度是解决产权主体缺位导致内部控制失效的前提。如何把握授权的度。这也是内控制度真正有效实施的难点。事物变化的一般规律是由量变到质变。在这里“量”上的度起决定作用，当量的变化到了极限时，必然引起质的变化。内部控制制度的度量界定也就成为实践中的一个难点。企业经营管理是一个复杂的系统工程，保证这个系统的正常运行，合理授权是必然的。对于企业法定代表人，既要保证其经营决策的独立性和权威性，又要保证其经济行为的效益性和廉洁性，权力的度量界定是关键一环。当今社会大凡出现重大舞弊经济案件的企业，基本上均是授权不当引起的，是授权多、权力过大，且控制不力的恶果。授权无“度”，直接制约内部控制制度效能的发挥：在巨大的权力面前，国家的政策法规都会相形见细，更何况是一个企业的内部控制制度，这是问题的一个方面；另一方面，对内部控制执行人员的授权也有“度”的学问，对不同的控制环节要有不同权力授予，才能使内部控制制度有效运行。但权力授予也要讲究“度”的限制，不然容易产生新的舞弊土壤。不管哪个环节，在具体授权时，应先认真研究从而准确掌握，这样既能保证经营决策有效运作、管理制度有效贯彻，又能保证权力制衡得到落实，之所以造成如此的问题，原因在于企业内部的权力操纵者在加强内部控制的过程中，也在观望大形势的发展，在权衡法制对自身的威慑，权衡行政保护的力度范围，所以主要矛盾解决不好，做为次要矛盾的内控建设中授权的度就难掌握。
（三）提高国有企业权力主体的受控度，是解决内部控制失效的关键。有效的内部控制制度是对企业经营的现在所有环节和从事经营管理活动的所有个人实施全方位控制。这里就存在一个控制与反控制的问题。现在不少企业内部控制制度形同虚设，舞弊行为时有发生，提高被控对象的受控度显然成为了内部控制制度实施中的难点。一般而言，内部控制的对象是企业的权力操纵者，是对权力操纵者的权力约束，也是对权力操纵者之间的权力制衡。这种独特的控制对象决定了提高受控度的艰巨性。提高被控对象的受控度关键有两点，一是内部控制制度的科学性；二是主要决策者的受控程度。就目前的经济管理现状来看，提高被控对象的受控接任重道远。目前我国我法制约束对普通员工的约束最有力，因为这一群体没有任务的保护，一切依法行事，对于企业的授控对象-企业的权力操纵者来看两头失控，大的环境-法制的滞后，就是法制的失控，由于行政的干预，行政的保护，法制不能很好的约束他们；企业的内控制度一样是约束不到他们，但是在加强内控制度效力的过程中让企业员工树立一种约束的意识，然后推动企业授控者授控意识的树立还是很有必要。
（四）提升国有企业内部的规范控制程度。提起内部控制制度，人们往往想起会计工作岗位在设置上管钱的不管账，管报销的不管稽核等、其实内部控制制度内容极为丰富，涉及到企业经营管理的所有方面和所有环节。对于一个复杂系统工程的控制，不能靠人治，也不能靠简单的出纳控制、财务管理来实现目的，而是靠一套科学规范的内部控制制度，用制度来规范管理的行为，让管理者在从事经营管理活动中，知道干什么、怎么干，按照规定的程序来完成工作任务、接受规定的控制管理。这里的重点是管理人员针对企业不同的经营管理活动制定出具体的标准，而要完成这个任务，就要有丰富的知识、超前的意识、广阔的视野和扎实的作风，这无疑又是一个难点。这又涉及控制环境的形成，光靠单个专业人才不能做好完所有的事情，控制环境中的要素有价值观、激励与诱导机制、精神指导、员工能力、管理哲学与经营风格、组织结构、规章制度和人事政策等个体和群体的健全，使整个组织中的员工具有控制觉悟和自觉的控制态度，特别是高级管理层要积极地进行控制；员工的能力与其责任要相匹配。这些在大环境在不断改善的同时，应先加内控的建设和完善，这样才谈得到提升规范控制程度。
（五）提高国有企业控制人员的素质。企业内部控制制度的中心是财务会计控制，承担内部控制职责的生要是财会人员。因此，财会人员要能真正担当起内部控制的重任，更新知识、提高操作能力就显得刻不容缓。如上所述，科学的内部控制制度是对企业经营管理各个环节实施有效监控的制度，它大大突破了财务会计的工作范畴，大大超越了财务会计的知识领域，是投资、金融、市场、营销、法律、材料、信息等多方面知识的融合，没有相应的知识支持，内部控制不可能完全到位。同时内部控制主要是做人的工作，矫正人的行为，需要有相应的组织、指挥和协调工作能力，培养大批这样的“全才”，显然需要很长的过程。企业的改制就是让企业真正的按市场规律运行，其中就包括人事用工也要按市场经济办理，领导能上能下，员工能进能出，加速了企业员工更新流动，有利于吸收优秀人才和淘汰能力低下人员，从而促进控制环境的形成。
（六）建立健全和完善内部控制体系。内控制度，简单地讲，是指在一个单位内部，每一个岗位、每一个个人，乃至每一个环节，都要有明确的权利和责任。这些权利和责任是相互联系、相互制约的。这样一个制度系统，其核心是控制，核心系统就是会计控制系统，其基本功能是：“防假”和“效益”。因此，中央财政部不可能制订适用于成千上万个单位千差万别的内控制度，也不可能制订包括一个单位人、财、物、供、产、销方方面面在内的内控制度，只能制定具有普遍意义的内控制度，只能制订与经济运行直接相关的那些方面的内控制度 (两个 “不能”两个“只能”)，或称基本内控制度。在制订权限上，要给地方财政部门制定补充规定或具体操作办法的自主权，要给各单位制定具体办法的自主权(两个“自主权”)；在制定依据上要以《会计法》规定的内控制度“四大”基本要求为指导思想；在制订步骤上，要针对内控制度薄弱环节，分别轻重缓急，制订货币资金、供应业务、对外投资、资产处置、销售业务、费用报销、财产清查以及内部审计等内控制度。
无论什么样的控制都是一种过程，国有企业的内部控制建立也不例外，它包括了内部控制建立、执行与监督三个过程。而这三个过程均由单位最高管理当局组织实施。
内部控制的建立，主要是指对内部控制制度的设计。内部控制制度是内部控制的存在形态，是内部控制理论、原则、方法、内容的文件反映，是实行与评价内部控制的基础与依据，也即是说没有完善、科学的有形制度，也就谈不上有内部控制的存在。因此说，设计内部控制制度是实施内部控制的基础工作，制度设计得好坏直接影响到内部控制的好坏。此外还包括建立健全组织结构、明确划分职责、设立合理的标准、建立有效的管理办法等。
建立健全组织结构与职责划分
内部控制的一个基本原则是实行内部牵制，而内部牵制又必须建立在职责划分的基础上。因此，要建立内部控制，首先要有一个合理的组织系统，明确划分每一部门的职掌，详细规定每一工作人员的责任及应有的授权。职责划分有两种作用：每项作业由一个人处理，应由另一人核对，可以避免错误。第二，每项作业的完成，需经办人之手，如要作弊，也必须大家共谋，因此可以减少违法作弊的企图及可能性。
上述两种作用，可达成内部控制的两项目标——保障财产安全，验证会计^^文档之正确性与可信度。至于职责划分后，工作专业化，各人在自己的职守范围内，负责工作，不必请示，无法推诿责任，工和效率提高，亦是内部控制期望的目标。
实施职责划分还必须做好以下各项工作：
一是绘制组织系统图，以表明其职责划分情形。
二是编制职掌划分表，以明确各部门的责任范围。
三是制定工作说明书，以明确每个职位的工作内容、应达成的工作品质、应负的责任和应有的权利。
四是明确独立责任，以达到完全分层负责和各人工作独立承担责任的目的。
设立合理的标准
内部控制的另一规划要项是设定“标准”。单位中各种业务活动有了工作标准后，每个工作人员从事业务活动时，就有努力的目标，同时又以此标准考核绩效，决定奖惩，自然能激励其努力工作，增加作业效率。设定标准最重要的是：一要标准要合理化；二要标准必须明确；三要标准必须具有激励作用；四要标准必须公正。
建立适当的会计制度和管理制度
建立健全会计制度，包括一要有适当的文件、二要有符合的会计科目、三要有规范的会计政策及程序手册、四要有完整的财务预测、五要有严谨的成本会计制度。
4、建立人事管理制度
单位成败关键中，最重要的是人——单位员工，经由有计划及严格的选用、考核及训练程序，可获得最适合业务需要及充分发挥工作效率的人才。其注意事项包括：面谈、调查、训练、考核、保证、工作轮换等，而保证和工作轮换是其中比较重要的内容。
应建立的内部管理控制制度的内容很多，由于经济环境经常变动，生产技术和方法不断进步，管理观念和方法也因时而不同，所以任何完善的管理制度及方法，也无法永远适合管理上的需要，因此有必要对各种管理制度、方法、程序进行定期的检查和修正，以助于它们确能适合管理控制的需要，并能充分发挥作用。
（七）加强法制建设，营造外部环境。在产权改制的同时进一步强化和完善法制建设，法制建设中的缺陷在于没有明确监督部门的监督职责，就是监督部门如果监督不力如何进行考核和处罚，如果这一制约机制解决不好势必会导致整个制度实施不力。解决好这个问题后通过增强普法教育，特别要注重法人代表的法制教育，真正提高其法制观念，使其自觉遵守国家法律、法规以及本单位的内部控制制度。在大环境-产权改制的完善、法制严肃性的体现，为企业内控环境的形成也起到很大的促进作用。另外内部控制制度建设，企业是重点，国有企业是重中之重。因此，营造外部环境，首先，从政府角度，对内控制度的制定、指导、督查和处罚等只能归口财政，部门明确。审计、税务、工商行政管理、银行及主管部门等都无需介入，以免再度形成多头管理、重复检查等现象。其次，社会中介机构要把对单位内控制度的检查作为查账的重点，并作出客观公正的评价，但没有处罚权。反过来说，如果所作的评价不够客观公正，应给予适当处罚。第三，企业工委在考核企业干部时，应征求同级财政部门对被考核单位内控制度建设的意见，尽可能作出全面客观的评价。
参考文献：
1、财政部，《内部会计控制基本规范》
2、郑亚光 饶翠华编著的《公司财务》课本 西南财经大学出版社 2004年8月
3、高智纬、李可 《内部控制概念的发展及我国企业内控问题》 2007年2月
4、潘经民 《企业内部控制制度的难点及理性思考》 2007年1月
5、朱志刚 《创新企业财务制度，促进企业规范发展》 财务与会计2007年第一期综合版。
