一、我国税收流失的现状
二、我国税收流失的主要原因
三、治理我国税收流失的对策
内 容 摘 要
税收流失的治理一直是世界性的大难题，并为国际社会广泛关注。因此，世界各国无不采取各种措施减少税收流失，对税收流失行为进行惩罚。本人写的此文从偷逃骗避税、欠税、税式支出、以费挤税、隐形收入和地下经济等方面阐明我国税收流失的现状；从纳税意识、税制结构、税收征管、纳税申报、地方干预、电子商务、纳税环境等方面理论分析税收流失产生的原因，最后针对我国税收流失的现状和原因，提出治理税收流失是全方位、全社会的而不是局部的，需要从法制、征管、税制、体制、监督和宣传等方面多视角地系统研究税收流失的治理对策。
我国税收流失问题及对策
在刚刚过去的2006年，税收收入实现新的历史突破，全年税收收入37636亿元，比上年增长21.9%；税收收入占GDP的比重约为18%，比上年提高0.7个百分点左右。在税收收入连连大增的良好环境下，我国税收流失额也在趋于扩大。据专家保守估计，2006年我国税收流失额至少4500亿元，税收流失率在15%左右，这与发达国家还有很大差距。税收流失影响了我国的财政收入，弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置，延缓了经济发展和西部大开发，加剧了收入分配的不公。因此，研究税收流失问题在“十一五”期间的经济发展、财政收入、加速西部大开发战略和提高人民生活水平都具有十分重要意义。
一、我国税收流失的现状
目前，中国税收收入流失严重，主要表现在以下几个方面，即偷逃避税现象严重；出口骗税猖撅；减税免税过滥；久税居高不下；征税人违规普遍；非税收入膨胀；隐形收入与地下经济巨大。
（一）偷逃避税现象严重
我国的偷逃税问题是比较严重的。国家统计局抽样调查显示，私营企业、个体工商户偷漏税比例在80%以上，集体所有制企业在50%以上，国有企业也不下40%。
对外资企业避税也应引起高度重视。随着我国经济对外开放程度的加深，来华的外资企业和跨国公司的交易活动量逐年上升，由于这些纳税人熟悉各国的法律制度，再加上我国反避税手段欠缺，避税行为无疑造成了我国税收大量流失。
（二）出口骗税猖撅
骗税是税收流失的新形式。简单地说，当前的骗税是出口企业、犯罪分子以及少数税务、海关人员联手进行的犯罪行为。骗税与出口退税制度有密切的联系。
（三）减免税收的任意和过度
减免税作为政府手中掌握的杠杆对搞活经济、培养税源起着一定作用。但当前中国减免税管理确实存在着严重问题，概括起来有两个方面。
一方面，从宏观上讲，对减免税的规模、使用方向、效益状况缺乏有效的控制和反馈系统。减免税政策的运用与宏观经济政策存在较大的偏差，它往往被当作是强化地区、部门、企业本位利益的手段。
另一方面，从微观上讲，缺乏对减免税政策的执行主体(各级税务机关)进行考核审计的力度，缺乏对减免税政策的承受主体(企业)运用减免税款效益的跟踪管理制约制度，减免税政策在实际工作中有被滥用的倾向。
一方面，过多的减免税在一定程度上削弱了税收的正常增长机制，税收与国民经济的增减变化呈现出一定的不稳定性；另一方面，减税免税过多也会通过产业结构变化、企业组织形式变化等方式，带来非税产值的扩张和正常税源的转移，客观上也为各种逃税、避税行为提供了条件。
从中国目前情况看，一些地方政府和基层税务部门，在没有得到授权的情况下，为了本地方、本部门的利益，擅自越权给纳税人减免优惠的情况十分严重，直接导致了政府税收收入的减少和税收流失。
在关税问题上过多过滥的优惠，既使得中国关税处于“名高实低”的尴尬境地，又导致了严重的税收流失。享受减免关税政策的最大部分，一是三资企业投资设备，占减免关税进口量的49%；二是技术改造和重大项目的设备进口，占22%:三是以特区为代表的地区性减免税，占减免税总量18%。
（四）欠税居高不下
近年来，企业拖欠国家税款的现象日益严重，工商税收欠税余额增势迅猛。此外，中国日前的国企改制过程中的欠税现象也极为严重。国企和其主管部门往往将企业改制作为甩掉欠税“包袱”的好时机，企业被改制过程中所取得的资金不是先偿还税款，而是被作为政府财政收入或偿还贷款，对企业欠税不了了之:企业在联合、兼并、资产重组过程中将企业的资产转移到新企业的帐上，而将欠税挂在原企业的帐上，实际上变成了死欠；企业在分设过程中，将资产和债务分离，资产被放到了新的法人实体中，而将债务则挂在名存实亡的企业头上，清缴欠税就成了空话:改制企业在改制前有留抵税额和期初存货己征税款余额，企业将该部分税额在改制前冲减其欠税，变相改变了纳税义务的发生时间，减少了应缴税款。总之，在目前的企业改制过程中，税收流失是极为严重的。
（五）征税人违规导致税收收入减少
从中国现阶段的情况来看，由于征税人违规而导致税收减少的现象并不少，一些税务人员成了税务系统中的败类，贪污受贿，不仅造成国家税收收入的流失，而且严重地损害了税务部门的形象和声誉。
（六）非税收入日益膨胀，挤占了正常的税收收入
由于经济体制改革正在进行之中，应有的分配机制尚未完全建立，从而使分配领域相继出现了许多新的问题。主要表现之一就是有些地方和部门为局部利益，千方百计截留国家税收，对企业搞“包税”或变相“包税”，再通过其他途径转化为制度外收入；或人为使收费刚性人于税法刚性，以费挤税，使财政分配中的非税收入接近或大于税收收入。
众所周知，社会产品剩余价值率在一定时间是稳定的，政府可能取得的收入也是有限的，收费过多必然导致征税减少，而征税减少使得地方政府财政支出预算安排缺口增大，在制度约束软化及追逐利益最大化因素推动下，收费泛滥成为必然选择，收费泛滥又加重企业、个人负担，一方面使税源减少，另一方面也使纳税人的纳税积极性受打击，进一步影响政府开支需要，由此形成恶性循环，造成税收收入的大量流失。
（七）大量隐形收入和地下经济的存在导致出现纳税“真空”
改革开放以来，中国国民收入分配格局发生了很大的变化，出现了国民收入分配持续向个人倾斜的趋势，个人所得征税与个人收入总量之间的较大差距说明，中国目前个人所得中的未预缴纳所得税的隐形收入数额巨丈。同时由于我国目前正处于经济转轨时期，不可避免的出现了规模较大的地下经济。隐形收入与地下经济造成了巨大的税收“真空”。
二、我国税收流失的主要原因
对税收流失概念的界定，国内外学者尚没有一个统一的观点。本文所指的税收流失是指:在即定的经济发展水平下，一国税制所能筹集到的实际收入与理论收入之间的差异。日前对税收流失的测算结果表明，我国每年税收流失的规模占GDP的比重约为3%到5%，这一比重就我国日前而言是相当大的，他相当于农业税总收入占GDP的比重。如果能够堵塞税收流失这一漏洞，我国免除农业税就会减少许多的后顾之忧，而且还将增强国家宏观调控尤其是则政调控的能力，同时还将增强财政资源配置和收入分配的能力。税收流失日益成为人们关注的热点，治理税收流失已成为当前的主要任务，那么究竟是那此因素导致了税收流失，并使之越来越严重，自然也就成为人们关注的焦点。为此，笔者就税收流失的主要原因进行以下分析。
（一）纳税人对经济利益最大化的追求是税收流失的根本动因
我国的社会税收是为了实现社会主义扩大再生产和满足社会消费需要而占有社会剩余产品的一种形式，是社会财富在企业、个人和国家间的一种再分配。由于税收本身所具有的强制性、确定性和无偿性，就使得这种被分配产品的所有权从纳税主体手中强制性和无偿性的转移到了国家的手中，这无疑是对纳税人所得的一种“强制性的剥夺”，导致纳税人利益的减少，同他们追求经济利益最大化的目标是不相一致的。所以他们会千方百计地企图通过减轻纳税负担来尽可能多的增加税后利润。这必然导致纳税主体与国家间的矛盾和冲突。当这种矛盾不可调和时，纳税主体就会突破法律法规的约束，实施各种税收违法犯罪活动，造成国家税收的人为流失。因此，追求经济利益最大化是造成税收流失的根本和内在动因。
（二）税收法律法规的不完善是造成税收流失的法律原因
我国的税收实行法定原则，国家依法设税，税务机关依法稽征，纳税人依法纳税。税收法律和法规是国家立税的唯一根据，是税务机关征税的唯一标准，也是纳税人纳税的唯一根据。目前，我国的税收法律法规仍然存在许多的问题和不足，这就成为税收流失的原因，主要有以下几方面:
1.中国的税收法律立法级次偏低，影响了税收的法律效力。中国目前所执行的税法中，严格意义上的法律太少，“暂行条例”等形式的行政法规和部门规章较多。这既不符合法定原则的要求也降低了税法的法律效力。税法的权威性和强制性受到严重削弱，这既不利于税务部门的严格执法，也为税收流失埋卜隐患。
2.税收法律体系尚不健全，在内客上也不尽科学。鉴于此，社会上存在大量专门针对不完善税法所进行的税收筹划活动，成为当前税收流失的原因。再加上太多太滥的税收优惠和减免，不仅使税负不公平，还破坏了税法的严肃性，同时还乱开了减免税的口子，使各种非法减免鱼日混珠，造成税收流失，也为不法分子钻法律的漏洞进行偷逃税提供了条件。
3.现行的税收征管法是2001年4月28日经全国人大修订后颁发的，存有不能适应现代化税收征管要求之处。主要有:①中国现行的税收征管法是在计划经济条件下制订的，不能够适应和满足中国日前建立社会主义市场经济的要求，影响了在市场经济条件下发挥宏观调控和为国聚财的功能和作用；②现行的税收征管法在内容上不够科学和严密，造成了对大量的税收流失现象无法处理或处理不利的状况；③现行的税收征管法中某些规定和其他的法律法规不一致，导致税收征管法在实践中无法执行。
中国税收法律具有上述的缺陷和不足，就使得税收法律效率低下，体系残缺，内容存有漏洞，从而影响税法的刚性和权威性，导致了对税收流失打击不力。
（三）财税体制不规范是造成税收流失的制度性因素
1.政府职能的“越位”与“缺位”现象并存导致了政府对税收的行政干预。政府在某些领域干预过多，而在某些领域却又没有很好的承担起应负的责任，这就为地方政府部门越权减免税，违反规定缓税或实行包税创造了条件，使行政干预成了导致税收流失的又一社会因素。
2.地方税规模过小，事权与财权不统一，导致了地方政府税外收费失控。地方税种除了营业税外，其他都是一此税源分散、收入规模小、征管难度大的小税种，筹集财政收入的能力比较弱。并且由于中央和地方的事权划分不够合理，使本该由中央政府安排的支出事项却由地方政府来承担，而且中央对地方的转移支付不到位，这就使其入不敷出，地方政府只好通过税外收费来弥补财政不足。由于税与费之间存在此消彼长的关系，而且由于规范性的收费灵活性比较大，收费自然会侵蚀税基，由此导致“费挤税”现象，使本应该上交的税被费挤掉了形成税收流失。
3.税收计划藏税于民。国家财政对地方政府实行收入任务指标，并且由于每年的指标都是以上年收入为基数制定，使地方政府在完成指标后采取放水养鱼的措施，将多余的应征税放任于民，以避免增加来年征税的基数，也形成一种税收流失。
（四）纳税环境恶化是导致税收流失的社会因素
税收是筹集公共资金，参与社会分配的杠杆和手段，需要个社会的积极参与和配合，整个社会对税收事业的态少支如何、支持与否都对税收最终的实现起着重要的制约作用。近几年市场经济有了长足发展，但与市场经济相适应的法制建设和道德水平却没有跟上，为追逐利润而践踏法纪、有损社会公德的现象大量出现，而且没有受到应有的制裁和谴责。纳税人依法纳税意识淡薄，社会性的护税协税组织没有建立起来。依法纳税、合法经营者被视为傻子，钻法律漏洞偷逃税者反而被视为能人，在这种社会环境和氛围下，税收流失日益严重并在全社会蔓延。因此，纳税环境恶化就成为税收流失的社会根源。
（五）税收征管不严、对偷逃税的处罚不力是税收流失的直接原因
税收征管是税务工作的中心环节，一切税务工作都是围绕税务管理和税款征收来展开的。税收征管工作开展的好坏直接影响着税收的缴纳和入库。近年来，由于税制改革的不断深化，税收征管中所存在的一些问题也逐渐的暴露出来，如现行税收征管模式的弊端日益显现；税收征管法中所赋子的执法手段难以落实；发票管理存有漏洞；重点税源监控不力，税务稽查成功率不高。税收征管中存在的这些问题使中国的税收征管严重滞后，税收管理漏洞百出，由此造成了国家税收的大量流失。另外，现行税收征管法中对于纳税人偷逃税的处罚比较轻，纳税人的偷逃税活动的概率与对他们的处罚率成反比，即对偷逃税的处罚率越高，纳税人偷税的概率就越小；相反处罚率越低纳税人的偷逃税概率就越高。严厉的处罚会使纳税人付出高昂的经济成本、社会成本、心理成本，并且偷逃税的处罚会使纳税人的社会信用降低，影响其正常的社会活动，从而使其对偷逃税活动望而却步，达到治理税收流失的目的。但日前我国由于税务行政违法处罚不力以及对于涉税犯罪的打击不力等，因而造成税收流失的现象仍然存在。
三、治理我国税收流失的对策
（一）优化治税环境
1、加强税收立法，坚决推进法治。要推进法治，首先必须有法可依。根据我国目前的税收立法情况，基本思路是:建立以税收基本法为母法，税收实体法与税收程序法相配套的税收法律体系。首先是建立税收基本法。税收基本法是规范税收共性问题，统一、约束、指导、协调各单位税法，具有最高税收法律地位和税收法律效力的税法。建立税收基本法可以从整体上考虑与其它法律的有机联系，妥善处理因税法与其它法律交叉而引起的执法司法中的矛盾，同时使税法体系趋于完善并相应提高其法律约束力。
2、树立正确的税收理念，增强公民的纳税意识。税收理念是指人们对税收的基本看法或态度。在我国，由于历史、经济体制等各方面因素，人们一直抱有错误的税收理念，认为税收是“无比有好，少比多好”，即使是缴税那也是公家的事，与个人无关。当真要从腰包掏钱缴税时第一反应就是躲，躲多少算多少，从无意识地躲到有意识地躲，致使大量税收征收不上来。因此树立公民正确的税收理念，是治理税收流失的一个重要条件。
3、创造良好的市场环境，采取有效措施打击地下经济活动。要尽快完善各类市场体系，包括产品市场、资金市场、劳动市场、产权市场和技术市场等，将一切产出品及生产要素推向市场，通过市场交易使灰色交易和收人市场化、货币化，真实显示纳税人的税基信息。国家应联合公安、工商、税务、海关等各部门的力量对一些破坏性较大、本身具有危害性的地下经济活动，如走私、盗版、造假等采取有效措施予以严厉打击；对一些危害性不大、破坏性较小的地下经济活动，如无照无证经营、隐性就业等则应通过加强管理、法制教育及切实减轻税费负担等途径使之由地下经营逐步转为公开经营。
（二）优化财政制度设计
1、在收人方面，进一步完善当前税制，应分两步走。第一步，在相当的一段时间内，应以“稳定税制，加强征管”为原则，不宜出台涉及面广、影响面大的税制改革措施，而应把主要精力放到对现行税制中一些具体规定的完善、相关配套措施的落实上来。除此之外，还有一个不容忽视、鱼待解决的间题就是税收优惠。目前的税制趋于繁杂，漏洞百出，很大程度上就源于各种减免优惠的规定增多。应该说，改革开放以来，我国实行的税收优惠政策在引导和促进国民经济发展，特别是在吸引外资方面发挥了重要作用。但也正因为如此，产生了对税收优惠认识上的误区，造成了现在优惠政策太多太滥的局面，不仅没有发挥应有的作用，而且还减少了税收收入，引起地区之间、纳税人之间税负不公，影响到市场经济的公平竞争，因此应花大力气加以整治。首先，按照“尽量少的优惠减免，尽量规范明确的形式”的原则，把目前太多太滥的税收优惠减免压缩控制在最低限度之内，并建立一套完整的关于税收优惠减免的制度规定；其次，改变目前根据纳税人经济成分、性质、组织机构不同而给予不同的税收优惠减免的做法，全面实行国民待遇原则，创造一个公平的市场竞争环境；再次，税收优惠和减免的形式也要转换，由主要采取直接税收减免、优惠税率的方式向更有利于鼓励再投资的加速折旧、投资扣除等间接税收优惠方式转变。在完善优惠措施的同时，也要加强监督机制的建立和健全，如税收优惠的审批权、监管权等，以防止过多过滥的局面重复出现。
第二步，在治理了现行税制的一些“小疮”之后，就应沿着“低税率，宽税基”的方向逐步进行税制改革。由于我国征管水平落后，税源不清，因此为了保证税收收入，在设计宏观税率的时候是偏高的。“高税率，窄税基”不仅造成了税负分布的不公，扭曲了市场的资源配置，而且直接带来了偷逃税行为的发生。适当地降低税率、扩大税基是对市场主体的资源配置和行为选择干扰最小的一种做法，对纳税人逃税倾向的刺激也较弱，从而可以减少税收流失的发生。于是，我们将按照这种目标取向调整税收制度: 增值税由“生产型”向“消费型”转变；合并内外资企业所得税，并适当降低企业所得税税率；改革农业税；适时开征社会保障税、遗产与赠与税；适当降低流转税与所得税的税率档次，简化税制结构，等等。
2、在支出方面，转换政府职能，改革财政支出制度。树立纳税人的税收公平感，是治理税收流失的一个重要方面。税收公平，不仅包括征税的公平还包括用税的公平，即合理的财政支出。在当前的财政支出改革中，应按市场经济要求界定政府与市场的职能分工，收缩过宽的政府职能范围，将其所有者职能从社会管理职能中剥离出来，把财政支出集中在公共品供给、社会保障、收人再分配及社会经济稳定上，科学拟定财政支出的规模和结构，并通过公开预算编制接受公众监督。目前最为紧迫的是要大力压缩行政经费开支，精简政府机构以及建立健全社会保障体系。税制和支出趋于公平合理可以减少表达政治不满的那部分税收流失。
3.在体制方面，实行规范的分税制，切实推进税费改革。按照财政职能的政府级次结构划分中央、地方支出，中央供给纯公共品，补助跨区域的地方公共品，进行全国统一的收人再分配和宏观经济调控；地方提供地方性公共品，并实施附属于中央的公平分配和经济调节政策。在明确地界定了政府事权的基础上，建立中央与地方之间稳定的收人分配机制及科学的转移支付制度，完善税收计划管理，赋予地方政府一定的税收立法权，并加强地方税系的建设，以提高地方依法治税的积极性，降低税收流失。
总之，规范税费关系，推进税费改革，最根本还是要研究如何解决政府失败，如何建立一个权力制衡机制约束监督政府行为的问题。只有这个问题解决好了，税费改革才有可能得到实质性的进展。
（三）建立现代化的税收征管制度
1、建立规范有效的纳税申报制度。首先是完善税务登记制度。税务登记是税务机关对纳税人的生产经营活动进行登记，以便掌握和控制税源，对纳税人履行纳税义务的情况进行监督和管理的一项基本制度，是税收管理工作的首要环节。完善税务登记制度最重要的是要提高税务登记证的法律地位，拓宽其作用范围。在法人认定环节上先签发税务登记证，然后再凭此办理工商登记证、开设银行账户；仿效美国、意大利等国，实行全国唯一的纳税人登记编码，纳税人的一切与取得收人有关的活动都离不开这一编码，从而从根本上控制纳税人的行为和活动。其次，在进行纳税申报时，可借鉴日、韩的经验，实行有分别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，在促使他们客观申报纳税的同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。
2、在日常征管中，税务部门应主动出击，了解税源。目前各级税务机关普遍建立了办税大厅，由纳税人自行申报纳税。但税务部门却不能因此而守株待兔，应该走出大门，深人辖区内的企业和单位了解经营状况及个人收人情况，尤其要加强对重点税源的监控并以此带动对一般税源的管理。在实施监控的同时，税务部门也应利用自身优势，帮助企业加强成本核算，提高经济效益，以达到培养、扩大税源的目的。
3、充分利用计算机网络的优势，实行信息化管理。对计算机的利用不能仅停留在“打文件、存文件”的水平上，应充分利用计算机的强大功能，通过网络在税务机关内部实现数据资源共享，同时建立起严密的监控体系，破除原有的信息不对称，强化税务机关对纳税人的监控，也增强税务机关之间的制约和监督。除此之外，还应加快对各类税收软件的开发，如纳税人信息分析软件、稽查选案软件、查账软件等，以提高税收征管稽查的效率，降低税收成本。
4、加强税务稽查体系的建设。在新的征管形势下，逐步加强税务稽查体系的建设是税务工作的一种趋势。税务稽查的作用不仅是税款的拾遗补缺，它还可以对涉税违法行为和一些侥幸心理形成强大的法律威慑，从而促使广大纳税人能够自觉做到依法纳税。目前，税务稽查体系的建设包括以下几个方面:税务稽查制度的健全，实行“选样、稽查、定罚”三分离，以在稽查人员之间形成权力制衡，提高税务稽查人员的比例，加大稽查面和稽查力度；加强税务稽查技能的专业培训，提高稽查办案人员的审计能力和查账水平；科学选案，提高选案的准确性和针对性。
5、加大惩处力度，提高税法的威慑力。惩罚率与税收流失量是成反比的，惩罚率越高税收流失就越少，因此，加重对各类违反税法行为的惩罚是治理税收流失广为各国所采用的一种做法。加重处罚并不意味着随意处罚，必须以法律为依据，首先必须通过立法对税法中的处罚条例进行修改，其次要求税务机关要严格执法，在依法对纳税人的违法行为进行惩处的同时，也要杜绝滥用处罚现象的发生。
6、在税务机关内部建立有效的激励约束机制。税务人员也是以自身效用最大化为目标的理性经济人，他们的目标函数不只是社会公共利益最大化，而且还包含了更高的薪金、职务晋升、更多的闲暇等个人经济利益和自利性动机。因此，要激励税务人员努力征税，除了提高税务人员素质、加强道德教育和舆论监督外，引进较高的等级工资制和严格的惩罚制度不失为一种有效的激励约束。委托—代理论认为，若委托人观察不到代理人的努力，但可观察到与努力相关的变量如征税业绩，那么根据观察到的变量支付代理人的激励合同将优于固定工资合同。实行较高的等级工资制度，可以鼓励大家努力工作以求升迁后的收益，再辅之以严格的惩罚制度，就可以很好地解决征人廉洁征税问题。
7、完善税务中介组织，全面实行税务代理制。通过完善的税务代理，可以减少由于税务人员直接与纳税人接触而可能引发的所谓“官员型”税收流失，并在税务代理机构与纳税人及税务机关之间形成一种相互制约、彼此监督的关系。当然，实现这一切的前提在于，税务代理所要有着自己独立、公正的工作原则，与税务机关没有隶属关系，是一个纯粹按市场规则运作的中介服务组织。这也是我国目前的税务代理机构急需要达到的一个目标。
总之，税收流失的治理是一项涉及到全方面，需要从一点一滴做起的庞大的、系统的工程，任重道远。因此，各级领导和税务部门应积极地去发现问题、解决问题，积趾步致千里，积小流成江海，就能逐步改善目前我国税收流失严重的状况，开创我国税收工作的新纪元。
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