一、宜宾市县乡财政管理体制的改革回顾
（一）第一阶段：1994——2004年
（二）第二阶段：2005——现在
一是提高了乡镇财政保障水平，确保了基层政权机构正常运转。
二是巩固了农村税费改革的成果。
三是规范了乡镇税收征管秩序，减少了财政收入流失。
四是加强了乡镇预算管理，增强了激励约束效果。
二、当前宜宾市县乡财政管理体制运行中存在的问题分析
（一）乡镇一级财力薄弱，保“吃饭”和政权正常运转困难。
（二）乡镇政权被肢解，缺乏社会管理和公共服务的能力和手段。
（三）农村和农民需要解决的公共公益问题多，仅靠乡镇一级政府很难做到。
（四）乡镇化解债务的财力十分有限，化解乡村债务困难很大。
三、进一步完善宜宾市县乡财政管理体制的对策思考
（一）进一步理顺政府间财政分配关系。
（二）进一步提高县乡财政基本保障能力。
（三）进一步规范县乡财政运行。
（四）进一步完善县级政府债务管理。
（五）进一步提高县乡财政管理水平。
内 容 摘 要
随着国家各种惠农政策的陆续出台，特别是在实施农村税费改革后，乡镇收入规模明显萎缩，收支矛盾更加突出，乡镇财政职能发生了较大变化，原有的县乡财政管理体制已不能适应改革发展的需要，这已经成为当前农村综合改革工作中普遍面临的新情况、新问题。这些问题的存在，使得乡镇财政管理体制改革显得十分迫切。2005年以来，按照中央农村税费改革试点工作要求和省委、省政府的具体安排，宜宾市实施了以“乡财县管”为主要内容的县乡财政管理体制改革，进行了积极有益的探索，已取得了明显的成效。实践表明，深化县乡财政管理体制改革，是全面构建地方公共财政基本框架、切实履行公共财政保障职能的需要，是巩固农村税费改革成果、促进农村经济社会协调发展和全面构建和谐社会的需要，必须继续稳妥推进，切实抓紧抓好。本文通过对宜宾市县乡财政管理体制改革的回顾分析，提出了进一步完善宜宾市县乡财政管理体制改革的五点对策建议。
宜宾市县乡财政管理体制改革研究
随着国家各种惠农政策的陆续出台，特别是在实施农村税费改革后，乡镇收入规模明显萎缩，收支矛盾更加突出，乡镇财政职能发生了较大变化，原有的县乡财政管理体制已不能适应改革发展的需要，这已经成为当前农村综合改革工作中普遍面临的新情况、新问题。2005年以来，按照中央农村税费改革试点工作要求和省委、省政府的具体安排，宜宾市1区8县共53个乡镇实施了以“乡财县管”为主要内容的县乡财政管理体制改革，进行了积极有益的探索，已取得明显的成效。实践表明，深化县乡财政管理体制改革，是全面构建地方公共财政基本框架、切实履行公共财政保障职能的需要，是巩固农村税费改革成果、促进农村经济社会协调发展和全面构建和谐社会的需要，必须继续稳妥推进，切实抓紧抓好。
一、宜宾市县乡财政管理体制的改革回顾
新中国成立以来，我国财政管理体制经历了多次变革，实行了多种体制形式，其大体可以分为三个阶段：1950——1979年，实行“统收统支”财政管理体制；1979——1993年，实行“分灶吃饭”财政管理体制；1994年以后，实行“分税制”财政管理体制。宜宾市非常重视县乡财政管理体制改革问题，多年来坚持不懈地进行了一系列改革和探索。1994年以来，从宜宾的情况看，以农村税费改革为主要标志，县乡财政管理体制改革可以区分为以下两个不同的阶段。
（一）第一阶段：1994——2004年
从1994年起，同全国一样，宜宾市全面实行了“分税制”财政体制，按照一级政府一级财政、一级政权一级财权、财权与事权相统一的原则，建立起分级财政预算管理体制。10多年来，“分税制”财政体制，对维护国家基本利益、巩固国家政权、保障中央实施宏观经济调控政策，对地方经济社会事业和地方财政经济的发展，都起到了积极的促进作用。但近年来，随着农村税费改革的实施和各项惠农政策措施的落实，中央相继出台了一系列农村税收优惠政策特别是取消了农业税，致使农村乡镇财政收入总量出现较大幅度减少，地方财政的财权与事权难以实现统一。面对上述情况，为进一步完善乡镇财政管理体制，促进乡镇财政经济的良性发展，宜宾市宜宾县、长宁县等区县都结合实际，多次、不间断地对县乡财政管理体制改革进行了有益的探索，并取得了比较好的效果。在这个过程中，许多地方都探索出了一些好的做法。
在这个阶段，从宜宾市的情况来考察，宜宾县的县乡财政管理体制改革起步较早、持续推进，一直走在全市前列，具有较强的代表性。自上个世纪90年代至2001年，该县实施的乡镇财政管理体制是“划分税种、核定基数、定额补助（上解）、分级包干、一定五年”的体制，取得了积极的成效，但暴露出一些深层次的矛盾和问题。2001年底，全县财政帐面赤字2150万元，隐形赤字1亿多元，有结余的乡镇12个，赤字乡镇15个，地方政府负债4.5亿元。2002年，为进一步解决有关问题，根据农村税费改革后的新情况，该县又按照事权与财权相结合的原则，实施了体现简政、放权、让利要求的“核定收支、基数包干、增收分成、一定三年”的县乡财政管理体制改革。这次改革，进一步调动了乡镇当家理财的积极性，促进了财政收入增加和债务化解，取得了明显效果，县级和乡镇财力得到了进一步增强。
（二）第二阶段：2005——现在
2005年，根据《四川省人民政府批转省财政厅关于完善省以下财政管理体制的意见的通知》和省财政厅《关于进一步完善乡镇财政管理体制，加强乡镇财政管理的意见》等文件精神，按照市委、市政府安排和《预算法》规定，宜宾市在宜宾县、高县率先实行了“乡财县管”改革试点。同年，根据省委、省政府的安排，又将屏山县作为移民任务较重的库区县一并列入改革试点。两年多来，各试点县根据乡镇经济发展状况分别确定县对乡镇的财政管理模式，在坚持预算管理权限、资金所有权和使用权不变的前提下，按照“分类指导、综合治理”的原则，开展了以“预算县乡共编、资金集中支付、帐务分级核算、政府采购统一”为基本特征的管理方式改革。截止2006年，全市有8县1区共53个乡镇实施了“乡财县管”改革。从总体情况看，全市“乡财县管”改革已取得初步成效。
一是提高了乡镇财政保障水平，确保了基层政权机构正常运转。按照“财力下移、缺口上移”的原则，将乡镇公务员和教师工资、离退休经费纳入县级直发，对乡镇村公用支出进行必要必需的足额保障，对乡镇事业单位财务体制上以县主管为主，对乡村教育、卫生经费等公益事业支出进行足额预算保障，构建了县为主体的公共财政框架，增强了县级财政的宏观调控力度，加大了对乡村支出的保障力度，确保了基层政权机构正常运转和农村社会稳定。
二是巩固了农村税费改革的成果。实行“乡财县管”以后，乡镇收入和支出全部纳入县级财政管理，从财力上保障了乡镇机构正常运转的经费需要，避免了过去乡镇因经费不足向农民乱集资、乱摊派的问题。同时，通过加强乡镇收费监管，杜绝了乡镇乱收、乱摊、滥支现象发生，初步建立了防止农民负担反弹的长效工作机制。
三是规范了乡镇税收征管秩序，减少了财政收入流失。改革后，乡镇预算内外收入统一纳入县级管理，税收征管任务主要由税务部门承担，不再对乡镇下达收入任务，从而避免了过去乡镇为完成收入任务，采取不正当手段增加收入的现象发生。同时，较好地促进了乡镇政府职能转变，乡镇干部的主要精力逐步调整到服务农村经济、促进农民增收上来。
四是加强了乡镇预算管理，增强了激励约束效果。县财政按年初预算和预算执行进度对乡镇拨付资金，有效遏制了乡镇在预算编制、执行和调整方面的随意性，增强了财政预算的约束力。同时，通过对乡镇支出实行“超支不补、节余留用”的管理机制，增强了乡镇节约支出的自觉性和主动性。
二、当前宜宾市县乡财政管理体制运行中存在的问题分析
2005年以来，宜宾市县乡财政管理体制改革已取得了初步成效。与此同时，我们也要看到工作中反映出的突出矛盾和问题，而且必须引起高度重视。比如：一些地方认为“乡财县管”改革是县级集权，对改革存在一些抵触情绪，甚至产生“等、靠、要”思想；乡镇基本支出由县级财政负责保障，乡镇收支缺口上移，县级财政支出压力明显增大；县级事权划分尚不明晰，由此造成支出责任不明确、不落实，等等。概括而言，当前宜宾市县乡财政管理体制运行中主要存在以下一些具体问题：
（一）乡镇一级财力薄弱，保“吃饭”和政权正常运转困难。一是收入萎缩，而支出增加，收支矛盾突出。以宜宾县永兴镇为例，2000年，该镇一般预算收入231.3万元，其中，工商税122.6万元，农业四税108.6万元，非税收入为1000元。农村税费改革以后，到2004年，全镇一般预算收入减少到172.6万元，减少幅度达25.38%。与此财政收入减少的情况相反，全镇一般预算支出却由2000年的145.6万元增加到2004年的360.2万元，增长了2.47倍。收入少，支出大，上级转移支付制度的不规范和不确定，等额转移支付制度的不规范和不确定，等额转移支付，未考虑发展增量，上面要求基层交帐的事情多，就使得乡镇收支矛盾更加突出。同时，该镇仅党报党刊一年就需支出9万多元，而县上只补助了3万元，致使镇财政每年收支缺口达10万元以上。二是乡镇政府债务负担沉重。2001年底，宜宾市乡镇负债65735万元，平均每个乡镇负债316万元，且至今有增无减。以南溪县为例，到2004年底，全县16个乡镇共有不良债务8023.79万元，比2001年增加451.15万元，平均每个农村人口就有228.2元不良债务。
（二）乡镇政权被肢解，缺乏社会管理和公共服务的能力和手段。一级完整的政府必须是功能和作用健全，其政府的管理和服务职能才能得以发挥。而现存的乡镇一级政府不仅财力不支，更重要的是其职能被弱化，权力被肢解，“缺位”与“越位”并存。农村税费改革后的乡镇机构改革，对政府的行政和事业作了相应的调整，根据乡镇大小和经济结构状况，把过去的七站八所合并为几办一所一中心。以宜宾县白花镇为例，现有行政机构六办一所，即党政办、经济发展办、民政与计生办、安全生产办、小城镇办、城管办和财政所，行政编制45人；事业机构设4个中心，即农业服务中心、宣传文化中心、人事劳动保障中心、计划生育服务中心，事业编制37人。这些机构的设置，对人员编制进行了规范，但有的职能职责却超出了市场经济条件下政府职能的范围，存在“越位”现象。然而，作为政府社会管理和公共服务有力手段的公安、国土、工商、金融等能为老百姓办实事且群众非常需要的部门，却是由县上派出，并且是条块分设，乡镇政府管不了，其机构设置也是各县不一。这些公共管理、公共服务部门和准公共服务机构的集中分片设置，节约了部门行政和服务成本，却增加了老百姓的负担，也带来了诸多不便，不时导致一些纠纷和矛盾激化，使为民和便民的理念在许多地方、许多时候难以体现。
（三）农村和农民需要解决的公共公益问题多，仅靠乡镇一级政府很难做到。一方面是农村水利基础设施差。尽管解放几十年来，通过国家、农村集体和农民的投入，建设了许多塘、库、堰、堤等水利设施，但远不能满足农业生产需要，靠天吃饭的现象在一些地方还比较严重。到2004年底，全市农村水利蓄水能力41911万立方米，有效灌面158.24万亩，只占耕地面积的45%。而现在要搞农田水利基本建设，土地和投资却又十分困难。另一方面是农村交通条件差。到2004年，全市2963个村中还有284个村不通公路，乡村道路质量差、道路不通车等情况非常突出。要改变这种状况，“一事一议”难以筹资，全靠老百姓掏钱维修几乎不可能。与此同时，尚有为数不少的边远山区、贫困地区和贫困人口的居住条件差，人畜混居，无钱改善。二是农村公益性占地后农户的补偿问题突出。村社公路建设占地、乡村学校占地、水利设施占地等，过去是通过调整农业税负担来进行补偿。取消农业税后，被占农户利益得不到保障，有的地方甚至出现了挖公路和挖沟渠的现象，矛盾比较尖锐。三是农业生产^^文档涨价及假冒伪劣农资蔓延农村、教育“一费制”收费高、农民看病吃药难等问题突出，急需政府加强市场监管和增加农业、教育、卫生等方面的投入。四是交通、矿山、森林防火等安全生产和社会治安的稳定，也需要政府花大量的精力。五是现存生产技术和信息服务不能满足农民的需要，希望政府提供快捷、安全、廉价的服务。
（四）乡镇化解债务的财力十分有限，化解乡村债务困难很大。从宜宾的情况看，村级债务负担沉重，许多地方税费尾欠额度很大。仅宜宾县双谊乡，其税费尾欠就高达120万元。取消农业税后，这些尾欠根本收不到。加之其他一些原因，致使全市各乡镇普遍负债沉重。以宜宾县为例，乡村两级多年积累的巨额负债已成为乡镇政府的老大难问题。截止至2003年，全县各乡镇累计负债已达5.2 亿元，比2002年“锁定债务”时的4.8 亿元净增了4000万元，增幅近10%。一个乡镇每年要负担好几万元的贷款利息，使本已捉襟见肘的乡镇财政更是雪上加霜。2002年全县教育系统“锁定债务”时负债为6440万元，到2003年底又增加了4560万元，已达到1.1亿元，一年间就增长了71%。乡镇计生部门2003年底累计负债1300万元，也呈不断增长趋势。与此同时，随着农村税费改革“三个取消，一个逐步取消，两项调整，两项改革”等政策措施的不断落实，乡镇组织收入的能力却在不断削弱，减少了乡镇偿还债务的“财路”。特别是由于宜宾处于发展严重不足的地区，县域经济薄弱，乡镇经济发展缓慢，培养新的经济增长点困难，乡镇财政收入不可能在短时间内寻求到新的增长点。以上各种情况的综合作用，就使得宜宾市各乡镇普遍处于化解债务困难的现实境地。
三、进一步完善宜宾市县乡财政管理体制的对策思考
深化县乡财政管理体制改革，是全面构建地方公共财政基本框架，切实履行公共财政保障职能的需要；是巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会协调发展，全面构建和谐社会的需要。2005年以来，按照中央农村税费改革试点工作要求，省委、省政府决定在我省2市5县开展以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革试点。试点市、县按照改革试点工作的总体部署，在以“乡财县管”为主要内容的县乡财政管理体制改革方面进行了积极有益的探索。截止目前，全省有128个县（市、区）推行了“乡财县管”改革试点，3004个乡镇推行了“乡财县管”改革试点，创造了许多可资借鉴的经验。根据省上要求，结合宜宾实际，借鉴外地经验，为进一步改革县乡财政管理体制，应努力做好以下一些工作：
（一）进一步理顺政府间财政分配关系。要按照财权与事权统一的原则，界定市、县两级财政的支出责任和保障范围，妥善处理好市、县两级政府之间的财力分配关系，不能以任何名义、任何形式集中或变相集中县级财力。要按照分级管理的原则，切实履行好各级财政职能，不能将属于上级的支出责任转嫁给下级，切实减轻县乡财政的负担。今后，要努力做到：除中央和省委、省政府规定外，所有专项拨款一律不得要求县级政府配套。要完善区县对乡镇的财政管理体制。各地要结合农村税费改革后乡镇财政面临的新情况和新问题，合理界定乡镇政府的事权与财权，进一步完善乡镇财政管理体制。对经济发展较好、收支规模较大、具备一定管理水平的乡镇，实行完善的分税制财政管理体制；对其他乡镇，则原则上实行“乡财县管”模式。实行乡财县管，乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变。同时，要结合本地实际，认真研究对村级组织机构运行的经费补助办法，切实保证农村五保户供养、村社干部误工补贴和村办公经费的正常需要。要实行村级补助县财政核定制度，将村干部报酬、村级公用经费、现役军人优待金等，由县财政年初按部门预算口径预算到乡镇财政并进行直发。
（二）进一步提高县乡财政基本保障能力。要把缓解县级财政困难，努力提高县级财政基本保障能力作为当前及今后一个时期财政工作的重要任务。一是要积极争取省级财政加大对下转移支付的力度。要以促进基本公共服务均等化为目标，积极争取省级财政对县乡财政的支持和帮助，切实提高公共保障水平，扩大公共财政保障范围。二是市级财政要加大管县帮县的力度。要通过调整支出结构和加大对下转移支付力度，切实帮助财政困难县弥补基本支出财力缺口。要进一步完善激励约束考核办法，通过对区县工作实绩的考核评价给予财力奖励。三是县级财政要切实承担维持运转的最终责任。县级财政要按照“财力向下倾斜、缺口留在县上”的原则，从财力上确保乡镇基层政权的运转需要，并加大对农村公共基础设施建设、社会事业发展、农民生活等公共服务领域的投入力度，将支出结构进一步向公共服务倾斜，向基层单位倾斜，切实保障乡村基层组织正常运转，努力增强乡镇政府提供基本公共服务的能力。四是要在财政支出上注重精细，对乡镇政府机关和村级组织正常运转的必需支出由县财政足额预算，不留缺口；对乡镇国土、林业、计生等事业单位，按“县乡共管，以县为主”的体制核定财政补助收入；对乡镇教育、卫生经费等，按有关口径直接预算到各单位；对五保户、孤儿等，按实有人数和供给标准，由县财政足额预算，并通过县社保专户直发到享受对象。
（三）进一步规范县乡财政运行。要结合实际，针对工作中出现的新情况和新问题，对考核指标、考核权重、奖惩机制等进行优化选择，严格实施考核评价，进一步完善市财政对区县的激励约束机制，认真研究从机制上调动乡镇发展经济、培植财源，确保激励约束机制发挥应有的效能，充分调动县级政府发展经济、做大“蛋糕”、增收节支、推进改革、强化管理的积极性，以减轻县级财政的压力。同时，要抓紧建立区县对乡镇的财政管理机制。一方面，要积极推行“村财乡管村用”。要建立村级财务预决算制度，对村级年度收支及年初确定的“一事一议”项目编制计划，经村民大会通过后执行；年终，村委会对当年的财务收支执行情况在村民大会上公开，经确认后办理决算。要成立村级民主理财小组，实行村级帐务代理记帐，村级按月将经过民主理财小组审核、村主任审签的收支凭证报到乡镇会计核算中心记帐，会计核算中心定期将村级将财务收支情况汇总并向群众公布，接受群众监督。 另一方面，要积极实行“乡财县管乡用”。要注重预算管理精细化，坚持“收入县级统管、支出县级预算、收支乡级使用、财务县级监审”的财政管理体制，将乡镇工商税收及纳入预算管理的非税收入全部上划为县级财政管理。要坚持预算执行刚性化，撤消乡镇金库，将乡镇各项预算内收入缴入县金库，将非税收入缴存到乡镇财政专户，统一由乡镇财政在当地信用社开设基本支出帐户。要做到预算监督制度化，做到“按月核审财务收支，按月披露财务信息，按月实施诫勉谈话，按月处理违纪问题”，确保监督的实效性和连续性。
（四）进一步完善县级政府债务管理。首先，要加强领导，完善措施，控制新债，锁定旧债。要采取“刚化预算约束、严格项目审批、强化限额管理、严控人员支出、改革理财方式、实施乡财县审”等控管措施，确保乡村支出不突破预算，不新增债务。要坚决纠正乡镇经济管理中的不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。要贯彻“谁举债、谁负责”的原则，加大监督检查力度，严肃查处违纪违法行为。其次，要不断强化债务管理并建立有序的偿债机制，积极进行化解。要对乡村债务按照“民间有息借款、基建工程欠款、职工个人借欠款、一般结算欠款、专项结算款项”要求，分级分类分乡建立债务台帐，切实掌握债务运行动态。要制定化解政府债务的具体目标和时间表，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把因发展乡村公益事业而造成的对农民、乡村干部、乡村工程业主等个人的债务的化解工作放在突出位置。要按照“公开、公平、公正、规范”的原则，建立分阶段、按比例的有序偿债机制，采取全面处置资产偿债、强力清收债权偿债、激活集体资源偿债、经营场镇土地偿债、经济责任追究偿债、债权债务置换偿债、整合财政资金偿债、完善体制帮扶偿债、处理历史纠葛偿债等各种方式，对偿债资金实行专户管理，封闭运行。再次，要齐抓共管，协调联动。要进一步完善偿债激励约束机制，提高化债意识，突出化债重点，按照市委、市政府和省财政厅制定的控制和化解县级政府债务各项激励措施的要求，将县级政府债务化解工作纳入财政激励约束机制的考核范围，对县乡政府债务化解工作做得好的地方，由省财政给予激励性财力补助，以充分调动县乡政府化债的积极性。
（五）进一步提高县乡财政管理水平。随着我市各项财政改革的深化和“金财工程”建设的推进，覆盖全市的财政管理信息系统已初步建立，为我们改革和创新财政监管模式提供了条件。市财政对下级财政实行监管，主要是通过建立预算管理信息系统，对县乡财政收支状况、预算执行情况、财政供养人员增减变化情况实施监控。一方面，要通过审计检查，对预算编制和调整、财力性转移支付、专项性转移支付和其他财政专项资金的安排使用情况实施跟踪监督。要通过监管，确保市财政及时了解和掌握县、乡财政运行的真实情况，更好地帮助、指导和督促县、乡财政加强收支管理，严格预算执行，强化预算约束，全面推进依法理财、民主理财、科学理财。同时，区县财政局要对乡镇公用经费实行台帐管理，按月对公用经费逐项逐笔登记，对存在的问题进行专题通报，并提出纠处意见限期整改。另一方面，要根据财政体制调整后的乡镇财力状况，对乡镇以“五费”（办公水电费、邮电通讯费、差旅交通费、会议费、接待费）为重点的公用经费实行“总额控制、分项限额、超支不补、节余留用、乡财乡用、县级监审”的管理办法，积极推行公用经费限额管理。要大力推行和改进乡镇报帐“一单五签”制度、来客接待制度。乡镇可成立民主理财小组，集体研究审核乡镇限额支出，对无预算、超预算、超标准、超限额的支出，民主理财小组不予研究审核，乡镇长不予审签，财会人员不予入帐。
参 考 文 献
楼继伟等，《中国公共财政》，人民出版社2006年。
平昌县委办、平昌县委政研室，《关于平昌县乡财政管理体制改革的调查报告》，2007年。
泽巴足，《在全省农村综合改革工作会议上的发言》，2007年。
宜宾市财政局、宜宾市财政学会，《宜宾财政——宜宾市财政学会2004—2005年财政科研优秀^文档专辑》，2006年。
郭晓鸣，《四川农村税费改革的主要成效与现实问题 》，2006年。
王宁，《关于地方财政调控方式的改革》，2005年。
