临桂财政周转金设立的时代背景、时间、规模等。
目前县级财政周转金和乡级财政周转金普遍存在的问题
县政府对目前状况所采取的措施对策。
解决问题的意见和建议。
内 容 摘 要
本文通过详实的实地调查研究^^文档和大量文件^^文档，阐述了财政周转金建立的时代背景、时间、规模，以及对当时经济发展所起到的积极推进作用。然而，随着计划经济向市场经济的逐步转变，财政周转金在管理、运作等方面存在的漏洞和潜在的金融风险也不断凸现，且在放款过程中由于政府行政干预、无质押借款、管理制度不完善等原因，造成巨额资金无法回收，已到了必须全面清理整顿的时候。
针对存在原因和上级有关文件精神，笔者提出了财政要适应经济发展需适时转变职能；相关部门要做好全面的调查研究和^^文档汇集工作，认真处理核销死账、呆账；为减少财政资金流失，全面清理行政事业单位借款，加大对个人欠款的清理追收力度，做到应收尽收；同时，清理乡镇财政借款，明确乡镇借款责任；稳步推进企业改制工作，参与财产处置。做好了上述工作，财政周转金才能圆满完成它的历史使命，平稳退出经济舞台。
临桂财政周转金的现状与出路
财政周转金是由财政部门管理，按有偿使用原则周转使用的资金。它始于七十年代，最初定位在小型技改贷款，在计划经济时代主要用于解决国有企业、农口场站资金周转困难以及用于扶贫支农。1980年广西区财政厅、区农委联合下发了《扶持农口场、站、所发展多种经营周转金试行办法》，明确了财政预算安排的部分资金从1979年以前的无偿拨付转为有偿使用的周转金，正式以文件形式明确了财政周转金的资金来源、用途。到2000年止，自治区本级共有财政周转金21类，包括发展生产周转金、基建粮食副食品周转金、支农扶贫周转金、社会文教周转金、社会保障周转金、外经贸发展周转金、工业企业周转金、扶持农业特产生产周转金等。1986年自治区成立了资金管理局，随后，全区各地市相继成立了财政周转金的专门管理机构“民族经济发展资金管理局或所”，作为财政周转金的专门管理机构。
八十年代初，正是计划经济向市场经济转变时期，各种经济成分运行非常活跃，资金运转需求量巨大。财政周转金的建立，对缓解农、工、商的资金需求与银行借贷资金相对紧张的矛盾，提高财政资金使用效益，以及加强资金管理，扶持税源，为农民脱贫致富，增加财政收入等方面起到了积极作用。
基于当时的经济发展形势，临桂县根据区市有关文件精神，也于1986年正式成立了民族经济发展资金管理所，属财政二层机构，负责管理支工、支农周转金。成立初期，周转金总额仅264万元，至1998年已发展到6102万元，其中从区市财政借入资金2536万元。借出周转金6000多万元，涉及工、农、商和个体户，县乡借款户753户。
随着财政周转金的不断发展壮大，财政周转金的管理制度和水平却没有同步得到完善提高，一整套完整的管理制度严重滞后，各项工作基本都在摸索中开展，加上工作缺乏规范，致使死帐、呆帐逐年增多。到97年停止发放周转金并全面清理整顿时，投放出去的到期、逾期周转金5520万元无法回收，区市财政借入资金2500万元已全部到期无资金归还，迫使上级财政通过预算按一定比例扣还逾期借款，极大地影响了县财政预算的顺利执行和行政、事业单位人员工资的正常发放，使本已拮据的财政雪上加霜。
2005年，根据上级有关文件精神，县财政局所有股室掌握的周转金集中移交民族资金管理局。经汇总整理，除行政事业单位960万元借款和乡镇财政所1200万元借款外（除少部分乡镇政府挪作它用，其余基本上投入到已破产企业），已破产清算企业6家758万元；停业待改制企业7家1141万元；私人借款22户80万元；在运转企业2家630万元。
在调查中我们发现，造成巨额资金无法回收的原因很多：
一、政府行政干预。
（一）不经考核，随意放款。1992年至1995年间，县政府为加快县乡经济发展，从农转非收取的城市配套费中拨出2750万元，专项用于发展县级和乡镇企业，这也是县财政周转金总额迅速膨胀的原因。由于县政府各分管领导都有审批权，只要经领导批准，项目不需经考核论证都要无条件拨出。一时间各乡镇掀起大办企业热潮，在短短的三年里，全县扩建、新建企业29家，除黄沙瑶族乡外，各乡镇都办有一至三个企业，累计投入1697万元。
由于大部分企业项目没有经过论证和市场前景预测，盲目上马，至1998年末，尚能正常运转的企业只有临桂县化工厂（现已改制为旺山化工股份有限责任公司）、临桂县矿粉厂（现已改制为航天要用滑石有限责任公司）、临桂造纸厂（现已停产）三家。有的乡办企业如渡头乡投资2万元的竹木制品厂、投资20万元的打火机厂、投资4万元的火柴厂以及投资22万元的农业开发项目，甚至未建成投产就垮了。原庙岭镇企办没有任何项目，作为启动资金借款20万元；两江镇仅以办企业的意向书即借款26万元给三泰高级日用品公司。上述款项至今未还。由上述原因形成的逾期借款1657万元，占总投放额的97.6%，基本已成死帐。
（二）不计得失，盲目扶持。
1995年以前，国有经济仍是整个社会经济的主导。为让国有工商企业能够维持生产经营，不管该企业是否长期亏损或资金信用低下，基本上在原有借款本息未偿还的基础上又新增借款，甚至在经考核和项目论证后已确知放款根本无法回收的情况下，政府仍批示强行贷款，使得逾期借款累积数不断增加。朗臣饮料公司（已破产）527万元、临桂县制药厂（已改制）300万元、临桂水泥厂(已停产)400万元以及商业联合公司、百货公司、五金公司、糖酒公司等7家国营商业公司，总计1677万元逾期借款均由此形成。
（三）拨贷关系不明，造成资金沉淀。九十年代初，政府抽调各单位精干人员组成农村社会主义建设工作队和基层组织建设工作队，为扶持“空壳村”（注：意为村委没有企业，集体经济收入为零）村办企业，增加村委集体经济收入，拨出专款以周转金的形式发放。由于该款从扶贫资金中转出，且各村委由所在工作队借回，村民和村干大多认为是不用归还的扶贫资金，基本上用于充当当年村委集体收入任务数或补充村委办公经费。因此该项资金145万元回收率几乎为零。
二、无质押借款。
财政周转金借款从成立始到清理整顿止，没有明确要求借款需要相应的质押，几乎所有放款都是信用借款。虽然签订借款合同时在担保借款单位一栏都会填列以单位财产担保，但不经相关资质单位评估并到房管部门办理抵押手续，无异于空谈。根据法院执行单位财产处置赔付顺序，抵押优先，一旦企业无力还款起诉到法院，财政周转金借款的大多没有赔付，还要倒贴代垫诉讼费。
三、管理制度不完善。
长期以来,财政周转金运行没有一整套严格的借款单位提出申请、材料审核、单位信用程度考核、效益及经营状况分析、领导审批等程序，借款必须的材料全或不全没有严格要求，借款随意性过大。同时，款项借出后，缺乏对款项使用情况的追踪反馈，使借款单位用款脱离了监控，增加了借款收回的难度。直到1996年广西区人民政府才下发了《关于印发广西壮族自治区财政周转金管理实施细则的通知》（桂政发[1996]76号），随后区财政厅下发了《关于制发〈广西壮族自治区财政厅融通借入资金会计制度〉（试行）的通知》（桂财资字[1997]7号）和《关于印发〈广西壮族自治区财政周转金借款申报和审批程序暂行规定的通知〉（桂财资字[1997]5号），一系列相配套的规章制度明显滞后，致使开展该项工作无章可循，无法可依，增加了回收风险。
四、周转金专管员素质偏低。
经调查，1998年时有14个乡镇财政所周转金会计仅有4名为专业财会院校毕业，负责的帐目核算基本合格外，其余的都是业余兼做，出现的问题也多：
帐目不清，总账与明细帐长期不符；
借款合同、借据等未扎入凭证装订入册，无法查找；
无借款辅助帐，无法了解借款的来源与去向；
缺乏基本的法律知识，大多数的财政所都有超过法律诉讼时效的借款，且催款凭据未妥善保存，致使款项无法催收，形成死账。
五、借款起诉并胜诉后法院执行难。
财政作为政府的职能部门，必须考虑社会的安定因素。因此，为维持一个国有企业存在和单位职工的稳定，大多在其它专业银行对该单位提起诉讼后，为使财政资金不致全部流失才随之诉诸法院。专业银行的贷款都以抵押为前提，而财政仅是信用借款，虽胜诉但法院对该单位无可执行财产，所借周转金也如泥牛入海。
六、国有企业改制以牺牲财政资金作为代价。
根据《自治区党委、自治区人民政府关于加快小型企业改革若干问题的规定》（桂发[1996]16号）和《关于加快小型企业改革的补充规定》（桂办法[1998]）1号）文件精神，目前临桂县所有国有企业都已进入改制程序，部分已完成，其中借用财政周转金的企业全部为停业和半停产企业，且负债大于资产。上述企业在以前年度的生产经营中，或多或少都以单位资产作抵押向商业银行贷了款，要改制必须经贷款行同意方能进行。因此，为顺利改制，政府要优先考虑归还银行借款，财政周转金的偿还顺序排在最后，本已资不抵债的企业状况，根本无钱归还财政借款部分。临桂商业联合公司借财政周转金195万元，改制后已无资金归还；临桂矿产公司借财政周转金70万元，改制后仅归还9万元；其余待改制的临桂百货公司借款115万元、糖酒公司借款41万元、五金公司借款30万元，县水泥厂400万元等企业由于负债额大，企业改制费用高，预计没有余款可供归还财政。
上述情况引起了临桂县委、政府的高度重视，下发了《临桂县人民政府关于清理到期、逾期财政周转金的通知》（临政发[1996]131号），严格了借款审批程序，缩小了放款范围和规模，明确了催收到期、逾期财政周转金的奖惩措施。但从执行情况看，收效甚微。
临桂财政周转金的问题，也在全国各地普遍存在。1999年国务院办公厅和区人民政府办公厅也相继下发了《转发财政部整顿财政周转金方案的通知》（国办发[1999]1号）和《转发自治区财政厅关于我区整顿财政周转金实施办法的通知》（桂政办发[1999]65号）文件，提出了财政周转金的整顿的具体方案和措施。要求从1998年12月1日起，中央及各地方各级财政周转金一律只收不贷，同时清理回收已到期的周转金借款，对少量未到期限的借款和回收难度效大借款进行转投资或核销处理，在2000年年底以前，整顿财政周转金工作结束。
时已过八年，到2006年8月底，临桂尚有4625万元逾期周转金没有收回，其中十一个乡镇财政所欠款1221万元。由于死帐呆帐达3500万元，能回收的资金逐年减少。2004年收回资金150 万元，2005年收回资金125万元，2006年预计仅能收回80万元。
鉴于目前临桂财政周转金的现状，已到了彻底清整时期，继续持观望和软刀子态度，将会造成大量财政资金流失。为此，对下一步的工作特提出如下建议；
一、转变财政职能。财政对经济的调控只能是通过定政策，改进公共服务等手段，创造良好的经济发展环境，来实现经济发展目的。随着社会主义市场经济的不断完善，金融业的不断发展壮大，财政已没有设立财政周转金的必要。因此，根据《财政部关于做好整顿财政信用收尾工作的通知》（财预[2002]310号）、《财政部关于抓紧清理财政周转金的通知》（财预字[2004]411号）及自治区人民政府对清理财政周转金工作的有关批示精神，为了认真贯彻落实中央和自治区关于清理整顿财政周转金的有关规定，防范和化解财政风险，确保财政资金的安全，防止财政资金流失，尽快完成我县清理财政周转金的任务，必须依照“实事求是,区别对待，分类处理，应收尽收”原则，按“统一思想,积极清收，方案可行，程序规范，工作细致，尽快扫尾，不留后患”的要求，制订切实可行的方案，加快财政周转金的清理和扫尾工作，并按实际情况，确定一个具体清理时限。
二、做好全面的调查研究和^^文档汇集工作。财政部门必须全面了解和掌握每一笔借款的情况，深入借款单位调查研究，准确了解每一笔借款的使用效益，存在的风险及回收的难易程度，做到情况清楚，数字准确。同时根据财政周转金存量现状，在认真清理的基础上，逐步规范、完善周转金明细账和债权备查薄，确定财政周转金的清收重点和难点，按借款单位的偿还能力和经营情况分门别类，做到心中有数。
加强对欠款单位及个人的清理，从借款原始凭证、合同、金额、期限、利率等进行一一的清理核实，同时根据财政周转金及财政借款风险分类情况材料，了解掌握每一笔借款的诉讼时效期限和合同的有效性，通过送达催收借款通知书等办理确认手续，确保债权债务关系的连续性、合法性，以取得法律的强制保护。对能够收回的财政周转金借款要应收尽收，及时收回，避免财政周转金和国有资产的流失。
三、处理核销死账、呆账。根据财政部《财政周转金呆帐处理规定的通知》（财预[1998]86号文件）精神，核销不能收回的以下类型的财政周转金死账和呆账：
（一）借款人依法宣告破产，以其财产清偿后未能还清的财政周转金；
（二）借款人因遭受重大自然灾害或意外事故等不可抗力的影响，不能获得保险补偿，或在保险补偿、抵押财产变价后，仍无力归还的全部或部分财政周转金；
（三）受国家宏观经济政策调整等因素的影响，逾期未还须专案报经批准处理的财政周转金。
四、全面清理行政事业单位借款。根据《转发自治区财政厅关于我区整顿财政周转金实施办法的通知》（桂政办发[1999]65号）文件精神，“在整顿财政周转金的同时，对财政部门以外的政府其它部门设置的周转金也要进行整顿...”，加大对行政机关、财政全额或差额拨款的事业单位的清理追收。成立由纪检监察、财政、审计三单位组成的清查小组，清理行政事业单位财政周转金借款。各欠款单位要在本次追收活动期间还清借款。否则，由财政部门直接从该单位应拨付的经费中抵扣。对确有困难的部门、单位，经政府批准，与财政部门签订还款协议，分期归还，但清理追收活动期内必须归还50%，余下50%明年底前要还清。同时这些欠款单位，不得新购小汽车，不得修建或装修一切楼堂馆所，单位领导不得外出学习考察、不得配备手提电脑。对挪用以及其他违规占用财政资金的单位和个人，要追究责任。清理结束后，将债权和周转金存款余额全部移交县资金管理局。
五、取消农林特产税后，乡镇财政所的职能大大减少，许多乡镇的人员工作归并到政府，催收经费也不足，随着时间的推移，面向农村个体的借款将会因人员的变动或^^文档的毁损丢失，失去诉讼失效，造成损失。同时，近年县政府实行新的对乡镇财政管理体制后，乡镇财政收入除了保工资和基本运转外，根本没有资金偿还财政借款。因此，在核实乡镇债权债务后，债权和周转金存款余额转交县资金管理局，债务挂帐，视今后乡镇经济发展状况从乡财政预算中扣还，同时相应取消乡镇财政周转金户。
六、参与企业财产处置和改制工作。对经济效益不佳、还款意识差的企业或有意拖欠借款的单位采取法律手段进行催收，该起诉的要起诉，该抵押、拍卖的就坚决抵押拍卖，以抵偿财政借款。另外，本着“有钱收钱，无钱抵物”的原则，对确无资金但愿以财产抵偿的，积极办理财产抵债过户手续。同时，要抓住企业改制、资产重组的有利时机，积极回收欠款。为防止企业在整顿财政周转金和企业改制过程中，逃废、悬空、恶意拖欠财政周转金债务的行为，避免财政资金的流失，财政相关的职能股室要按照区财政厅《关于在整顿财政周转金和企业改制过程中进一步落实财政周转金债权的通知》精神，积极参与国有企业和集体企业、特别是借用了财政周转金企业的改制工作，主动参与企业的债务重组，落实财政周转金的偿还责任。
七、加大对个人欠款的清理追收力度，做到应收尽收。一是行政事业单位的干部职工欠款，要在本次清理追收活动期间还清借款，否则，由财政部门直接从其工资中抵扣。如确有困难的干部职工，经批准，可与财政部门签订还款协议，分期归还，但本次清理追收活动期内必须归还50%，余下50%明年底还清，若未履行所签订的还款协议，则一律实行“三停”（即停薪、停职、停工），直到还清欠款为止才能复薪、复职、复工；二是社会个人的欠款，采取人盯人的办法进行追收，对有还款能力的借款人，不搞变通，不留尾巴，尽量回收资金，对钉子户采取法律手段进行追收。
八、解决催收难和经费的问题。县政府与公安、法院等参与财政周转金清理的相关部门签订目标责任状，回收的财政周转金，实行奖励补助；明确依法清收财政周转金任务，完成任务的，从收回周转金中按一定比例提取奖励（含全部案件受理、执行费用），其中部分奖励到个人，其余用于单位办公设施建设。
通过做好以上八个方面的工作，我们相信在最低限度减少国家资金流失的同时，财政周转金一定能功成名退，平稳的收尾。
参考文献：
1、《关于印发广西壮族自治区财政周转金管理实施细则的通知》（桂政发[1996]76号）；
2、《关于印发〈广西壮族自治区财政周转金借款申报和审批程序暂行规定的通知〉（桂财资字[1997]5号）；
3、《关于制发〈广西壮族自治区财政厅融通借入资金会计制度〉（试行）的通知》（桂财资字[1997]7号）；
4、《自治区党委、自治区人民政府关于加快小型企业改革若干问题的规定》（桂发[1996]16号）；
5、《关于加快小型企业改革的补充规定》（桂办法[1998]）1号）
6、《临桂县人民政府关于清理到期、逾期财政周转金的通知》（临政发[1996]131号）；
7、《财政部关于做好整顿财政信用收尾工作的通知》（财预[2002]310号）；
8、《财政部关于抓紧清理财政周转金的通知》（财预字[2004]411号）；
9、《财政周转金呆帐处理规定的通知》（财预[1998]86号文件）。
