内容摘要…………………………………………………………(3)
一、乡镇财政预算管理的概念及作用。……………………… (4)
（一）乡镇财政预算管理的概念。…………………………..(4)
（二）乡镇财政预算管理的作用。…………………………..(4)
二、当前预算管理中存在的一些问题。…………………………(4)
（一）重视决算，轻视预算编制。……………………………(5)
（二）看重政绩任务，忽视法治。……………………………(5)
（三）组织收入、安排支出时忽视效益。……………………(6)
（四）预算内外资金管理混乱，账套混设。………………..(6)
（五）上下级财政资金划转缓慢。…………………………..(7)
三、分析其存在的原因。…………………………………………(7)
（一）预算的编制、执行不规范，缺乏有效监督。………..(8)
（二）县乡财政管理体制不健全。……………………………(9)
（三）财政收入的征收管理不规范。…………………………(10)
四、加强和改进乡镇财政预算管理的几点建议。……………(10)
（一）认真深入学习《中华人民共和国预算法》，加强预算编制。……………………………………………………………………(10)
（二）强化预算执行的权威性，保证预算的完成。………..(11)
（三）坚持实事求是的原则，加强治理乡镇财政收入虚浮现
象。…………………………………………………………………….(12)
（四）优化财政支出结构，加强支出管理，提高乡镇财政资金的使用效益。………………………………………………………….(13)
（五）搞好财务管理，强化财政监督，充分发挥乡镇财政职
能。……………………………………………………………………(13)
（六）积极协调，保证财政资金划转顺畅。……………….(14)
参考文献…………………………………………………………… (15)
内 容 摘 要
乡镇财政是我国最基层的一级财政,根据《中华人民共和国预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，那么乡镇财政预算是整个预算管理体系中最基层的预算。作为乡镇一级财政，在合理分配财政资金，完善财政职能，进一步增强和改进预算管理，保持社会稳定和促进经济发展等方面发挥着积极的作用。然而在实际工作中，仍然存在着一些问题，导致财政效益不高，收支矛盾突出，制约了财政、经济的发展，与构建社会主义市场经济下公共财政的框架不相适应。现就目前广西壮族自治区桂林市临桂县乡镇财政预算管理中存在的一些问题和相对应的建议谈谈自己的看法。
浅析乡镇财政预算管理中存在的问题及建议
一、乡镇财政预算管理的概念及作用
乡镇财政预算管理体制是县级财政与乡镇财政的一项重要管理制度，主要包括乡镇财政预算管理体制、税收管理制度和行政事业单位财务管理体制等，其中乡镇财政预算管理体制处于主导地位，它是我国财政经济管理的一个组成部分，是乡镇财政经济管理的重要内容。
（一）乡镇财政预算管理的概念
乡镇财政预算管理是乡镇政权按照客观经济规律的要求，合理筹集、分配与监督各项财政预算资金活动，从财力上保证国家职能实现的一项综合性的组织工作。
（二）乡镇财政预算管理的作用
乡镇财政预算管理除对乡镇建设事业的发展从财政预算资金方面发挥它的组织作用以外，它还通过这一管理活动，正确处理县与乡镇之间，乡镇范围内国家、集体、个人三者利益之间的财政分配关系，不断改进和完善财政分配形式，监督资金活动，使之更好地适应生产力发展的要求，促进乡镇经济建设的顺利进行和各项社会事业健康、持续、稳定的发展，也促进乡镇更好地利用财政资金，提高财政资金的使用效率和社会效率。
二、当前预算管理中存在的问题
从桂林市临桂县各乡镇的调查情况来看，当前乡镇预算管理中存在的主要问题表现如下：
（一）重视决算，轻视预算编制
多年以来，由于乡镇预算编制时间过于滞后，预算编制过于草率和粗糙，再加上一些乡镇领导的预算法制观念淡薄，在预算的执行中，对预算根本不予理会，预算形同虚设。个别乡镇实际上是书记、乡镇长说了算，属于名副其实的书记、乡镇长预算，年度预算实际执行结果与年初预算严重脱节。据2005年临桂县各乡镇年终决算汇总分析数据显示，本年度财政收入决算数据与年度预算平均差异率达29.81%，最高达46.75%；年度支出决算与年度预算平均差异率达31.62%，最高达49.73%。这些预算编制和执行过程中出现的大量问题最终都推延到年终决算工作中花费大量的人力、物力、精力参照上级核定的相关数字调整预算，做好决算。
（二）看重政绩任务，忽视法治
每年年初，县人民政府都要以签定责任状的形式，根据上一年度税收收入实绩，参照一定的增长比例统一给各乡镇下达预算收入考核任务数，并将其提高到“一票否决”的政治高度来考核乡镇领导政绩。这种上级给下级下达行政指令性预算收入考核任务，不但与法律相悖，且易造成两个方面的问题：一是经济基础较好的乡镇，为压低收入基数，便于以后工作，只按任务数组织收入，随意越权减免税收，或截留、缓征税款，隐藏税源，使一些本该纳入预算的收入“游离”于预算管理之外。二是经济基础较差或落后的乡镇，为完成任务不惜弄虚作假。“寅吃卯粮”现象严重，有的乡镇靠挖税、买税和空倒来完成任务，税收成本高，乡镇财政资金可用财力较低。个别乡镇某些年度的虚假收入占到其总收入的30%以上。这种收入饱含水分及弄虚作假的问题产生了三个方面的危害：一是严重地违反了国家的财政税收政策、法规，扰乱了正常的财政收入秩序，助长了财税工作中的不正之风。二是加重了农民负担，影响到农村的稳定，疏远了党群、干群关系，严重地损害了党和国家以及财税部门的形象。三是不能直接真实地反映乡镇财政收支状况，掩盖了入不敷出的矛盾，影响了国家宏观决策的正确性。
（三）组织收入、安排支出时忽视产生的效益
从党政领导到财政部门的干部职工，均侧重于抓财政收入，热衷于安排财政支出，把主要的精力用在单纯的收支上。而对于收支管理没有做到短期效益与长期效益、局部效益与整体效益、经济效益与社会效益的有机统一，在有的乡镇甚至到了“只收税拨款，不跟踪管理”的地步，对行政事业单位的财务管理，只重表面是否规范，而不究其是否合理高效，造成了财政资源的极大浪费。此外，相当部分的乡镇领导在抓收入确保完成任务的情况下，将“保吃饭”的压力推给上级财政，然后一边诉苦，一边向上级部门要办公业务经费，要事业发展资金。至于税源构成是否合理，财源建设是否持续、健康发展，财政收支是否平衡、赤字大小等问题是极少问津的。如临桂县某镇近三年来在不挤水分的情况下当年财政年终结余仍出现赤字，2004年至2006年分别是5.1万元，8.6万元,11.3万元，加上历年滚存赤字，现累计赤字已达235.5万元，是现年实有税源的1.1倍。
（四）预算内外资金管理混乱，账套混设
根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《预算外资金管理实施办法》、《预算外资金财政专户会计核算制度》等相关法规的规定，各级财政部门对预算外资金应建立统一财政专户，实行“收支两条线”管理，规范财政专户会计核算工作。据调查,临桂县各乡镇大多数乡镇将预算内、外资金混存，将预算内资金转入预算外，私设“小金库”，将预算外资金转入预算内，虚增收入。另外，还将预算账套与财政专户账套混设。混设、混存的比例分别达到了45%、30%。可见在对预算外资金的会计核算及管理上是不统一、不规范、不科学、不准确、不完整的。
（五）上下级财政资金划转缓慢
近年来，县与乡镇之间财政资金划转缓慢的问题较为突出。由于条件所限，临桂县各乡镇多是在信用社开户，而在信用社系统中对上下划转的信汇等凭证单据既不通过邮局邮寄，也不派专人送达，只依靠上下办事的内部工作人员顺带，这样往往造成一笔财政资金在城乡之间溜达7天或半个月之久方能到达，严重影响了财政资金的使用效益。一方面，各乡镇一般要在每月25日左右，有时甚至要到月底才能将税款收齐上缴财政收入。由于银行划转资金缓慢，上解的收入往往不能及时进入县级金库，直接影响各乡镇财政收入的入库进度和县财政对乡镇财政资金的合理安排。另一方面，县对乡镇、乡镇对本乡镇范围外单位的支出性财政资金，由于拨付划转严重受阻，影响了财政资金及时发挥作用，阻碍了各项事业的发展。
三、分析存在的原因
根据以上几个方面存在的问题，结合乡镇实际工作，通过分析，究其原因，主要表现在以下几点：
（一）预算的编制、执行不规范，缺乏有效监督
乡镇预算的编制、执行是乡镇财政管理的一个重要部分，做得好坏关系到整个乡镇经济工作的成败。由于各方面存在的原因，在实际工作中，临桂县乡镇财政在乡镇预算的编制、执行和监督过程中存在一些不足的做法主要体现在以下几个方面：一是乡镇财政预算编制较粗糙，内容不完整。乡镇财政资金来源包括预算体制分成即本级财政收入、基金预算、平衡财政的专项资金以及上级有关部门的各项补助等。但目前有些乡镇在编制年度预算时，未将上述资金全部纳入预算，导致预算内、外资金混淆使用，同时也没有充分发挥好乡镇的资金使用效率。二是乡镇财政预算执行较随意，约束力度不够。按照《中华人民共和国预算法》第十五条规定，乡镇财政预算必须经过乡镇人民代表大会批准，预算中途调整也必须由乡镇政府提出追加或追减预算调整方案，经过乡镇人民代表大会批准后调整年度乡镇财政预算。但目前多数乡镇遇到预算收入超收或需追加预算支出时，既不经乡镇人大（人大主席团）审议通过，也未经财政预算管理人员分析原因后提出调整方案，只是经班子领导讨论一下通过，或者是经几个主要领导简单地商定即可。三是乡镇财政预算的编制和执行缺乏有效监督。按照《中华人民共和国预算法》规定，乡镇财政预算的编制和执行由本级人大进行监督。然而，在实际工作中，乡镇人大对本级财政预算的编制和执行在监督方面大多缺乏刚性，从编制、调整到执行，有些乡镇根本不通过本级人大，甚至连讨论的资格都没有。主要是由于乡镇政权方面的原因造成的。
（二）县乡财政管理体制不健全
县乡财政管理体制的制定是为了调动县乡财政增收节支的积极性，规范和简化县乡财力调节机制，体现了一级政府、一级财政，然而体制的制定对乡镇经济发展、预算的管理方面一些不健全之处有着举足轻重的作用。现将临桂县2006年县乡财政管理体制对乡镇预算管理造成的影响分析如下：一是体制模式和运作方式使乡镇事权、财权范围和业务空间过于狭小，主体税种上划后，乡镇级资金明显减少，加上财政资金使用上的“两张皮”，致使部分乡镇财政实体不实，作为“过路财神”，自然难以履行乡镇财政预算管理和财政监督职能。二是乡镇财政体制订得过紧或失之宽松，体制的动力和活力受到抑制，乡镇政府在兴财源、抑支出、抓管理和促平稳上积极性不高，主动性不强，压力不大，使增收节支的目标难以落到实处。三是体制使乡镇财政对预算内资金管理乏力，对预算外资金难以实施有力的控管，导致历来强调加强对乡镇预算内外资金的管理有名无实。四是体制制定的目标要求太高，不适合乡镇社会经济的发展，也不利于乡镇财政预算管理，乡镇预算的执行结果导致大多数乡镇都支大于收，年终财政预算结余大部分乡镇出现赤字。五是乡镇组织的税收收入全部属于县本级收入，支出由县财政局统一调拨，乡镇年初预算根本无法编制。在资金调拨过程中，人为因素干扰严重，财政与金融部门的关系不理顺，致使财政资金在空间和时间上滞留较久，影响了资金的使用效率。
（三）财政收入征收管理不规范
乡镇财政收入是乡镇财政预算管理的一个重要方面，也是考核乡镇领导政绩的一个重要指标，然而在实际工作中遇到的问题，还存在一些原因：一是人为调节税收入库进度。受税收考核计划影响，变相储税现象屡禁不止，税收过渡户取消后，国、地税部门利用企业纳税专户进行储税现象突出；另外还存在一种所谓“引税”现象的出现，即本地税源不足，把别处的税源引来本地开票，同时给予一定比例返还，把税收当成一种买卖“商品”。二是对部分“核定征收”企业情况掌握不全面，核定有偏差，影响税收的征缴。三是税务基础工作有待加强，防止偷税漏税的发生。四是国、地税部门的经费供给基本上还依赖于当地政府。这样导致税收部门容易受当地政府的操纵，无法履行依法纳税的义务。
四、加强和改进乡镇财政预算管理的几点建议
为进一步做好乡镇财政预算管理工作，逐步解决乡镇财政预算管理工作中存在的问题，充分发挥财政的各项职能促进乡镇各项事业的持续快续健康发展，结合乡镇实际工作提出如下几点建议：
（一）认真深入学习《中华人民共和国预算法》，加强预算编制
预算编制是整个预算管理工作的起点，是预算活动过程的决策阶段。科学地编制财政年度预算，对于贯彻和执行党和国家的路线、方针、政策，确保财政资金的合理分配和财政当年收支平衡具有重要的意义。乡镇财政部门应当密切联系本年度本乡镇内社会经济发展现状的预测情况和有关财政方针、政策，参考上年度预算执行结果，遵循“量入为出，不列赤字”的原则编制年度预算。在预算编制中，要做到“四要”，即：一是动手要早。财政年度收支预算应在上一个预算年度结束之前就编制完成下一个预算年度的预算，并经乡镇政府审定后提交本级人民代表大会常务委员会进行预备性审议。二是工作要细。要逐类、逐款、逐项地编制年度收支预算，在有关类、款、项下还要明确预算的具体执行单位和部门，并在此基础上明确收支预算执行人责任。三是审核要严。在年度收支预算编制过程中，要做好以下几项审核：（1）执行单位自身的审核。各预算单位要针对部门的情况认真编制本单位的收支预算，不得任意编制不切实际的、扩张的预算。具体执行收支预算的单位应实行零基预算。（2）财政部门的审核。财政部门在年度预算的编制中占据特殊地位，要抱着对政府和单位同时负责的态度来审核预算。（3）政府的审核。在财政部门初步审核汇总的基础上，政府根据社会发展的总体要求对财政预算进行原则性审核。四是项目一定要全。在收入预算方面，必须将乡镇资金全部纳入预算；在年度支出预算方面一定要充分考虑全年的支出需求，尤其是对关系到事业发展的建设性项目要进行周密的论证和安排，非办不可的项目一定要纳入支出预算，否则预算项目不全会给预算的执行造成被动。
（二）强化预算执行的权威性，保证预算的完成
预算是经法定程序审批的政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。按照国际惯例，依法定程序审批后的预算具有高度的法律效力和强大的约束力，任何部门和个人都不得任意变更。要强化预算的权威性，必须做到：一是增强法律观念。要使预算编制和有关的执行部门深刻认识到“随意变更预算，无异于视法律为儿戏”。人大自身也要树立和增强预算、决算审批的权力意识。二是废除法定支出。立法部门必须进一步加强部门法律、法规与《中华人民共和国预算法》的衔接与协调工作。特别是要解决农业、环保、文化宣传、计划生育、教育、卫生等方面的法律、规章对地方财政支出作出的硬性规定。这些“法定支出”对财源匮乏、债务沉重的乡镇来说，只能打赤字预算，而这明显与预算法相矛盾，从而使得乡镇预算管理工作处于两难境地。结果造成预算执行严重背离年初预算，影响了法律的权威性。“法定支出”既不符合分税制财政体制的精神，也不利于整个预算规划与管理，更不符合乡镇的实际情况，反而加重了行业的不正之风。
（三）坚持实事求是原则，加强治理乡镇财政收入虚浮现象
要加强治理乡镇财政收入虚浮现象，必须从根本上进行治理：一是深入改革，完善乡镇财政体制。为此，一方面要按照充分调动乡镇财政积极性的原则，对分税制确定的地方税种，市、县不参与分成而应当全部下划给乡镇作为乡镇的固定收入。另一方面，加大对财政困难乡镇的转移支付力度，把转移支付的立足点放在解决乡镇财政赤字和正常财政运行上，解决部分乡镇财政“吃饭不饱”问题。实事求是地根据每个乡镇的自然条件、经济发展前景、财政供养人数、财政收入来源结构等因素，合理计算各乡镇的收入能力和标准财力、支出需求和标准支出，以其财力缺口作为转移支付的依据。二是各乡镇领导要端正思想认识，坚持实事求是的原则，牢固树立税收法制观念，立足发展生产，培植税源，并协助税务部门做好征管工作，这是增加财政收入的根本途径。三是上级政府应当严格执行预算法，不能在下级政府预算编制前下达指令性的财政收入增长指标，也不能在预算执行中随意给下级政府追加财政收入指标。四是要进一步提高对乡镇财政收入存在虚浮现象的认识，各有关部门要通力合作，严肃查处违反财政税收法规，扰乱财税秩序的有关人员。
（四）优化财政支出结构，加强支出管理，提高乡镇财政资金的使用效益
提高乡镇财政资金的使用效益的根本途径是要优化财政支出结构，加强支出管理。一是要结合机构改革，压缩人员编制，节减财政用于个人经费的开支。二是要按照“政事分开、精兵简政、走向社会和市场”的原则，对事业单位的供给范围进行改革，把不该由财政负担的经费核减下来，逐步缩小财政供给范围，解决财政支出中的“越位”现象。三是进一步加强和完善支出管理办法，增强乡镇会计核算中心的建设和管理，提高服务质量，把钱用在刀刃上，制止铺张浪费，减少财政开支。
（五）搞好财务管理，强化财政监督，充分发挥乡镇财政职能
预算外资金是财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理，对预算外资金的管理是财政预算管理的重要组成部分。乡镇财政部门作为本级政府财力分配管理部门，要切实按照国务院和财政部的有关法规和政策文件的要求将分散在各预算单位的预算外资金管理起来，使之与预算内资金形成综合财力。建立统一财政专户，实行“收支两条线”管理，开设乡镇预算外资金财政专户，并设立专户会计核算账套，规范财政专户会计核算工作，提高会计信息质量，为乡镇政府发展经济，行使社会管理职能提供财力保证和决策信息依据。
（六）积极协调，保证财政资金划转顺畅
对当前城乡间财政资金划转缓慢的问题，应从以下几方面去解决：一是由财政局预算、国库部门会同人民银行与商业银行（主要是信用社）进行协商，明确统一程序，规定统一要求，确保城乡财政资金上划下转及时顺畅。二是按《中华人民共和国预算法》的要求，恢复乡镇国库，消除财政资金不必要的在途旅行。三是充分发挥微机管理的优势，在乡镇信用社全面推行微机管理，达到从县城到乡镇金融部门之间都实行联网操作，从而减少人工传递环节，加快资金划转速度，保证资金安全运行，提高资金使用效率。
参 考 文 献
1、临桂县2004—2006年乡镇财政年终决算分析^^文档 临桂县财政局编写
2、临桂县2006年乡镇财政管理体制实施办法 临政办发[2006]67号文
