一、保障制度概述
二、我国住房保障的发展及现状分析
2.1我国住房保障的发展历程
2.2我国住房保障的类型
2.3我国住房保障存在的问题
2.3.1保障房建设力度不够，政府对保障房建设的重视程度不够
2.3.2保障房对象的收入、住房存在界定难的问题
2.3.3存在建设刚性与多样性需求的矛盾
2.3.4保障分配公平性缺位
2.3.5保障房政策覆盖对象相对较小
2.4我国住房保障需求分析
2.4.1保障性住房供给量不足，需求量持续增大
三、完善我国住房保障体制的对策
3.1完善住房保障政策体制
3.1.1创新公共租赁房保障模式
3.1.2实行梯级分档管理
3.1.3建立居住情况普查机制
3.2多种方式筹集保障房房源
3.3推行保障房违规追究机制
四、后记
内 容 摘 要
住房保障制度是城镇住房新体制和社会保障体系的重要组成部分，建立和完善住房保障制度，是深化住房制度改革建立城镇住房新体制的重要内容，构建社会主义和谐社会的一项重要任务。本文通过浙江省余姚市住房保障制度、手段以及词汇、住房模式的比较等，不难看出以中国目前的国情，既不可“摸着石头过河”盲目推进，又不能期望一蹴而就毕其功于一役，作为一个发展中国家,特别是在受到人力、物力、财力制约的条件下,不可能一下子解决大范围居民的住房问题,必须制定分级计划,有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题，同时也要借鉴国外的先进经验，具体的就是尽快完善住房法律制度，加大廉租住房、经济适用房等的扩建，同时采用有效监督力量如大众媒体进行监督等，更好更快的先解决我国目前“住有所居”的难题。
关键词 住房保障 住有所居 比较研究一、住房
住房保障政策研究
保障制度概述
城镇住房保障是住房政策的核心内容之一，其与养老保障、医疗保障、失业保障一样是构建社会保障制度的重要组成部分，也是当前稳定住房价格，促进社会和谐，维持房地产业稳定健康发展的重要措施。对此，我们从构建社会主义和谐社会要求的高度，不断加强政府住房保障职能，逐步扩大保障覆盖面。住房保障就是解决住宅问题，保障全体社会成员的住宅权。其中住房社会保障主要是针对中低收入社会成员，是住房保障中的重中之重。
在我国社会主义市场经济条件下，有多种住房保障形式。村民在集体划分的“宅基地”上自行建房。市民则分类解决：高收入者面向市场购买商品住房；中低收入者购买经济适用住房或者购买“二限房”；最低收入者租住政府提供的廉租住房等。住房保障和失业、养老、医疗等保障都是社会保障制度的组成部分
二、我国住房保障的发展及现状分析
2.1我国住房保障的发展历程
中国政府历来非常重视住房保障工作。邓小平同志在1980年就提出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋和一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系放价调整房租，是人觉得买房合算。将来房租调高后对低工资的职工给予补贴。我国从1995年开始实施《国家安居工程实施方案》，推行保障性住房建设。“安居工程”计划用5年左右时间，完成安居工程建筑面积1.5亿平方米。安居房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在不同等条件下优先出售给离退休职工、教师中得住房困难户，不售给高收入家庭。
1998年国务院出台通知要求：1998年下半年，停止住房实物的分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。加快住房建设，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。新的住房保障体系主要分为三个层次：一是面对最低收入家庭的廉租住房；二是为中低收入家庭提供的经济适用住房；三是面对中高收入阶层的商品房，是完全市场化的。
温家宝总理分别在2006年的政府工作报告和2008年的政府工作报告中强调指出要抓紧建立住房保障体系，提出“健全廉租住房制度，加快廉租住房建设，增加房源供给，加强经济适用住房的建设和管路，积极解决城市低收入群众住房困难”等具体举措。十七大报告还首次提出廉租房的资金来源问题，包括三大部分：公共财政资金、住房公积金的增值收益以及一定比例的土地出让净收益。十七届五中全会审议了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。和以往“五年规划”不同，“十二五规划”重点突出了民生，“加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共租赁住房，增加中低收入居民住房供给”，成为未来五年房地产市场发展的重要方向，计划每年新建保障性住宅500万套，力争还清3000万套保障性住房的历史欠账。
以浙江省余姚市为例：2003年，余姚市人民政府颁布了《余姚市城区最低收入家庭住房解困暂行办法的通知》，规定凡具有城区居民户口的最低收入家庭，住房人均面积低于12平方米的住房困难家庭可申请租金补贴或配租廉租公房。2005年，《余姚市经济适用房管理暂行办法》出台，将家庭人均年收入在上年度城镇居民人均年可支配收入60%以下的低收入住房困难家庭也纳入保障范围，2006年对经济适用房保障进行了创新出台《余姚市经济适用住房货币补贴实施办发》将原来的实物保障改为货币补贴保障，并将人均住房面积也有原来的12平方米扩大到18平方米，一方面是住房保障范围扩大；另一方面，也使廉租住房与经济适用房保障政策共同构成了余姚市住房保障的两大政策。
2006-2009年，余姚住房保障政策一直由租赁补贴、实物配租、租金减免构成的廉租房保障政策和货币补贴的经济适用房政策为主。其中2008年9月对廉租房保障办法进行了修订，将廉租房保障准入条件放宽为城区家庭人均住房建筑面积低于 18 平方米（含）、人均年收入为上年度本市城镇居民人均年可支配收入的 30% 以下（含）的家庭。同年12月余姚市人民政府又对廉租房补贴和经济适用房补贴进行了调整。将经济适用住房购房补贴标准由原来的1200元 / 平方米提高到1500元/平方米。廉租房补贴标准由原来的10元/平方米 /月提高到15元/平方米 / 月。这不但进一步扩大低收入家庭享受住房保障的范围，同时也提高了保障力度。
2010年10月，余姚市相继对《廉租住房保障实施办法》、《经济适用住房保障管理办法》进行了修订，同时还新出台《限价房管理暂行办法》。修订后的廉租住房和经济适用房实行了政策并轨，一是收入标准都调整为人均年收入为上年度本市城镇居民人均年可支配收入的 85% 以下（含）的家庭，二是都实行货币补贴和实物保障两种方式。另外新出台的限价房政策将人均住房建筑面积小于25平方米，且家庭人均年收入为上年度城镇居民人均年可支配收入150%以下的优秀外来务工人员、引进人才和在城区工作的具有大学本以上学历或具有中级职称等住房困难群体也纳入了住房保障范围。进一步扩大了我市的住房保障范围，并首次涉及外来务工人员。
2011年1月在廉租住房、经济适用房、限价房的基础上余姚市又出台了《公共租赁房管理办法》。这对近几年来余姚市住房保障作了进一步完善，建立起了多层次的住房保障体系，通过实施以购租结合、实物购房和货币补贴并举的保障方式，适应了不同层次的城镇居民、进一步加大了保障水平，并延续至今。
2.2我国住房保障的类型
2010年1月7日，国办发〔2010〕4号《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》：各地要通过城市棚户区改造和新建、改建、政府购置等方式增加廉租住房及经济适用住房房源，着力解决城市低收入家庭的住房困难。要加快建设限价商品住房、公共租赁住房，解决中等偏下收入家庭的住房困难。我国主要有经济适用房、公共租赁房及限价房
（1）经济适用房
经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。
（2）公共租赁住房
公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。 （3）限价房 限价房是由政府主导的，严格执行有关限定销售对象、套型结构、销售价格等条件的中小套型住房。
2.3我国住房保障存在的问题
住房是人类生存不可替代的必需品，由于自然禀赋的不同，各国均存在低收入人群无法依靠自己的支付能力以市场化的方式来解决住房问题的现象。为实现对社会弱势群体的福利覆盖，弥补市场失灵，政府通过承担住房市场价格与居民支付能力差额的补贴，使低收入人群分享到社会经济发展成果，借以维护社会的和谐与稳定。因此保障住房是政府以转移支付方式完成的社会收入再分配，具有准公共物品的特点。作为准公共物品保障房，必然会产生市场供给不足的问题。介入市场，提供保障房以弥补市场失灵，是政府的职责。但是，政府的介入市场不应以极大的效率损失为代价或者说政府介入市场的前提是可以做到帕累托改进。纵观近几年我国保障房的供应，可以看出我国保障房供给的公平与效率存在两个明显问题：一是保障房供应的规模忽小忽大、没有形成一个稳定的比例；二是保障房供应缺乏协调各方主体利益关系的制度安排。
住房保障的初衷是维护低收入群体的住房权。但现行的状况是，一些不具备入住保障房条件的人也混迹于其中，导致保障房沦为权力寻租的灰色地带，制造了社会新的不公平。这种缺陷集中表现在具有产权性质的经济适用住房方面。从外地的实践来看，一些城市的保障房分配不透明，获得经济适用住房的是些中高收入甚至是高收入的人员，造成保障对象错位，致使保障房成为福利盛宴。有些单位和部门打着“保障性住房建设”的旗号，征地要钱，为本单位职工和领导干部建设高标准住宅，这极大地伤害了应该被保障人群的利益。政府解决住房问题必须体现公平正义，对公平的维护不应以效率损失为代价。
虽然各级各地政府不断完善保障性住房制度、更新政策、制定规划、加大投资力度，但终因一方面政策制度还存在严重缺陷、执行乏力，另一方面保障房需求远远大于供给，最终致使保障房的保障作用和功能大打折扣，保障性住房的初衷彻底被扭曲。当前我国保障性住房存在的问题归纳如下几个方面：
2.3.1保障房建设力度不够，政府对保障房建设的重视程度不高。主要表现一是政府投入保障性住房的建设资金投入不足，二是政府投向保障性住房的土地放量过少。因此造成保障性住房的市场供应严重不足，特别是解决低收入家庭的廉租房建设无法满足众多特别困难的家庭需要。
2.3.2保障对象的收入、住房，存在界定难的问题。在住房保障审核中由于存在个体户、灵活就业等无工作单位人员的收入较灵活难认定。另外住房系统尚未联网异地房地产比较难掌握等问题，准入对象的住房、收入审核还缺少有效、有力的工作机制，审核、核准难的问题还有待突破，对进入的保障对象日常监管的力度有待进一步加强；
2.3.3存在建设刚性与多样性需求的矛盾。现阶段，以浙江省余姚市为例，余姚市的公共租赁房来源以成规模建设为主，这决定了房源供应的机械性，即个人在地段、户型等方面的选择余地很小，导致与个人实际需求存在差距。例如，余姚市城北工作的保障对象承租了建于城南的公共租赁房，虽然显性的房租负担得以减轻，但隐性的生活成本却增加了，导致在一定程度上也无法满足相对分散的住房困难人员的租房需求。
2.3.4保障房分配公平性缺位。住房保障政策本应体现为中低收入家庭或低收入家庭的倾斜和支持，但在实施过程中，政策保障对象发生了偏离，导致了不公平现象的发生。在经济适用房政策的具体实施中，则出现“富人买经济房”现象。不排除保障房还是解决了一批生活非常困难家庭的住房问题，但大量保障性住房被高收入家庭或已有一套或多套住房的家庭所租用或购买，这已是不争的事实。导致保障房公平性缺位原因如下：
（1） 收入标准评估的模糊性。由于目前个人资金管理、信用管理等相关条件还不配套，要调查清楚一个人的家庭年收入并非易事。这使许多高收人的家庭或具有隐性收入的家庭也进入申请者的行列，这一现象被称为“购买对象失控”，从而使真正的中低收入家庭遭到排挤。
（2） 资格审核不严。由于缺乏对申请人住房状况和收入状况的真实掌握，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的偏离，影响了住房保障政策的公平性。
（3） 监督体系上互动性与时效性不足。目前我国尚未建立科学的个人收入申报制度，从而使得“中低收入家庭”变成一个十分宽泛而模糊的概念。导致经济适用房一部分流入实际上并不缺房而着眼于投机性的人手中。
2.3.5保障房政策覆盖对象相对较小。保障性住房政策仅覆盖城镇居民，排斥了流动人口、农村进城务工群体等住房困难群体。然而，目前我国正处于快速城镇化阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员绝大部分属于低收入阶层，其住房保障问题尚无明确的政策，保障房之间的衔接关系不能很好的覆盖不同收入家庭的住房需求，造成城镇住房保障对象欠清晰，过度保障和保障不足并存，出现了“, 租不到、买不起”或“买不到也买不起”的夹心层家庭。有很多大学毕业生在大城市就业，他们应属于白领阶层，尤其是在政府部门工作的公务员，这部分人工资水平高于经济适用房的收入标准，不算低收入人群，被排除在经济适用房的考虑之外。但他们由于工作时间不长，工资不高，积蓄较少，他们没有能力买房，由于工资涨不过房价，也许永远无力购买商品房。刚刚参加工作的白领阶层同样遇到相同的住房问题，这些人不属于低收入阶层，但目前的政策又不把他们纳入住房保障体系中。
2.4我国住房保障需求分析
2.4.1保障性住房供给量不足 保障性住房体系建设作为惠及民生的工程，少不了公共财政的支持，公共财政的绝对支持是住房保障体系实施的坚实后盾。目前我国的保障性住房的资金渠道主要包括财政拨款、住房公积金增值收益、社会保障和社会捐赠等。虽然资金渠道比较多，但是资金数量不多，导致保障房建设达不到规定目标的要求，使保障房供给不足。保障性住房的建设用地一般由政府行政划拨，在现行的土地出让制度下，必然导致政府的土地出让收入减少，因为保障房具有公益性，利润极低。为减少损失，地方政府会出现供地不积极的情况。有时即使拨地也会选择比较偏僻、交通不便的地方用来建设保障性住房。没有了土地，保障房的建设则是无从谈起。
2.4.2保障性住房需求量持续增大 我国的基本国情决定了对住房的需求量在短时期内都会维持在一个较高的水平之上。特别是一些大城市，由于人口基数大，外来务工人员多，所以需要大量保障性住房来安置低收入居民。截至到2012年余姚市各类保障性安居工程已经累计受益家庭20152户，约53840人，占余姚市城镇居民人口数的 28.6% 。其中通过廉租住房、公共租赁房、经济适用房和限价房受益的家庭为2766户，6885人； 通过城市旧住宅区改造受益的家庭为17386户，46955人。同时，余姚市保障性住房需求每年以一定比例上升。
不符合保障房购房条件的购房者变相加大了保障房需求量。经济适用房制度在具体运行之中由于政府对中低收入水平线界定模糊、对资格材料审查把关不严、对购房者准入监管不严，使得大量不符合条件的购房者有机可乘，利用经济适用房进行投资得利，大量中低收入者仍然买不起房，这就相当于变相增加了保障性住房的需求。
三、完善我国住房保障体制的对策 3.1完善住房保障政策体系
3.1.1 创新公共租赁房保障模式。积极探索公共租赁房保障模式，将公租房保障方式实行房货币配租型公共租赁房和实物配租型公共租赁房两大类，互为补充。通过政府对符合条件的保障对象发放租房补贴，鼓励其自行到市场租赁住房，解决其排队等候或多样性需求。
3.1.2 实行梯级分档管理。公共租赁房和廉租房合并后公共租赁住房将作为今后我市住房保障的重点，为此要根据其收入的不同实行分档管理。实现收入较高的保障对象在实物配租过程中所应支付的租金标准也应较高，实行货币补贴则应较少;家庭人均年可支配收入越接近市民政部门核定的最低生活保障标准则得到的保障权益就越多，在实物配租过程中所应支付的租金标准则应该更低，实行货币补贴就应更多。实现租金标准和补贴额度和保障对象收入相挂钩，最大可能的实现保障的公平性。
3.1.3 建立居住情况普查机制。利用民政局所建立的收入核查平台，每2年对本市以保障家庭的居住情况进行普查，包括居民的收入、就业情况、居住条件等，重点对居民的住房面积、套数、环境等实际情况进行调查，建立居民信息档案系统，及时退出不符合条件的对象，实行动态管理，即时更新，以确保障资源的合理利用。
3.2 多种方式筹集保障房房源
一是商品房中配建保障房。充分利用市场资源并与政府调配相结合，并以对配建公租房的商品房项目，规划提供较高容积率的优惠条件，鼓励商品房用地中配建保障房；二是积极引导企业建设公租房。对用工较多及有自有的存量土地企业，允许其用自留用地公共租赁房，并将房源纳入保障房范畴。由政府发放一定的建设补助和日常管理补助支持其建设公租房。三是二手房市场收购。针对保障对象多样性的需求在合适的地方收购二手房。
3.3推行保障房违规追究机制
一是对以欺骗手段获得住房保障货币补贴、实物配房和实物购房的及在取得完全产权前违规出售、出租、出借保障性住房，因其具有以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的国家财物的行为，将积极寻求公安、监察院和法院介入，以诈骗罪对行为人进行刑事追究。二是对已获得住房保障的家庭对后因条件改善而未主动退出保障的家庭按照合同约定自不满足保障条件之日起追究违约责任。
综上，我国的保障性住房发展三十余年里，得到了长足发展。对我国低收入家庭带来了住有所居的保障，同时，也显现出一些不足，还需我们不断探索所完善。
四、后记
在本次^文档设计过程中，西南财经大学及宁波学习中心老师对该^文档从选题，构思到最后定稿的各个环节给予细心指引与教导,使我得以最终完成毕业^文档设计。在学习中,老师严谨的治学态度、丰富渊博的知识、敏锐的学术思维、精益求精的工作态度以及侮人不倦的师者风范是我终生学习的楷模，导师们的高深精湛的造诣与严谨求实的治学精神，将永远激励着我。这两年半中还得到众多老师的关心支持和帮助。在此，谨向老师们致以衷心的感谢和崇高的敬意！ 最后，我要向百忙之中抽时间对本文进行审阅，评议和参与本人^文档答辩的各位老师表示感谢。
参 考 文 献
陈韵：我国保障房供给的公平与效率问题分析
常青：试论我国保障房存在的问题及解决对策
郑金欢：保障房存在的问题及其对策分析
