引言
一、行政监督的一般原理
二、我国现存行政监督体制的积弊
三、当前腐败现象的成因及对策分析
四、完善我国行政监督体制的必要性
五、我国行政监督体制的完善
结语
内 容 摘 要
行政监督是行政管理的基本职能之一，也是国家机器正常运行的重要机制。我们党和政府历来十分重视行政监督工作。党的十六大报告提出要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，从决策到执行等各方面构建完善的行政监督体系。本文在对我国的行政监督体制的现状进行基本分析的基础上，指出了其中存在的一些问题，在分析了完善行政监督体制的必要性的基础上，针对问题提出了进一步完善行政监督体制的粗略构想。
本文的创新之处在于：在深入分析了我国现行行政监督体制存在的积弊的基础上，从行政生态学的观念出发，对于存在的积弊提出了从内外部两个方面完善的观念。正文中的完善人大监督方面的具体措施以及保证专职监督机构独立性，提高行政监督效能的措施也有一定的创新之处。
腐败现象与行政监督体系的完善
引言
伴随着政府事务规模的增长以及行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出。行政机关不仅获得了大量的自由裁量权，而且拥有了行政立法权和行政司法权，即行政机关可以如立法机关一样制定具有普遍约束力的规则，也可以像司法机关如法院那样裁决纠纷。行政机关在运用行政权力稳定社会和发展经济的同时，也产生了大量的违法行使行政权力的现象。改善行政监督结构、加大行政监督力度、增强行政监督实效，保障行政机关准确、全面、高效的依法行政，实乃我国政治体制改革的当务之急。
一、行政监督的一般原理
（一）行政监督与行政监督体制
“监督制度同选举制度，构成现代民主政治两大支柱”，但仅有选举制度是不能保证国家实现真正、完全的民主。因为选举可能会选错人，人也可能会犯错误，同时权力也会腐蚀人，使人拜倒在其之下。那么，如何保证国家制度的民主性质呢？加强监督，是保证民主制度的重要措施。
在我国，行政监督是指对行政行为的监督。具体来说，就是国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效，实施的监察、督促、检查和纠正的行为。我国现行宪法规定：任何组织和个人都必须遵守宪法和法律。这是国家机关及其工作人员活动的基本准则，也是保障国家的行政活动依法进行的基本制度。
（二）我国现行行政监督的种类
我国的行政监督体系在新中国建立伊始就已经建立，并且在实践中发挥了重要的作用。
目前，我国的行政监督可分为外部异体监督和内部自体监督两部分，外部异体监督是指来自行政机关以外的权利与非权力主体对行政机关及工作人员实施的监督，主要类型有：
第一、政党监督。政党对政府行政活动的监督是普遍的。政党监督包括各政党对政府的监督。中国共产党的性质和执政地位，决定了它对行政机关的监督是对全部活动和行为进行政治监督。其主要形式是以中国共产党的日常性监督和党的各级纪委的专门监督为主，辅以各民主党派的监督。
第二、权力机关的监督。又称为立法监督，即国家立法机关对行政机关实施的监督。我国国家权力机关是由人民选举的对人民负责的全国各级人民代表大会，人民代表大会制是我国国家权力制约的基石，是整个国家监督体系中最有权威的监督。因此，政府必须接受人民代表大会及其常务委员会的监督。其主要内容是对行政机关进行法律监督、工作监督和人事监督。
第三、司法机关的监督。主要是指人民法院和人民检察院对国家行政机关及其工作人员的监督，其内容特指两院对国家行政机关及其工作人员行政行为合法性的监督活动。它包括国家审判机关的监督和国家检察机关的监督。通过司法监督，使国家行政机关及工作人员遵纪守法，依法办事。
第四、社会监督。主要是指社会各界和公民个人对行政机关及工作人员实施的监督，主要包括社会团体、新闻舆论和公民个人监督三种形式。这种监督是人民当家作主、管理国家事务的重要形式，是社会主义民主在行政管理上的具体表现。社会监督是我国行政监督体系中极为重要的一环。
二、我国现存行政监督体制的积弊
从总体上说，我国现行的行政监督体制是较为全面、系统、有效的，是适应我国国情的，但这并不意味我国的行政监督体制就是完美无缺的，求实地说，这一体制尚不完备。在现实中，由于整个监督系统体系庞杂，加之缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷，经常出现“漏监”、“虚监”、“难监”现象。行政管理中凸显出来的政出多门，政令不畅、机构庞杂、决策失误、人浮于事，以及行政人员寻租腐败、假公济私等现象，无不显现着现行监督体制的无力低效。我国现行的行政监督体制还存在一系列明显的缺陷和不足，主要表现如下：
（一）行政监督法律供给不足
首先，行政监督法律供给不足表现在绝对数量上。“任何一种法律制度，任何一项法律监督活动，都必须有法律上的依据”，行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。监督主体执行其职能，必须以有关法律为准绳，如果缺乏行政监督立法，就会造成监督机关无法可依。如果行使监督缺乏标准和依据，就会导致监督的随意与盲目。
其次，行政监督法律供给不足表现在相对结构上。行政诉讼制度是我国行政监督的一项重要制度，经过十几年的行政诉讼理论研究和实践探索，已成为行政监督的核心制度。通过它，初步实现了司法权对抗强大的行政权。然而我国的行政诉讼法在范围上却明确的将抽象行政行为排除在司法审查之外。
（二）行政监督体系设置欠缺合理性
我国现行的行政监督体制是一个多元化、多层次、多渠道、立体型的监督体制，有党纪检部门的监督、国家权力机关的监督、监察机关的监督、检察机关的监督、行政机关的监督、群众和社会的监督，还有各种内部监督等等。这种多层次、多渠道的监督体系，如果协调得好，配合得好，会起到层层把关的作用，使行政行为得到全面、有力的监管。
（三）监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性
从目前我国内部行政监督来看，有行政监督权的专门机构是监察部门。在领导体制上，这些部门受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，这种监督体制必然影响监督主体的独立性。在双重领导体制下，专职监督机构受到的控制比较多，尤其是受制于执行权。
（四）监督机制单向运行，环节单一，缺乏双向性和全面性
目前，我国的行政监督仍是以内部监督为主，外部监督为辅。不可否认，内部监督有其优越性，它能在一定程度上消除外部监督的信息不对称的局限性。加拿大学者明茨伯格曾提出个被广泛接受的命题：“信息意味着权力”，不对称信息的持有，意味着持有信息的政府必须在其内部设“内行”的监督机构。然而，内部监督的动力来自外部监督，如果没有外部监督的强大压力，内部监督就会怠慢、懒惰和麻木，致使内部监督失效。现行的外部监督由于种种原因，未能发挥其应有的作用，没有给内部监督以足够强大的外部压力。
（五）权力机关和“第四种权力”监督乏力
在我国，一切权力都来源于人民，作为人民代表的人民代表大会享受至高无上的权力，对一切国家机关实施监督。但在实际政治生活中，人大监督的法律地位高，而专业性不强，理论上应有的权力大，现实中实有的权力却有很大差距，人大一年一次会议对政府的监督作用十分有限，缺乏经常性的监督，并且监督的力度也不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关及其工作人员所应有的监督权。
（六）行政监督人员素质参次不齐，有待提高
行政监督人员是行政监督的具体的实施主体，其整体素质的高低，直接关系到监督工作的质量和效果。从总体上说，监督主体的人员结构、知识层次、能力水平比较好。但也应该看到，在监督工作中，一些监督部门也出现了腐败现象。例如，在法律监督中，个别司法部门和个别干警违法办案、超期羁押、以案谋私等。
（七）政务公开程度较低
政府的“暗箱行政”成为行政监督的屏障。宪法赋予了公民通过批评、建议、控告、检举等方式对国家机关及其工作人员进行监督的基本权利，然而这些权利的有效行使是以政务公开为基本前提的。“暗箱行政”成为群众监督的屏障。所谓“暗箱行政”，是指主要依靠政府官员的暗箱操作和双面手段来进行施政的一种行政理念和行政范式，主要适用于大众传媒和公民社会不发达的传统社会。暗箱行政侵犯了公民的知情权，不利于公民参与和监督，是滋生权力寻租和其他行政腐败等丑恶现象的温床。在“暗箱行政”背景下，没有政务公开，没有公众对权力运行情况的知晓，强化行政监督只能是纸上谈兵。
三、当前腐败现象的成因及对策分析
（一）当前腐败现象的成因
首先，道德观念淡薄是腐败现象滋生蔓延一个不可忽视的主要原因。因此,在社会主义市场经济条件下,加强政治伦理建设,就是要以德倡廉,强化人们的道德观念,筑起“不想腐败”的思想道德防线,从而抑制腐败现象的滋生和蔓延。
其次，对权力监督的机制不完善,监督力度不够大是腐败现象滋生蔓延的重要原因。实践证明,失去监督的权力,必然导致腐败。没有有效的监督,就不会有对腐败现象的真正遏制。权力腐败的实质是滥用权力,腐败现象的滋生蔓延反映了对权力的失控失监。
再次，未能形成一套系统有效的法律规范机制对腐败现象进行预防、抑制和惩治。过去,在高度集中的计划经济体制下,搞突击运动、抓政治教育，从思想道德上规范人们的思维和行为,通过“高压”把外在价值标准内化为人们价值取向。改革开放后，特别是近些年，随着经济的不断发展，腐败之风有滋生蔓延趋势。究其原因,主要在于不论说服教育还是道德约束,都没有国家强制力的保障做为后盾。
最后，缺乏高薪养廉的经济条件。高薪养廉是一个有异议的话题,但这是不可回避的。世界有些发展中国家之所以出现严重的政府腐败,重要根源之一就是那些政府部门的公职人员因为收入太低无法维持一般的生活水平而不得不利用其工作之便谋取私利。从表面上看,低工资好像缩短了政府官员与老百姓之间的距离,达到了反对特权和实现公正的目的。
（二）当前腐败现象的对策分析
(一)构筑“以德倡廉,不想腐败”的道德防线
在加强政治伦理建设时,我们要弘扬优良的德政传统,唤醒权力主体的自律意识,培育廉洁自律的政治氛围。要弘扬儒家“民贵君轻”、“民为邦本”的为民富民的民本意识,继承我们民族、我们党的公正、廉洁、自律等观念,谦虚谨慎、戒骄戒躁、艰苦朴素,全心全意为人民服务,当好“人民公仆”,从而淡化权欲,诚心为民。加强政治伦理建设,目的是要以德倡廉,强化公职人员的廉政、勤政意识,引导公职人员为人民掌好权、用好权,铲除腐败滋生的土壤,塑造一批廉政、勤政的道德楷模,发挥榜样的影响和辐射作用,通过树立公职人员廉洁公正的道德形象来形成全社会廉洁的风气,进而提高整个社会的道德水平。
(二)建立“监督保廉,不能腐败”的权力运行机制
近年来,我们围绕加强监督机制建设作了大量的工作。但从全局来看,还缺乏一个与发展社会主义市场经济相适应的完善有效的权力制约机制, 缺乏一整套行之有效的监督制度和措施。因此,为了确保改革开放和发展市场经济的顺利进行,我们必须加强监督机制建设,以监督保廉,从而建立一个与市场经济发展相适应的权力运行机制,塑造一个勤政、廉洁、高效的人民政府形象。
(三)创造“以法护廉,不敢腐败”的法律环境
惩治腐败,建设廉政,是综合治理的系统工程,需要运用教育的、行政的、法律的多种手段,才能取得成效。而在这诸多手段中,法律无疑是最为有效的手段。
要大力加强和完善廉政立法。也就是说,要以法律形式明确界定是非,用客观标准确认廉政、腐败的内涵和外延,用法律规定衡量国家公务人员是否违背人民的意志,是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为,这是将廉政建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节。
(四)提供“高薪养廉,不愿腐败”的经济条件
为国家公职人员提供较高工资收入和较多福利，一方面，可以促使优秀人才流进政府机构;另一方面,可以使一般公务员能够靠其正当的工资收入来维持中等或中等以上的体面生活,使他们较少有生活上的压迫感和危机感,从而能尽忠职守,比较能够抵制一些物质利诱。
四、完善我国行政监督体制的必要性
（一）社会主义民主政治建设的要求
发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，既是全面建设小康社会的重要目标，也是当代中国政治体制改革的根本价值目标。“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。社会主义民主确立了人民群众在国家政治生活中决定公共事务的权力，但由于社会主义初级阶段的政治、经济、文化等条件的制约，人民还不能直接参与国家公共事务的管理，只能以人民选出代表组成人民代表大会这一国家权力机关并由它产生执行机关这种方式来行使权力。人民和政府的这种委托代理关系决定了要对政府机关及其公共权力进行监督，防止他们滥用权力，反仆为主，损害公共利益。
（二）体现主权在民精神，防止权力异化
行政权是由法律设定并用于执行法律的权力，它理应由法律加以限定，因为法律是由全国人民代表大会制定的，它体现的是最广大人民的意志。但现实中行政权一般是由少数掌握权力者行使，从一般的意义上讲，执掌权力者容易凌驾于人民之上，因而权力常常异化成为执掌行政权力者谋取个人利益的工具，完全背离其本来意旨。因此只有将行政权控制在法律预设的范围之内并严格依法定程序运行，才能使行政权真正体现人民的意志，体现主权在民的精神，人民主权才不至于成为一句空话。
（三）社会主义市场经济建设的要求
我国经济体制改革的目标是建立完善的社会主义市场经济体制。市场经济体制的建立，意味着必须改变以往计划经济时代依靠行政命令管理经济的方法，要充分发挥市场在资源配置方面的主导作用，以市场为中介推动经济活动的运行。
（四）维护良好社会秩序的要求
行政权力的支配力和影响力及于社会、政治、经济生活的所有领域。如果行政权力态意扩张不受约束，不断地侵害公民权利，必然导致公民对政府的不信任感增强，社会将处于一种紧张状态，安定团结的良好社会环境就难以形成，不符合当前建立社会主义和谐社会的要求。反之，合法、良好的行政权力运行状态将有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。这种信任可以使得公众对政府的行为产生认同感并自觉接受管理、严格遵守法律，减少社会不法行为的发生机率，政府和公民之间的关系由此而达到一种较为和谐的状态，良好的社会秩序更易形成，这同时也是建设社会主义和谐社会的内在要求。
五、我国行政监督体制的完善
（一）优化行政监督体制的外部环境
1、优化外部政治环境
首先要继续推进政治体制改革，完善人民代表大会制度。监督职能作用发挥的程度和质量受制于整个社会民主政治建设的程度和水平。加强行政监督是我国政治体制改革的重要内容，其进行的顺利与否直接关系到政治体制改革的其他方面。其次，加强法治，实现由人治向法治过渡。从当前行政监督的实践可以看出，政治领导人的支持是行政监督有效开展必不可少的一个条件。领导人支持、强调，行政监督就强化，领导人忽视、放松，行政监督就削弱。 第三，实行政务公开，营造民主环境。我国的行政监督体制目前正处于改革和完善的时期，怎样使它更加科学合理是一个关键问题。笔者认为，既然行政监督体制是我国民主政治的一个重要组成部分，那么它的发展和完善就必然与建设高度社会主义民主的要求相一致。
2、优化外部经济环境
经济基础决定上层建筑，行政监督体制从根本上说是要受经济发展的制约的。行政监督体制的完善离不开经济的进一步健康发展。大力发展社会主义市场经济，努力增加生产力总量，为培养和提高民主意识创造经济条件是目前增强我国行政监督力度和权威性最基本的措施。我国的市场经济直接脱胎于计划经济，且建立和发展的时间不长，因而我国市场经济从总体上还没有完全形成反映市场经济本质和规律的利益机制和运行机制，还处在市场经济的不完善、不发达阶段。这就决定了追求市场经济利益的市场力量极其有限，这种有限的市场力量是难以支撑社会政治和行政监督的全面确立的。
3、优化外部文化环境
我国的行政监督体制建设除了高度重视制度建设之外，还应重视职业道德和行政文化建设。一个国家政治文化水平的高低与权力滥用的程度是成正比的。一种消极的政治文化，必然为权力滥用提供文化土壤，而一种民主的积极的政治文化，必然是权力滥用的障碍。
4、优化外部法律环境
行政监督系统要具有权威性，发挥应有的作用，必须有完备的法律作依据，以严明的党纪和政纪以及强有力的处罚措施作为后盾，在行政监督权从确立到行使的整个过程中，都应有明确的法律规定。
（二）优化行政监督体制的内部环境
1、整合行政监督资源，发挥总体监督效能
古希腊思想家亚里士多德曾指出：整体大于它的局部之和。我国现行的监督体系，就机构的数量和队伍的人数来说，都是相当庞大的，但只是“粗放型的监督模式”。强化监督体系的保障功能，推进党的执政安全，必须通过现行监督体系的内部调整，寻求监督体系的整合和整体功能的扩大，走“政治集约化”的道路。目前，我国的行政监督因监督机构分散，关系错综复杂，缺乏统一协调，致使监督的实效一般。
2、保证专职监督机构独立性，提高行政监督效能
当前，在完善行政监督体制的研究中，不在少数的学者在改革专职监督机构地位上存在着一定的误区，表现在过分推崇垂直领导，认为长期以来一贯解决不了的问题，似乎只要“一垂直”就解决了。笔者认为，我国现行的行政监督体制在利用横向和纵向两种领导上具有一定程度的优势。另外，实行垂直领导也不符合我国的实际情况，它不符合我国宪法规定的国家机构实行民主集中制统一领导、分级管理的原则，如果政府对违法乱纪的干部都没有处理权，那么会导致有令不行、有禁不止，不利于政府工作的开展。
3、廉政监督、效能监督两手都要抓，两手都要硬
廉政监督注重防腐、反腐、倡廉、保廉，重在遏制腐败的滋生和蔓延，维护廉洁政府的形象。通过对监督对象贯彻执行国家法律法规、方针政策、政纪政令情况的监督检查，保证政令畅通，反对地方保护主义和本位主义；通过查处违法违纪案件、惩治腐败行为，提高管理效能，减少“寻租”、“设租”等现象。因此，既要注重廉政监督，更要注重效能监督。
4、正确处理事后监督与事前监督和事中监督的关系
由于事后监督只是问题发生后的一种补救措施，因而在行政监督工作过程中应把重点放在事前和事中监督上。如果监督机构只注重直观性比较明显的事后追惩监督，而忽视事前和事中监督，监督就只能是亡羊补牢，难以真正起到应有的作用。我们要把重点放在前两个环节上，把事后监督建立在比较完备的事前、事中监督的基础上。具体在事前监督建设方面可以建立健全行政监督的自我预警和组织预警机制，无论是监督主体，还是监督客体都要采取定期自省、重大事项反省、借鉴他人错误警省、接受组织批评深省等方式，对自己的用权行为进行严格的自我监督。
5、协调好内外部监督，双管其下
内部监督在整个行政监督系统中处于基础性的地位，由于组织的内部监督与其管理制度和领导活动紧密结合，因而组织内部的许多问题都可以通过内部监督机制首先被发现并得以解决。在某些方面，外部监督虽只对组织内部存在的问题具有督促、建议、揭发和批评的权利，最终对问题的解决还有赖于组织本身。
6、加强公务员职业道德建设，全面提高监督人员素质
“为政在人”，行政监督的职能主要是通过广大监督人员的工作来实现，提高行政监督工作人员的素质是完成行政监督职能任务的重要保障。当前由于监督机制不完善，监督机关的一些工作人员徇私枉法、滥用监督权力的现象屡屡发生。随着《监督法》等相关的专门监督法律的不断完善，以及监督机构地位的提高，监督者的权力将不断的扩张，如果不对其加强职业道德教育和业务素质培训，同样还会产生监督者的腐败。高素质的监督队伍，是监督水平得以提高的基础。所以笔者认为，当前要提高我国行政监督人员的整体素质应做到：一是选择一批年富力强、德才兼备、素质优良的工作人员充实到各级监督队伍中去，二是通过培训来提高现有工作人员的职业道德、业务能力等基本素质，三是加强行政监督工作人员的自我素质的修养，促进职业道德的内化。
结 语
改革和完善我国现行的行政监督体制需要全方位进行，我们应该按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求来改革和完善它，要把行政监督体制的完善放到整个社会大环境中去考虑，从当前的政治、经济、文化的发展现状和趋势，政治体制、经济体制、文化体制的深化改革中去考虑，从行政监督体制的方方面面去考虑，才可能有所突破。囿于笔者自身水平，本文中对我国行政监督体制中存在的某些问题未能涉及，提出的完善措施亦不够全面。路漫漫其修远兮，笔者相信，通过不断地理论探索与制度创新，通过在实践中对改革方案的不断完善、不折不扣地贯彻执行，我国的行政监督体制一定会更加科学、高效地发挥其应有的功能，为我国的民主政治建设开创新的局面。
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