一、物权法概述
二、制定和实施物权法的重大意义
三、物权法对依法行政的影响与推进
四、如何依法行政，实施物权法
内 容 摘 要
物权法是关于财产归属和利用的法律规则，它的功能在于明确财产所有、充分发挥财产的效用。物权法中规定的所有权制度、用益物权制度和担保物权制度，是实行社会主义市场经济体制的基本制度。因此可以说，物权法是社会主义市场经济的基本法律之一。物权法的制定和实施，对于激发全社会的创造活力，全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。然而，物权法虽然作为一门基本的民事法律的基本法，它当中涵括了许多的行政法律法规，对推进依法行政、建设法治政府，有相当大的影响。本文试从物权法颁布实施的意义入手，进一步探求物权法与依法行政的关系，并就物权法对依法行政的影响和应采取的策略作一些探究。
物权法与依法行政
一．物权法概述
《中华人民共和国物权法》是为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定的法规。它是一部民事法律的基本法，然而又不仅仅具有民事法律效力，而且对依法行政具有重要的规范、指导和推动作用。物权法既是保护人民群众财产权利的民事法律，也是规范行政机关公权力行使的一部重要法律。物权法为国家公权力的行使和相对人的权利保障提供了具体的法律规范，使宪法确立的人权保障、私有财产保护、权力保障权利的原则和精神得以具体体现，是对我国法治建设包括行政法治建设内容的丰富和发展。
二．制定和实施物权法的重大意义
（一）制定和实施物权法是实行社会主义市场经济体制的必然要求
市场交易的实质，是不同的财产所有权人相互交换其财产所有权。从市场参加者来说，其参加市场交易的前提，是拥有财产所有权；参加市场交易的结果，是获得财产所有权。完善的所有权制度和完善的合同制度，是实行市场经济体制的必要条件。物权法的制定和实施，对于进一步改革开放和发展社会主义市场经济具有重大而深远的意义。
制定和实施物权法，为实行社会主义市场经济体制提供了基础条件。在现代市场经济条件下，有两类财产的使用关系最为重要，一类是土地使用关系，一类是资金使用关系。在这两类使用关系中，财产所有权人自己不使用财产，而交由非所有权人使用，即所谓的所有权与使用权分离。土地的这种使用关系，是由用益物权制度予以实现的；资金的这种使用关系，是由担保物权制度予以保障的。没有用益物权制度和担保物权制度，就不可能实行市场经济体制。物权法规定了所有权制度、用益物权制度和担保物权制度，为建立完善的社会主义市场经济体制奠定了基础。
物权法上的用益物权制度，在我国社会主义市场经济条件下具有特殊重要的意义。用益物权是土地所有权与土地使用权分离的法律形式。凡实行市场经济体制的国家，均规定了用益物权制度，但用益物权制度所具有的意义和所发挥的作用，又因实行土地公有制或者土地私有制而有程度上的差别。在资本主义市场经济国家，土地归私人所有，土地所有者自己使用土地，是土地使用关系的主要形式；土地所有者自己不使用而交给他人使用，是土地使用关系的次要形式。我国是在土地公有制基础上实行社会主义市场经济的，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，作为土地所有者的国家和农村集体经济组织自己使用土地，是土地使用关系的次要形式；而土地所有者将土地交给他人使用，是土地使用关系的主要形式。因此，用益物权制度对于实行社会主义市场经济的我国所具有的意义和所发挥的作用，要远远超过实行资本主义市场经济的国家。
物权法上的担保物权制度，能够保证资金使用关系的高效与安全。国民经济能否长期稳定发展，在很大程度上依赖于能否不断满足各类企业对资金的需求。市场经济体制下的资金供给主要采取融资方式，必须考虑融资风险问题，即金融机构合法权益能否得到保障的问题。要切实保障金融机构作为债权人的权利，就必须保证金融机构无论经济环境正常或者发生变动，都能够按期收回贷款本金和利息，尽量减少和避免发生不良债权。这就必须依赖于建立完善的担保物权制度。
物权法的实施，对于保护农民的土地使用权尤其具有重大意义。我国农村经济体制改革的基本经验，可以归结为农地所有权与农地使用权的分离，即由原来人民公社体制之下的集体所有、集体使用，改为集体所有、农户使用。对农民土地使用权的确认，目前主要采取的是家庭联产承包合同形式。这种以承包合同为基础的农地使用关系，在极大地调动农民生产积极性、发展农村生产力的同时，也产生了一些缺点。物权法关于用益物权制度的规定以及关于土地承包经营权和宅基地使用权的规定，为实现农地使用关系的物权化提供了法律基础，使农户对农地的使用权由债权转变成物权，使改革开放以来实行的家庭联产承包合同制度平稳过渡到用益物权制度。这一转变有利于消除和减少侵害农户合法权益的行为，保护广大农户的经营自主权，进一步激发其生产积极性，保障我国农村经济的长期持续稳定发展，从而巩固农村改革的成果，促进社会主义市场经济的发展。
（二）物权法是保护公民私有财产的基本法律
经过近３０年的改革发展，我国社会经济状况已经发生了很大的变化。公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。实行社会主义市场经济体制，要求公有制经济与非公有制经济在法律地位上平等，并获得平等的法律保护。因此，应当完善保护私有财产的法律制度，公民合法取得的财产应当得到与国家财产和集体财产同等的法律保护。
保护广大人民群众的私有财产，与实现党和国家提出的全面建设小康社会的目标是一致的。全面小康社会是广大人民群众共同富裕的社会，必然意味着人民群众拥有相当数量的动产和不动产。实现全面建设小康社会的目标，在很大程度上要由全体人民实际拥有的私有财产的总量来验证。而全面建设小康社会目标的实现，要靠广大人民群众积极性、主动性和创造性的进一步发挥。激发广大人民群众的积极性、主动性和创造性的一个必要条件就是，他们积累的财产能够受到切实的保护。物权法不仅明文规定对公民私有财产的平等保护，明文规定公民合法私有财产不受侵犯，而且还针对严重侵犯公民私有财产的违法行为，创设了各种法律对策。比如，关于征收制度的规定，就将商业目的用地排除于国家征收之外，企业取得商业用地，须按照合同法的规定与土地使用权人农户或居民谈判签约；关于土地承包经营权的规定，可以解决任意撕毁承包合同及强行摊派等侵害农民合法权益的问题。这些规定，能够切实保障公民的人身安全、财产安全和精神安宁。
（三）制定和实施物权法有助于推进依法行政
物权法第二条第三款规定，“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”所谓“排他的权利”，是指物权具有“排他性”，具有“排除他人干涉的效力”。物权的“排他性”，不仅排除一般人的干涉，而且“排除国家的干涉”。物权的这种排他性，不是物权的自然属性，而是法律的强行规定，并且用刑事责任、侵权责任予以维护。因为物权具有排他性，公法上才有搜查证制度，证据法上才有违法行为取得的证据不具有证据效力的规则。物权的排他性不仅在民法上具有重大意义，而且在刑法、程序法上也具有重大意义。
实际上，物权的排他性，就是划分公权力与私权利的界限。比如，对于私人的住宅，国家机关的公务人员不能随便闯入，房屋的界限就体现了物权的排他性。国家机关的公务人员进入私人的住宅，要征得房主的同意，否则就是违法行为，除非持有搜查证。物权界线之外，属于公共场所，是公权力活动的范围；物权界线之内，是私权利的活动空间。公权力要跨越这个界线，只有征得权利人同意，或者经过法律规定的特别程序。当前，政府提出了全面推行依法行政的目标。但依法行政并不仅仅意味着制定更多的行政法规、行政规章，规定尽量完善的行政权限和行政程序。这是因为，依法行政首先并不是行政程序问题，而是公权力的界限问题。规定并保护物权的排他性，是限制公权力滥用的一个有效手段，有助于依法行政的实现。
三．物权法对依法行政的影响与推进
在学习贯彻《物权法》的过程中，各级行政机关对依法行政的认识要从三个方面转变：一是从广度上转变，跳出“仅仅依行政法规范行政行为”的狭隘眼界。依法行政的涵义原本是指行政机关根据法律法规的规定取得行政权力，行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应责任。而有的人却以为依法行政是依行政法行政，这是一种误解。规范行政行为的依据不局限于行政法。如前所述，《物权法》作为一部民法基本法，却林林总总的规定了种类繁多的行政行为，这些规定都应该说是依法行政的依据。认真回顾一下，其他部门法中对行政行为规范的内容还有不少，都不得置之不顾。二是从深度上转变，把依法行政的目标确定在建设法治政府上。政府机关及其工作人员的守法行为，包括公务行为和私力行为、行政行为和非行政行为。行政机关及其工作人员在不同的部门法面前，具有不同的法律角色。这些都做好了才能为民表率，树立法治政府的形象，达到法治政府的标准。很难设想，一个法治政府只依法规范行政公务行为，而在非行政行为和私力行为中却不守法。三是从理念上转变，在继续规范“硬法之治”的同时，逐步扩大“软法之治”。《物权法》的许多内容启示我们，随着社会主义法治现代化的进程，行政机关的执法理念应该与时俱进，适时调整。行政机关不能仅仅依靠行政执法行使管理权，而要由管理行政向服务行政转变，广泛采取行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政服务等现代化管理手段和人性化执法方式，逐步实行“软法之治”，使行政机关的监督与服务职能更加突出。
四．如何依法行政，实施物权法
（一）物权法规定了行政机关行使公权力的界限。物权法明确界定了国家所有权、集体所有权和私人所有权的界限，明确规定了各种所有权和他物权的客体、内容、权利取得方式和行使方法，在强调对国家财产的法律保护的同时，就农民的集体土地以及私人合法取得的其他不动产和动产，设置了一系列完整、具体的法律制度。与此同时，物权法具体、详尽地规定了财产共有、不动产相邻关系以及业主的建筑物区分所有权的法律准则。这些规定应引起行政机关足够的重视。可以说，行政行为合法性的标准之一，就是要看是否尊重了物权法所确立的公民、法人所享有的物权。从另一个侧面讲，物权是具有“排他性”的权利，物权可以约束、限制公权力的滥用。物权法明确物的归属和利用，划定了物的私权利范围，凡物权范围之内是私人活动的空间，也是公权力行使的边界。以人为本是权利与权力平衡的基石，公民权与行政权不仅不能本末倒置，而且必须明确予以界定。从一定意义上说，没有财产权特别是个人财产权就没有现代法治，因此，物权法的颁布与施行，既是实现“以人为本”重要思想的需要，也是深入推进依法行政的重要法律依据。这就要求我们必须认真落实保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利的法律要求，正确处理行使行政权和保障公民权的关系，把尊重和维护国家、集体、个人的财产权利化作行政机关及其执法人员的自觉行动，统筹协调各种利益关系，充分运用物权法等法律手段提高促进社会发展、管理经济社会事务的水平，增强解决社会纠纷与矛盾、促进社会和谐的能力。
（二）行政机关制定的规范性文件要与物权法相衔接。物权法不仅就一般意义上的财产权进行了规定，还就当前社会最为关心的重大问题做出了明确界定，其中包括政府征地拆迁的法律限制及补偿和安置措施，住宅小区车位、车库和共用设施的权利归属以及住宅建设用地使用权期限的自动延长等。在贯彻落实物权法的具体实践中，应该切实保障这些物权的实际享有和有效保护。一是行政机关制定规范性文件不能擅自限制所有权人对自己的不动产或者动产占有、使用、收益和处分的权利。即使不实际剥夺所有权人对自己财产的占有和实际控制权，也不应该在财产使用、收益和处分权方面进行限制。如果违反物权法规定，擅自限制所有权人的合法权能，造成经济收益减损，包括所有权人对财产所进行的经济上的有益利用以及合理的、有投资背景的期待受到损害，必将影响规范性文件的有效性。二是制定关于征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的规定应该遵循法律保留原则。物权法明确规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这项规定的意义就在于，将征收公民或者集体的财产限定在“法律”的范围之内，其他的法律规范，包括规范性文件都不得作为征收公民财产的依据。政府在发展公用事业时，应该有超前意识、整体规划，严格依法进行可行性评估和科学论证，避免公权与私权的冲突，如果没有法律的明确规定并履行法定的权限，绝不能以牺牲公民、法人的物权来实现所谓的公共利益。三是针对现实生活中迫切需要规范的问题统筹协调各种利益关系，尽快制定配套规定，具体界定公共利益的内涵和外延，使物权保护制度化。公共利益的需要是行政机关限制所有权的前提条件，物权法作为民事基本法，难以对公共利益进行统一界定，公共利益只能针对不同的情况作出具体规定，这些都需要在相关的配套规定中予以梳理和细化。尤其要在规划管理、房屋拆迁、土地征收、物业管理等方面对公共利益进行界定，防止行政机关假“公共利益”之名，行商业利益之实，损害公民、法人的财产权利。四是要进一步明确政府代表国家行使国有财产的所有权程序和责任。凡是物权法规定属于国有财产的，地方政府应当切实保护好、使用好，由于行政机关及其工作人员过失或失职造成自然资源、基础设施等国有财产损害、损失的，要承担相应的法律责任。
（三）行政执法要按照物权法的要求进行规范。行政执法是行政主体按法定权限和程序实施法律规范的具体行政行为。依照物权法规范行政执法行为主要表现在以下几个方面：一是要充分尊重当事人的物权。为了切实保障当事人的物权，行政机关实施行政管理，应当严格依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定，绝不能肆意扩大公共利益范围，蔑视非国有财产权利。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，行政决定都应当公开，并注意听取公民、法人和其他组织的意见。要严格遵循法定程序，依法保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。二是行政机关行使征收权，应当按照物权法规定的补偿标准予以充分补偿。当前，随着城市化进程的加快，征地拆迁方面引发的问题越来越多。在征收过程中，必须树立物权观念，特别是注意尊重私人财产的所有权、用益物权和不动产的相邻权。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护其合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。依法行政的重要内容就是行政行为必须符合法定程序。征收权作为国家的专有权力，对公民的财产利益关系重大，更应当受到正当程序的限制。三是在公共利益与个人利益的权衡上要合理。行政机关实施行政管理，要排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当采用对当事人权益尽可能损害少的方式。在我国现有的不动产拆迁、征收制度中，过分强调国家利益，较少考虑公民的个人利益；过分强调不动产拆迁、征收的强制性，而没有充分意识到不动产拆迁、征收的市场属性。按照物权法的规定，不动产拆迁或征收在确保公共利益的前提下，不应过多损害公民的个人利益。如果不动产拆迁或征收所带来的公共利益小于由此损害的个人利益，一般不适宜对该不动产进行拆迁或征收。要尽最大的可能保障公民、法人对所有物的安全感，从而激发其自身的创造才能，为社会创造更多的财富。
（四）行政管理方式要按照物权法的要求改革创新。维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权是制定物权法的重要目的。物权法作为一部“支架性”法律，要求行政机关在行政管理中从维护交易秩序、促进财富增长等角度依法行政，当好物权的“看护人”。
例如，物权法确立国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，为不动产交易提供了有力的法律保障。登记机关登记簿是物权归属和内容的根据，并且不动产登记簿由登记机构管理，因此，负责登记的行政机关应当认真做好依法审查物权的工作，尽力防止登记簿记载的权利与实际发生的物权状态出现偏差，并且应当向不动产交易权利人、利害关系人提供查阅、复印等便利。因登记错误，给他人造成损害的，登记机关应当承担赔偿责任。物权法出台前，房屋所有权、城市房屋他项权、国有土地和集体土地所有权、国有土地和建设用地使用权、抵押权、宅基地使用权、地役权等不动产权利的登记分别归属不同部门，这种分头登记不仅势必造成效率低下、人力资源浪费、当事人负担增加、权利冲突等问题，而且也不利于登记制度的健全，不符合行政审批改革的方向，必须进行整合。随着物权法的实施，行政机关不能仅仅依靠传统的方式行使管理权，行政指导、行政奖励、行政合同等现代管理手段和人性化的执法方式将得到更广泛的应用，使行政机关的监督和服务职能变得更加突出。如在行政登记、行政许可等行为实施时，行政机关必须承担审查物权的义务。例如，工商部门如果没有征得业主委员会同意，仅凭物业公司的同意证明就批准广告公司在小区的楼面上发布户外广告，将直接引发行政争议的发生。
五．结束语
从一定意义上说，没有财产权特别是个人财产权就没有现代法治，因此，物权法的颁布与施行，既是实现“以人为本”重要思想的需要，也是深入推进依法行政的重要法律依据。各级行政机关必须认真学习和贯彻物权法的立法宗旨、基本内容和各项规定，全面落实保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利的法律要求，正确处理行使行政权和保障公民权的关系，把尊重和维护国家、集体、个人的财产权利化作各级行政机关及其执法人员的自觉行动，统筹协调各种利益关系，充分运用物权法等法律手段提高促进社会发展、管理经济社会事务的水平，增强解决社会纠纷与矛盾、促进社会和谐的能力，在新的历史条件下，将严格依法行政、建设法治政府推向一个新的发展阶段。
参 考 文 献
1、孙宪忠：《论物权法》，法律出版社，2001年10月版。
2、梁慧星：《中国物权法研究》（上、下）法律出版社，1998年版。
3、孟大川:《依法行政理论与实务》,伊犁人民出版社,2001年版。
4、杨亚良，《物权法对依法行政的影响与对策研究》
5、李文泉，《物权法与依法行政》。
