一、重庆市对区县的财政体制情况
二、重庆市对区县的财政体制运行效果及存在问题(以长寿区为例)
三、市对区县的财政体制建议
四、长寿区对街镇的财政体制情况
五、长寿区对街镇的财政体制形成的效果
六、下一步对街镇的财政体制探讨
内 容 摘 要
县乡级财政作为我国整个财政体系的基础和重要组成部分，既是协调城市与农村统筹发展的支点，也是宏观政策与微观实际的衔接之处。县乡财政体制是整个国家财政体制的重要组成部分。分税制改革以来,随着县域经济的发展,县乡财政收支规模不断扩大, 县乡财政总体实力不断增强, 但由于种种原因县乡财政面临的形势仍十分严峻，收支矛盾十分突出。取消农业税后, 虽然中央对基层各类转移支付趋于增加, 但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。本文在重点研究分析了重庆市现行县乡财政体制，结合自身从事的财政工作，并以长寿区为例分析了现行县乡财政体制存在的主要问题，并对形成原因和解决方法进了研究。
关键词：县乡 财政体制 研究
县乡财政体制研究
按照《预算法》规定的“一级政府、一级财政”的配置原则,我国形成涵盖中央、省、市、县和乡镇的五级财政体系。重庆市作为直辖市存在中央、市、区县和乡镇四级财政体系。我国现有2400多个县、4.6万多个乡镇。截止去年底，重庆市40个区县共有乡镇976个。在复杂的财政体系中县乡两级财政数量众多,是财政体系中的基础,也是财政链条中的重要环节, 其服务的人口也是最广大的农村居民。这决定了县乡财政在推动经济发展、促进社会稳定和进步方面担负重要使命。分税制改革以来,随着县域经济的发展,县乡财政收支规模不断扩大, 县乡财政总体实力不断增强, 但由于种种原因县乡财政面临的形势仍十分严峻，收支矛盾十分突出。取消农业税后, 虽然中央对基层各类转移支付趋于增加, 但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。当前，随着财政改革的深入推进，特别是在重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区的大背景下，县乡财政作为财政系统中基层环节，肩负着重要的使命和任务。本文以重庆市长寿区为例，介绍了重庆市对区县、长寿区对乡镇的历次财政体制调整，并对现行的分税制财政体制取得的成效及存在的问题进行了总结，最后提出了一些完善县乡财政体制的建议和下一步探索方向。
一、重庆市对区县的财政体制情况
财政管理体制通常简称财政体制，是规定各级政府之间以及国家同企业、事业单位之间在财政资金分配和管理职权方面的制度。财政管理体制有广义和狭义之分，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制。狭义的财政管理体制就是指预算管理体制。政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节，它划分了各级政府间的财力，规定了预算资金的使用范围、方向和权限等。因此，通常所使用的财政管理体制，指的就是政府预算管理体制。根据财政管理体制概念，县乡财政体制可以理解为规定县乡两级政府之间财政收支和管理的各项制度总和。它既包括县乡之间的相互关系，也包括县乡作为一个整体与上级财政间的关系。
重庆市对区县财政体制在国家财政体制变革的大背景下也随之发生了几次重大调整。
（一）划分收支、分级包干阶段(1978－1994年)。改革开放前,在传统体制下，经济运行是高度的行政指令计划配置资源；国民收入分配主要以低价收购农副产品和低工资为基础，财政对企业实行“统收统支”的财务体制，财政收入由企业利润上缴形成，财政支出呈现“城市财政”特征，对城市大包大揽，对“三农”仅是农业生产专项扶持，财政支出对城市和农村的投入差异较大，同时地方和企业没有财力自主权。在1986-2005年间，随着财政改革的不断深化，在中央与地方财政管理体制不断完善的基础上，重庆对区县财政体制也经历了多次变革，从计划单列市时期的“划分税种、核定收支、分级包干”演变到初步实施分税制体制。
1983年重庆市成为单列市后，根据国家财政体制的相应变化，在经济管理权限上享受省一级职权，在以市带县的新行政体制下，重庆财政制度相应地发生了一系列的调整和变革，在不同发展阶段采用了不同的财政制度。其中，1985－1987年继续实行了“划分税种、核定收支、分级包干”制度；1988-1991年逐步推行“收入递增包干”制度；1992-1993年实行了“分税制”试点。中央将重庆确定为“分税制”财政体制试点地区，这是一个过渡时期的试点财政体制，其改革试验的成果在随后得到了运用。
（二）分税制财政体制阶段(1994--至今)。第二阶段的基本特征是建立规范的财税体制，逐步建立公共财政。“94税改”主要是改革财政包干体制，实行分税制财政管理体制，建立两套税务机构。根据中央的财政政策和体制的变革，重庆市财政体制在1994年市级分税制财政管理体制改革的基础上进行处理。1994年，根据国务院《关于实行分税制财政体制的决定》（国发［1993］85号），市政府在广泛征求区县（自治县、市）和有关部门意见的基础上，制发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（重府发[1994]174号），决定从1994年1月1日起，对重庆市各区县（自治县、市）实行分税制财政管理体制。市政府《关于实行分税制财政管理体制的决定》，是重庆市经济市场化方向已初步确立，但计划观念在政府管理领域还顽强存在的产物，在强调“分权”的基础上，同时坚持“双轨运行”的原则。
1994年分税制改革中有关事权和财权的划分是市与区县（自治县、市）事权和支出责任划分，市财政主要承担维护全市社会稳定和市级国家机关运转所需经费，调整全市国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出。主要包括市统管的基本建设投资，市属国有企业的技术改造和新产品试制费，支农及农业综合开发支出，城市维护和建设经费，市级行政管理费、公检法、武警支出和市级文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出，社会保障补助支出，支援不发达地区支出，政策性补贴支出等，这是迈向公共财政的第一步。
1996年，为了进一步调动区县发展经济、增收节支的积极性，增强县级经济实力，缓解财政困难，市政府决定将市级部分财力下放。在四川省委托重庆市代管万县市、涪陵市、黔江地区（以下简称两市一地）后，为了保持政策的连续性，实现平稳过渡，对两市一地财政管理体制维持原四川省体制不变，原重庆区县维持原有体制不变，即重庆市范围内的区县实行两种财政管理体制。
为进一步完善市对区县（自治县、市）分税制财政管理体制，更好地发挥财政体制在促进区域和城乡经济社会协调发展中的积极作用，2003年，重庆市人民政府印发《关于完善市对区县（自治县、市）财政管理体制的通知》（渝府发[2003]94号），《通知》明确规定：从2004年1月1日起，按照简明规范、积极稳妥、分类指导、兼顾公平的原则，对财政管理体制进行调整。其目的是通过构建统一的体制框架，合理划分各级财政收入，增加对困难区县转移支付规模，逐步实现同类区县（自治县、市）基本公共服务水平的均等化。此次调整包括：分类指导，即根据经济社会发展水平和财源分布状况，将区县（自治县、市）分为主城区（包括渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区等9个行政区及经开区、高新区2个开发区）和郊区县（除主城11个区外的31个区县），分别适用不同的收入分成办法。调整市与区县税收收入分成办法。取消主城六区原体制上解递增率1.5%，以2002年上解数为基数定额上解。将原由市级集中征管的涉外企业税收下划给各区县，明确市因体制调整集中的郊区县的收入增量，全部用于支持相关区县发展，简化年终结算事项。通过此次调整，统一了全市财政体制，实现直辖后财政管理体制的平稳过渡，强化财权与事权的结合，市级调控能力得到适度增强，转移支付进一步向困难地区倾斜，促进区县间的横向平衡。
二、重庆市对区县的财政体制运行效果及存在问题(以长寿区为例)
长寿地处重庆东北部，距主城区60余公里,东南与涪陵接壤，西南与渝北、巴南为邻，东北邻垫江，西北靠四川邻水，幅员面积1423平方公里，辖4个街道办事处、14个镇，223个村、28个居，总人口90万。
（一）重庆市对区县财政体制运行效果
随着重庆市对区县财政体制的调整,对于促进地方经济的发展，加强市级财政的宏观调控能力，平衡地区间财力差距，保证贫困地区工资发放，维护社会稳定等方面发挥了重要作用。
1、促进了长寿区区域经济的发展。新的财政体制的运行，极大地调动了区委、区政府抓财源建设的积极性，促进了区域经济的全面协调发展，各项社会事业取得全面进步。全区国内生产总值由2004年的66.9亿元，发展到2008年的143.8亿元，增长114.95%，三次产业结构比例为13：57.2：29.8。
2、财政收入总量增长，收入结构发生了变化。新体制激励地方积极开拓税源,加强税收征管，提高征管质量和效率，全区财政总收入由2004年的3.3亿元增长到2008年的17亿元增长420%，其中上划上级税收达到8亿元，比2004年增长167%。
3、财政支出结构发生变化，逐步向公共财政体制框架的要求靠拢。在财政支出结构上，保民生成为重中之重。2008年全区财政用于民生支出占一般预算支出比例达到65%。
（二）重庆市对区县体制存在的问题
1、现行财政体制存在财力层层向上集中的机制。表现在：（1）中央集中的程度显著提高。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22％，2008年上升为58.9％。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降。适当集中财力和财权，增强中央的宏观调控能力是必要的，但如果集中的程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响。（2）分税制改革后，市级的财力集中程度也在不断加大。市以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。这样，处于基层的区、街镇自然困难。
2、财政减收增支严重。一是专项转移支付需要配套资金。如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。二是中央出台一些导致县区、街镇财政增支减收的政策，而且要地方自行消化，使地方财政支出责任加大，非常被动。如干部、职工调资，农业税减免等政策的出台使县乡财政收入大大降低，支出却却大幅增加。
3、事权财权分配失衡。财力层层向上集中，按理也应将职能和支出责任上收。但在财力集中的同时，职能和支出责任却不断下放。目前，区、街镇政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、义务教育、国防建设、行政管理等诸多责任，而且还要承担支持地方经济发展的责任，许多还是主要责任和“无限”责任。况且下放的职能和责任通常是刚性强、支出大、管理严、责任重，对并不宽裕的县乡财政来说无异于雪上加霜。
4、监督职能发挥不够。财政部门虽然制定了一些措施加强资金监管，但监督职能作用发挥的还不够，还存有薄弱环节。不少地方存在重收入监督，轻支出监督的倾向，习惯以拨代支，以拨代管。除了财政部门自身掌握一定的财政资金外，其他单位和部门也拥有名目不同的各种收入，以致预算内吃紧，预算外“紧吃”。有的地方为完成任务，在收入上搞“空转”或“列收列支”，致使财政收入的完整性和真实性受到影响，严重妨碍了财政的正常运行。
三、市对区县的财政体制建议
（一）支持培植税源，提高区县“造血”能力
抓好财源建设，培植壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解区县财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。市级也应在政策对区县政府发展经济，培植税源给予支持，对区县新办大中型企业前两年增加的上划税收中按一定比例奖励给区县财政，以弥补区县财政在扶持企业建设的部分支出。
（二）进一步促进财权和事权相匹配
目前区县政府财权与事权不对称的问题比较突出，给区县级财政支出造成较大的压力。比如农业、科技、教育等法定支出，都要求区县级财政每年的投入幅度要高于当年财政经常性收入的增长幅度。还有公路建设、农村沼气、饮水安全、村级服务中心建设、社会保障和义务教育阶段中小学生“两免一补”、新型农民合作医疗等各种配套以及公检法经费保障、消防业务经费保障等经费保障政策都要求区县级财政予以保障，但不少区县级财政每年的可用财力绝大部分用于保障公教人员工资，很难保证上述规定和各种配套支出。因此，在完善财政体制改革中，应充分考虑法定支出、各种配套资金、业务经费保障政策等上级出台的各种支出因素，减轻区县级财政的负担，提高区县级统筹发展的能力。例如目前长寿区境内的中央及市属企业的排污费收入由市环保部门直接征收，作为市级收入入库。对环境污染最大的化工企业绝大多数都是市属及市属以上企业，造成长寿区环境污染严重。为加大环保整治力度，改善环境状况，保证广大群众的身体健康和工作生活环境的基本需要，建议市以上企业的排污费由区县环保部门直接征收，作为区县的固定收入，用于治理污染。
（三）完善地方税收体系，合理确定税收管理权限
充分体现一级政府，一级财政，一级财权。对区县级税收任务的确定，由市主管部门与区县人大、政府共同确定下达，以求任务一致，赋予地方政府适度的地方税收管理权，以利地方因地制宜挖掘税收潜力，发挥税收调节作用，结合税收制度改革逐步培植地方主体税种。
（四）妥善处理区县级政府性债务问题
“三金”和“三乱”债务，有其历史背景，基层政府有责任，上级政府也有责任。建议分清债务性质，分类解决，多渠道化解债务，减免区县财政每年还债数额。对农村义务教育、文化、乡村道路、公共卫生、农村基础设施负债，采取分步化解。同时，对因上级政府转嫁负担、或因“上级出政策、下级出资金”而形成的债务，应给予必要的资金补助。
四、长寿区对街镇的财政体制情况
1986年，在1985年利改税的财政体制基础上，对全县财政体制进行了较大的调整，进一步完善乡镇财政体制。即：对渡舟区、晏家区、葛兰区所属的各乡和朱家镇、葛兰镇、狮子滩镇等20个乡镇实行“定收定支，收支挂钩，超收分成，短收减支，节余留用，一年一定”；对芦池乡、义和乡、飞龙乡、大坝乡等4个山区乡实行”定收定支，收入全留，支出自理，差额补贴，一定三年”；对其余区乡实行”定收定支，收支挂钩，超收分成，节余留用”。
1990年进行了乡财政体制改革试点。在桃花乡实行了“收支挂钩，定收定支，递增包干上解”和“增收分成”相结合的管理体制，把乡属范围的各项收支下放乡财政管理，扩大乡财政管理权限和收支范围，进一步激发和调动乡级增收的积极性，增强了乡一级财政的活力。
1991年成功地实行了区镇财政体制改革。本着“紧县、活区乡”的指导思想，按照“统一领导，划分收支，分级管理”的原则，对全县13个区镇全面实行了区乡财政并存的区镇财政收支包干体制，分别实行了“定收定支，收支挂钩，上缴基数递增”和“定额补助递减，自求平衡，一定两年不变”的办法，两年内除专项补助外，各种增支、减收口子分别按财政体制负担，调动了各级政府及财政当家理财的积极性。
1993年，试行区镇财政“分税包干”体制。为了进一步深化乡镇财政体制改革，把“分税制”财政体制延伸到基层，对县、区镇财政实行了配套联动的“分税包干”体制改革。按照“统一领导，划分收支，分级管理”的原则，以不同税种和行政区划重新划分收支范围，坚持在收入上凡属区镇范围内的收入，都尽可能地下放区镇。各乡的财政体制，由区按照“分税制”的办法，划分收支范围，确定收支基数，实行收支挂钩，并赋予相应的事权与财权，进一步调动乡镇发展经济、壮大财源的积极性。
1994年，成功地进行了“分税制”财政体制改革。将税收按税种划分为固定收入、共享收入和不列入包干范围收入三大块。支出也按照行政区划和行政事业单位的隶属关系，划分为县级支出、乡镇级支出和不列入乡镇财政支出基数的专项支出，做到事权与财权结合。
1995年，进一步完善了“分税制”财政体制。扩大乡镇级财政收入范围，改县级及县级以下企业的增值税为中央、市、县、乡镇四级共享；改营业税为市、县、乡镇三级共享；调整集体企业所得税县与乡镇共享比例；相应调整乡镇财政上解和补助基数。鼓励乡镇超额完成县下达的收入任务，提高乡镇增值税、营业税、集体企业所得税超收部分的分成比例，对完不成任务而影响县应得部分，则从乡镇财力中扣回缴县。调动了乡镇生财、聚财、理财的积极性，增强了发展经济的紧迫感。
1997年对乡镇财政体制进行了微调。在保证乡镇既得财力，不搞一刀切的前提下，取消了30个乡镇的递增上解或递减补助。对大部分乡镇、县级以下企业的增值税，超基数县得部分全部下放乡镇，增加了乡镇财力达280万元。
1999年长寿县人民政府为进一步完善县对乡镇分税制财政管理体制。在保证乡镇1998年既得财力的前提下，对乡镇财政体制进行了微调。一是加大了乡镇增值税的分成比例，凤城、朱家分别增加了1个百分点，其余乡镇增加了2个百分点。二是改共享税与收入计划挂钩为按上年实绩加增长为基数的考核办法。进一步调动了乡镇发展经济，培植财源的积极性。
2003年行政区划调整后，为进一步理顺区与街道、镇的分配关系，从2004年起执行新的区对街道、镇财政管理体制。配合乡镇行政区划调整完善乡镇财政体制。在财政收入增长的基础上，确保少部分乡镇财政既得利益不受较大影响，适当提高大部分困难镇的财政支出水平，逐步达到同类乡镇间公共支出基本一致。同时将农村税费改革转移支付补助、退耕还林减收转移支付补助、农业税减收转移支付补助及时足额补助给乡镇。取消了企业所得税、个人所得税基数返还结算。将车船使用税、印花税（不含市以上企业）、农业税、农业特产税、罚没收入（街道、镇级）、其他收入（街道、镇级）作为乡镇级固定收入；共享收入中增值税（不含市以上企业）乡镇15%，营业税（不含市以上企业）街道、镇25%，企业所得税（不含市以上企业）乡镇40%，个人所得税（不含储蓄存款利息所得税）街道镇24%，资源税（不含市以上企业）乡镇70%。
五、长寿区对街镇的财政体制形成的效果
新一轮财政体制极大地调动了街道、镇发展经济的积极性，到2008年乡镇级滚存结余2000余万元。2008年街镇级财政收入完成9000余万元，比2004年增长87%；街镇级财力16000余万元，比2004年财力增长112%。街镇债务得到有效控制，在2008年区级补助1400万元用于化解街镇债务，保障了街镇稳定发展。但在这四年中，随着经济和社会事业快速发展，现行财政体制与新形势有不相适应的地方。主要体现在：一是随着园区建设的稳步推进和城市建设规模的不断扩大，带来部分街镇财政收入迅猛增长，街镇之间人均财力差距越拉越大。到2008年，人均财力最高的街镇是全区人均财力的276.69%，超过街镇级平均财力的2倍，超过财力最低的镇的6倍。有15个镇的财力都在街镇级平均财力以下。部分街镇财力快速增长并不是依靠自身发展取得的，而是得益于区政府推动的城市建设、中心商圈建设和园区建设。
六、下一步对乡镇的财政体制探讨
随着农业税的取消，大部分乡镇财政收入萎缩，乡镇基本没有大而稳定收入来源保证其作为分税分级财政的一级。而乡镇财政主要职能是为新农村建设服务，需要管理好各种来源的强农惠农资金。因此建立一种与以往统收统支加激励模式和相对规范的分税制模式完成不同的财政管理体制就大有必要。目前长寿区正在探索建立一种“类部门预算”的乡镇财政体制，主要内容是：
乡镇统一不参与税收分成，实行财政转移支付的财政管理体制。转移支付共分三类：1.保障性转移支付，对乡镇维持正常运转必要的支出实行保障性转移支付。人员支出按编制内实有人数及标准核定；民政优抚支出按实有优抚对象人数及标准核定；村级支出按照村（社区）干部报酬、离任村干部生活补助、村办公经费定额核定。2.事务性转移支付，按服务对象、工作量大小等指标，量化乡镇事务性支出，参照乡镇编制人数、农村人口数和城市人口数、辖区面积、社区个数、征地农转非人数、三峡移民人数指标测算基本定额，核定转移支付额度。3.激励性转移支付，统一选择反映乡镇在扶持三农、场镇建设（社区管理）和商贸、聚商选资、森林工程、政府管理事务工作方面的指标，重点考核重点工作的落实情况并结合街道、镇经济社会发展的不同特点，分设不同考核指标体系。考核指标及分值根据工作重点逐年进行调整。
参 考 文 献
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