一、实施可持续发展战略的背景、意义 二、我国现行关于可持续发展的税收措施
（一）关于科技进步的税收措施
（二）关于环保的税收措施
1.对“三废”企业的税收减免
2.对节能、治污等环保技术和环保投资的税收优惠
3.限制污染产品和污染项目的税收措施
4.促进自然资源的有效利用的税收措施
5.支持环保事业的税收措施
三、建立和完善我国可持续发展税收政策
（一）我国可持续发展税收政策的目标与原则
1、我国可持续发展税收政策的目标
2、可持续发展税收政策应坚持的原则
（二）我国可持续发展税收政策的内容
1、税制本身的完善
2、加强科技税收政策，促进科技进步，是推动经济的有效增长，解决经济与环境矛盾的基础
3、建立和完善环境税收制度
内 容 摘 要
摘要：可持续发展道路是中国当代以及未来的必然选择，是构建社会主义和谐社会，是我们党全面建设小康社会一项重大任务，是我国社会、经济发展的特定情况所决定的。文章从可持续发展的税收政策研究入手，主要是对科技和环保税收政策的现状进行了分析，提出了我国可持续发展的税收政策的目标和内容。
关键词：可持续发展 税收政策
可持续发展的税收政策研究
我们党提出了构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的战略目标。和谐社会和小康社会都要求全社会的可持续发展，但同时，又不得不承认，面对21世纪，我国将面临环境与发展的严峻挑战：我国人口众多，且平均文化水平不高，人均资源占有量少，但另一方面，存在资源使用效率低，浪费大，环境污染严重，生态破坏加剧，经济与环境的矛盾日趋激化。我国是发展中国家，既需要环境保护，更需要发展经济。因此，如何协调经济与环境的矛盾，实现经济的可持续发展，是我们面临的世纪性课题。正因为如此，我国政府已明确提出要实施可持续发展战略。江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中明确指出:“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略。要把控制人口、节约资源、 保护环境放到重要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应， 使经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环。”实施可持续发展战略，不仅需要重新认识经济增长的含义，加强环境保护意识，更需要加强政府的宏观调控。税收作为政府重要的宏观调控手段，对促进经济、社会的可持续发展具有重要意义。
一、实施可持续发展战略的背景、意义 1992年8月，我国政府提出“中国环境与发展十大对策”，指出走可持续发展道路是中国当代以及未来的必然选择。1994年，我国政府制定并发布了中国的可持续发展战略——《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并于1996年将可持续发展战略思想和要求纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确作出了中国今后在经济和社会发展中实施可持续发展战略的重大决策。 我国提出要实施可持续发展战略，并不是盲目的，偶然的，而是有着深刻的历史背景和重大的现实意义。 首先，可持续发展理论的提出与发展为我国实施可持续发展战略奠定了理论基础。 “可持续发展”理论的提出， 标志着经济发展理论的一种创新。传统的经济发展理论主要以工业化和由此产生的工业文明作为现代化实现的标志，经济的发展主要通过国民生产总值(GNP)的增长来反映。但这种以GNP为主的传统经济发展指标，并没有包括因实现GNP增长所引起的环境成本。因此，1969—1973年，美国人率先发起一场“社会指标”运动，向GNP等传统的经济发展指标挑战，提出建立包括社会、经济、文化、环境、生活等各项指标在内的新的社会发展指标体系。与此相适应，在八十年代末， 欧美一些经济学家组成了“新经济学研究会”(TOES)，提出经济的“可持续发展”理论，认为健康的经济发展应建立在生态持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上。1987年国际环境和发展委员会在其学术报告《我们共同的未来》中正式使用了“可持续发展”这一概念。 那么，什么是“可持续发展”呢?从字义上看，就是能长期稳定的发展。问题在于，怎样才能实现长期稳定地发展。由于过度地破坏自然资源和污染自然环境，可能会使今后几代人的处境恶化。因此，提出“可持续发展”的实质，在于强调人类经济活动要与自然环境相协调，正如国际环境和发展委员会所定义的:可持续发展，就是“在不牺牲未来几代人需要的情况下，满足我们这代人的需要”。其实，“可持续发展”是一个综合概念，它不仅指与环境、资源相协调的经济可持续发展，还应包括经济效率与社会公平相协调的社会可持续发展；不仅强调人与自然之间的协同，还要求人与人之间的融洽。
我国政府正是在此基础上，结合我国国情，提出实施可持续发展战略，并进一步阐述了可持续发展的含义。可持续发展的核心是发展。把发展经济放在首要地位，认为经济发展是实现人口、资源、环境与经济协调发展的根本保障；可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。重申保护好人类赖以生存与发展的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然环境与自然资源，防治环境污染和生态破坏，是我国的一项战略性任务，也是我国的一项基本国策。可持续发展要求既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人利益的发展。指出我国实施可持续发展战略的实质，是要开创一种新的发展模式，把经济发展与人口、资源、环境协调起来，把当前发展与长远发展结合起来。在现阶段，就是要实现“两个转变”，即实现经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转变和经济增长方式由粗放型向集约型转变，使国民经济和社会发展逐步走上良性循环的道路。 其次，我国环境污染严重、生态破坏加剧的现实要求我们要走可持续发展之路。自然资源和自然环境是人类得以生存、发展的基础。但我国人口众多，自然资源人均占有量低，资源短缺；而另一方面，资源使用效率却不高。以1980年和1995年每千克能标准能源消耗所实现的国内生产总值（GDP）为例，按1987年美元不变价计算，我国分别只有0.3和0.7，而世界平均水平为2.2和2.4，高收入国家则达2.9和3.3，其差距可见一斑。更令人担忧的是，我国环境问题已相当突出:燃煤、化工废气以及汽车尾气所造成的污染，使许多城市的大气环境质量恶化；大量排放的工业废水使全国131条流经城市的河流有80％被污染，特别是淮河、松花江、辽河流域水污染严重；一些重要的大型湖泊，其污染程度已影响到城市的正常供水；我国每年排放的工业废弃物达10亿吨，城市垃圾每年以10％的速度递增，全国已有三分之二的城市出现垃圾包围城市现象；塑料包装物用量增加迅速，“白色污染”问题突出，等等。据估计，全国每年因环境污染所造成的损失高达1000多亿元。无疑， 环境问题已成为制约我国经济发展和影响人民身体健康的重要因素。此外，我国生态问题也不容忽视:耕地质量下降，面积减少；草原退化严重，有90%的草原则已经或正在退化。由于环境污染和生态破坏，生物多样性正面临着严重威胁。因此，治理污染，保护资源，改善生态环境，已是进一步发展经济所必须重视和解决的问题。其根本出路就是走可持续发展之路。 第三，经济、社会的全球化发展和可持续发展的全球性特征，要求发展中国家应及时改变发展观，以有效地发展经济，促进全球实现可持续发展。随着世界经济的不断发展和技术的日新月异，经济、社会的全球化发展趋势日益加快。特别是互联网的快速普及和知识经济的迅猛发展，更加改变了人们的时空观。地球正变得越来越“小”。国与国之间，地区与地区之间的关系更加密切。这一方面意味着一个国家，一个地区的持续发展有赖于全球的持续发展。亚洲金融危机对世界经济的冲击就是一个活生生的例子。同时也意味着，各国的宏观经济政策已不可能完全“各自为政”，而需要相互协调，相互合作。而可持续发展本身就是一个全球性概念。这是由生态环境的全球性决定的。全球变暖、臭氧层遭破坏等全球性环境问题需要全球一起行动。
第四，我国是人口最多的发展中国家，实施可持续发展战略，不仅对自己，而且对整个世界都有着重要意义。
如我国近年经济的快速发展，对能源、原材料的需求已引起世界供应的紧张，价格因此上涨，能源消耗已跃居世界第二。靠高能耗、高消耗来发展经济的道路已经行不通，也没有如此巨大的能源、原材料供中国来发展。 二、我国现行关于可持续发展的税收措施 我国提出实施可持续发展战略才几年的时间，税收政策应如何适应可持续发展的要求，还处于探讨和摸索阶段。但发展经济是我们一直追求的，特别是通过近20年来的改革开放，已初步总结出一条适合我国国情的发展道路，即建立和发展有中国特色的社会主义市场经济。税收制度的建设也是围绕这一目标进行的。通过多次的税制改革，特别是1994税制改革，我国已初步建立了符合市场经济发展要求的税制体系。同时，随着对“科技是第一生产力”这一科学论断的认识的加深和政府对环保工作的重视，在税收政策中也采取了不少促进科技进步和环境保护的税收措施。税制的完善，这些税收措施的实施，无疑都有助于可持续发展。 （一）关于科技进步的税收措施 改革开放以来，我国一直比较重视科技的发展，在税收方面采取了一系列优惠措施这些税收优惠措施确实有利于我国科技的发展，实际上也收到了一定的效果，但是还存在一些不足之处，主要表现在： 第一，我国的税收优惠主要是对企业（如新技术企业等）、对科研成果（如对“四技”收入等）实施优惠，而不是针对具体的科技研究开发活动及其项目。这不仅使优惠缺乏针对性，而且容易出现优惠滥用现象。1996年9月，国家税务总局在《关于促进企业技术进步有关税收问题的规定》中开始对企业研究活动实施鼓励措施。从其优惠内容看，实际上是允许企业R&D费用按150％比例在税前扣除，但其优惠范围相当窄，仅限于R&D费用比上年实际增长10％以上的盈利企业，且其50％的超额扣除部分不应超过其应税所得额。为鼓励企业加大科技投入，规定R&D费用的增长幅度是必要的，但优惠只限于盈利企业，而且实际上微利企业也不能享受到多少优惠，因为超额扣除部分受到盈利水平（应税所得税额）的限制。在当前亏损企业、微利企业普遍发生在国有企业的情况下，这项鼓励企业科技投入的优惠措施的作用自然就受到很大限制。对非盈利企业的税收歧视可能会人为造成或加剧“亏损－－不能享受优惠－－缺乏科技投入－－进一步亏损”的恶性循环。优惠的目的是鼓励企业对科技的投入，而盈利水平的条件限制与该优惠目标本身并没有直接关系。 第二，优惠方式单调，基本局限于税率优惠和税额的定期减免，虽规定企业可以根据技术改造规划和研究能力，在国家规定的折旧年限内，选择较短的折旧年限；对国民经济具有重要地位、技术进步快的电子生产企业、船舶工业企业、生产“母机”的机械企业、飞机制造企业、汽车制造企业、化工生产企业、医药生产企业和经财政部批准的企业，其机器设备可以采用双倍余额递减法或年数总和法，但优惠力度有限，且并不直接针对技术进步方面的设备。 第三，优惠以企业所得税为主，在流转税方面则优惠措施较少。以前在产品税、增值税方面都曾实行过与科技进步有关的优惠措施，1994年税制改革后，仍保留了新产品的增值税“先征后返”的优惠规定，但已于1996年取消。现行与科技有关的流转税优惠只局限于对科研单位的技术转让收入和企事业单位的农业技术服务收入免征营业税的规定。我国流转税制与国外特别是发达国家相比存两个在明显的特点： 一是流转税特别是增值税构成了我国税收收入的主要来源，而所得税收入比重偏低，因此，在量上就决定了我国所得税的调控力度有限，特别是在当前亏损、微利企业大量存在的情况下，企业所得税优惠作用十分有限。
二是我国主体税种增值税属“生产型”增值税，购进固定资产所承担的进项税额不能抵扣，这对有机构成高的高新技术产业无疑会产生不良影响。因此在增值税没有实行消费型或收入型以前，有必要采取一些过渡性优惠措施，以消除增值税对科技发展的不利影响。
（二）有利于环保的税收措施 我国对环境保护工作是比较重视的，特别是近几年，通过加强环保立法，使环保工作取得了很大进展。在税收方面，我国在1994年税改前的税制和现行的税制中，都制定了一些有关环境保护的税收措施。这些措施主要是为鼓励企业有效利用自然资源和综合回收 “废弃物”而制定的，因此，是与可持续发展要求相一致的。 1. 对“三废”企业的税收减免。1994税制改革，取消了产品税，统一了内资企业所得税，但对“三废”利用的税收优惠在新税制中仍基本保留:
（1）对国有森工企业以林区“三剩物”和“次小薪材”为原料生产加工综合利用产品，在2000年底以前由税务部门实行即征即退优惠；
（2）一般纳税人生产以自己采掘的砂、土、石或其他矿物连续生产的砖、石灰，以及在原料中掺有煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣等的建材产品，实行即征即退优惠；
（3）对从事废旧物资经营的纳税人，实行免税；
（4）业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在五年内减征或免征企业所得税。 2.对节能、治污等环保技术和环保投资的税收优惠:
（1）对外商提供节约能源和防治污染方面的专有技术，如技术先进、条件优惠，其收取的特许权使用费免征所得税；
（2）对有利于环境保护的投资项目按零税率征收固定资产投资方向调节税。 3.限制污染产品和污染项目的税收措施。现行的和提议是的这方面措施主要有：
（1）原产品税对污染环境的产品按高税率征税。1994年税制改革后，虽取消了产品税，但对汽油、柴油、机动车、轮胎等污染产品在统一征收增值税的基础上，又另征一道消费税。
（2）从1999年1月1日起，含铅汽油的消费税税率由0.2元/升提高到0.28元/升。
（3）从2000年1月1日起对低污染排放汽车（符合欧洲Ⅱ号标准）减征30%的消费税。
（4）提议中的燃油税，虽是作为代替养路费的的“费改税”税种，但就其因此提高汽油、柴油的税负，从而有利于减少或节约其消费，有利于节能汽车的销售而言，无疑有利于环保。 4.促进自然资源的有效利用的税收措施:
（1）为促进资源的合理利用，限制对资源的滥采滥用，1988年4月开征了资源税,1994年又扩大了征收范围；
（2）经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，从使用的月份起免缴土地使用税5-10年；
（3）对开垦荒地所实现的农业收入，免征农业税3年，而对于因兴修水利工程、水土保持工程而提高农业产量的，在三年内不调整作为农业税计税依据的“常年产量”， 即其提高的农业产量在三年内不缴纳农业税。这一优惠措施的本意是鼓励农业生产， 但它也有利于水土保持和对土地的开发利用。同样，对农田水利设施用地免征耕地占用税，以及耕地占用税税款的50％作为地方财政专款专用的“耕地垦复改良基金”，也在一定程度上有利于耕地生态的维护和改良。
（4）城镇土地使用税征收，也有利于合理利用和保护土地资源。 5.支持环保事业的税收措施:
（1）由国家财政部门拨付事业经费的环保单位自用的房产、土地、车船，免征房产税、土地使用税和车船使用税；
（2）环保部门的公共设施，如垃圾站、污水处理站、厕所等，免征房产税和土地使用税；
（3）环保部门使用的各种洒水车、垃圾车船，免征车船使用税。 从这些措施中，我们可以看出，它们虽然有利于可持续发展的，但并不是直接以可持续发展为目标的。从措施的内容看，也比较零散，措施的调控力度也不够大，因此，离真正意义上的可持续发展税收政策还有距离。应该说，在运用税收政策，促进可持续发展方面，特别是加强环境保护方面，西方经济发达国家是走在了我们的前面，值得我们学习和借鉴。 三、建立和完善我国可持续发展税收政策 我国要实施可持续发展战略，要走可持续发展之路，那么，税制的建设与完善，就必须与此相适应，制定一整套符合可持续发展要求的税收政策——可持续发展税收政策。 （一）我国可持续发展税收政策的目标与原则 1、我国可持续发展税收政策的目标。可持续发展税收政策的中心目标就是“可持续发展”。但在第一部分中，我们已经谈到，实现可持续发展的关键是协调经济与环境的矛盾。鉴于我们是一个发展中国家，又正处于经济转轨时期，建立和完善市场机制，促进市场经济发展，自然也是实现可持续发展所必然要求的。因此，我们认为，制定符合我国国情的可持续发展税收政策，就必须确立三个方面的目标：
第一，继续确保经济的稳定、快速、持续的增长；
第二，促进市场机制的健全发展；
第三，保护生态环境，使经济与环境相协调。
2、可持续发展税收政策应坚持的原则。通过对上述三方面目标的实现，来最终实现可持续发展。与此相适应，可持续发展税收政策必须坚持“发展优先，兼顾环保”和“效率优先，兼顾公平”原则。再考虑到可持续发展的全球性特征，可持续税收政策还应坚持“国际合作”原则。 （二）我国可持续发展税收政策的内容
1、税制本身的完善。我国虽通过多次税制改革已初步建立了符合市场经济发展要求的税制体系，但还很不完善，还需要进地步深化税制改革，健全税制，为发展市场经济，提高资源配置效率，并最终实现可持续发展创造条件。至于完善税制方面的具体内容，平时讨论颇多，这里不再展开讨论。 2、 加强科技税收政策，促进科技进步，是推动经济的有效增长，解决经济与环境矛盾的基础。虽然我国政府很重视科技的发展，在税收方面也已采取了多方面的鼓励措施，但如前所述，它还存在诸多不足，需要进一步完善和加强。我们认为，可从以下几个方面采取措施来完善我国的科技税收政策： （1）科技税收优惠的重点从对企业优惠转向对具体研究开发项目的优惠。具体可以考虑：根据国家产业政策和本国科技发展现状，编制技术优先发展指导目录，将科技研究开发项目分为重点鼓励项目和一般鼓励项目；实行科技投资项目立项登记制度，以便于监督管理；实行科技成果的验收、鉴定制度，对于最终成果不符合要求的，或将资金挪作他用的，应撤销其享受优惠的资格，并追还所给予的优惠，甚至视同骗税行为从严惩处。 （2）加强企业科技投入方面的税收鼓励措施。建议扩大R&D 费用超额扣除的优惠范围，即取消“盈利企业”和“超额扣除以应税所得额为限”的限制，规定只要符合条件的R&D费用超过上一年10％的企业，经主管税务机关批准都可以享受150％的税前扣除优惠；与此相关，受惠企业因当年亏损或盈利部分不足以抵扣规定扣除额的，可以往后结转5年。 （3）建立与科技有关的加速折旧制度。对于使用的先进设备，或专供自己研究开发用的设备、建筑（不含土地）实行加速折旧，甚至借鉴日本的做法，在正常折旧外，在折旧资产使用的第一年允许按一定比例实行特别折旧扣除。为鼓励使用国产设备，可借鉴韩国的做法，规定使用国产先进设备的，可加大优惠力度。 （4）近期内仍应采取必要的流转税优惠措施。在增值税仍实行“生产型”征收的情况下，可考虑先对资本有机构成高的高科技企业逐个认定并进行试点，允许其固定资产的进项税额纳入抵扣范围；同时，恢复对新产品的增值税“先征后返”优惠政策。实行此项政策应加强新产品认定管理。 3、建立和完善环境税收制度。环境问题是实现可持续发展的主要难点。因此，以环境保护为目标的环境税收制度的建立和完善，是可持续发展税收政策的重要内容。建立环境税收制度，故然要学习和借鉴国外经验，但更重要的是要符合我国的经济发展要求和环境状况的现实。 我国是发展中国家，一方面老企业的污染治理任务繁重，另一方面经济的迅速发展又使环境污染加剧，经济与环境的矛盾显得更为突出。因此，解决环境问题不是简单地消除污染、改善生态， 而是要积极地寻求对策，以协调经济与环境的关系。为此，我们认为， 当前我国环境税收制度的建设应着眼于以下三个方面: （1）控制和治理污染企业。即对原有污染企业实行限期治理，同时严格禁止与环境有害的企业或项目新建。我国政府已明确将控制污染企业的发展纳入产业政策，决定在今后制定产业政策和产业结构调整中， 逐步将资源能源和环境影响作为重要因素，严格限制和禁止能耗高、 资源浪费大、污染严重的企业的发展，大力发展资源节约型产业， 并结合技术改造和机制转换，有步骤地推行“清洁生产”， 以实现“增产不增污染”、 “增产减污”的目标。因此，环境税收应围绕这一目标， 采取有利于控制和防治污染的税收措施。 （2）发展环保产业和再生资源业。所谓环保产业，广泛地讲，是指对环境保护有利的生产行业， 我们这里仅指生产环保设备和环保产品的行业。再生资源业则是以回收利用废旧物资为主体的资源综合利用行业。之所以要强调发展环保产业和再生资源业，是因为，它们不仅有利于环境保护，而且也有利于资源使用效率提高和经济增长。
（3）提高环保技术。技术落后是造成我国环境问题的主要原因之一，而污染净化、废物回收、 能源替代以及环保业的发展都有赖于环保技术的发展。因此，环境税收必须立足于促进环保技术的进步。 基于上述分析，并结合我国现行税制中环保措施中存在的问题，我们建议从下列几个方面来考虑采取环保税收措施:
首先,制订环保技术标准，对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励。可供选择的措施包括:技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除、对引进环保技术的税收优惠等。
其次,制定环保产业政策，促进环保产业的优先发展。可考虑采取如下税收措施:环保企业可享受一定的税收优惠，譬如所得税的减免；对环保设备采用低税率，或允许环保设备增值税作进项抵扣； 对环保设备实行加速折旧；鼓励环保投资包括吸引外资，譬如实行环保投资退税，同时， 在吸引外资时应注意防止外商将污染项目转入国内。
第三,研究对再生资源业的税收对策，在避免税收负效应的同时，应有利于废旧物资的回收利用。
第四,改征“排污费”为“排污税”，并完善征收内容。
参 考 文 献
1中国科学院可持续发展研究组,《1999中国可持续发展战略报告》，科学出版社。 2 《中华人民共和国可持续发展国家报告》,1997年6月。 3 世界银行,《1998—1999世界发展报告：知识与发展》。 4 世界银行,《1992年世界银行发展报告：发展与环境》。
