一、我国存款保险制度势在必行
二、适合我国存款保险制度的若干问题研究
内 容 摘 要
存款人存放在银行的资金，有可能蒙受损失的风险。存款保险制度就是被设计用于减少或消除这种风险的。当参加存款保险的银行资金周转困难，出现支付危机或破产倒闭时，依保险合同，投保银行可以从保险机构取得资金救助或得到存款理赔，从而最大限度地保护存款人的利益。可见，存款保险对存款人尤其是居民和小企业的存款起到一种保护作用，使其在确保存放资金安全的前提下从事商务、储蓄、消费和投资活动。反过来，又对整个社会经济活动起到了稳定作用。因此，存款保险制度是当今大多数发达国家金融体系的组成部分，是世界上公认的金融安全网的三大基本要素之一。建立具有中国特色的存款保险制度，已成为我国深化金融改革、完善金融体制和制度的一项战略性任务，本文以建立我国存款保险制度作为方向，说明建立该制度的必要性，并对于建立存款保险制度中的若干问题进行分析和初步研究。
建立中国特色的存款保险制度
历史清楚地表明，在市场经济条件下，银行因为存款人出于恐慌相应地采取挤兑行为而导致倒闭，进而引发灾难性的社会后果。存款保险制度的出现，有助于保护存款人的利益，促进金融稳定，遏制银行挤兑，因此，市场经济发达的国家，存款保险与审慎监管同等重要，都是金融安全网的有机组成部分，在维护金融稳定方面都发挥着重要作用。
一、我国存款保险制度势在必行
目前，中国的银行业基本都为国家所有，银行业以国家信用作为强大的基础，因而几乎不存在银行倒闭的风险，即使有个别银行发生濒临破产的危险，也会由国家承担这一风险，以隐蔽的方式加以处理使其不致破产。因此，对存款人而言，感受不到银行破产的风险，银行倒闭的破坏性连锁反应一般也不会发生，或者只是以隐蔽的方式产生局部性的反应。
然而，这种以国家信用作为无限清偿力的金融体制，尽管对保护个人利益、维护社会稳定方面曾起过一定的积极作用，但随着经济金融改革的不断推进，其严重弊端也不断暴露出来。
目前，我国的金融格局是商业银行、证券公司、保险公司三足鼎立。商业银行体系中，也出现了所有制形式和组织形态的多样化。除了四大国有银行以外，地方商业银行、股份制商业银行和股份合作制银行正在迅速发展，银行业的竞争日趋激烈。从长远看，由于银行经营不善或外部环境发生变化，银行破产是不可避免的客观事实，一些国外银行破产倒闭的先例也屡见不鲜。
现阶段我国金融业虽处于健康发展状态，但因多种原因形成和积累的金融风险也逐步暴露。90年代中期，我国先后爆发了中银信托投资公司，中国农村发展信托投资公司经营失败，海南34家城市信用社危机，以及海南发展银行关闭，广东信托投资公司破产等事件。这表明，那些累积的金融风险已开始在个别地区和个别金融机构释放出来。
加入WTO后，中国金融业的战略调整必须要有一整套有效的金融监管制度，特别是一整套金融机构破产清算的程序，我国商业银行结构性变化表明，银行破产的后果不应该由中央财政全部承担。因此，就有必要建立存款保险制度，分担银行破产责任，成立存款保险公司必须被提上议事日程。
具体来说，建立存款保险是基于以下几点的考虑：
首先，我国现在的存款金融机构资金来源渠道单一，破产风险客观存在。在我国商业银行的资金主要来源于各项存款，一般国有商业银行中各项存款在资金来源中占70%以上，而居民储蓄存款则要占到一半，银行的自有资金即资本金不足的情况普遍存在，资产负债流动性不对称，这就大大加大了银行的经营风险，一旦管理有所松懈或出现大规模的经济不景气，就很可能出现支付危机。此外，各种信用，流动，利率风险也加大了银行经营的难度。
其次，我国正在努力转换银行经营机制，建立我国金融组织体系，这样就有了要打破原有的"国家为银行保险"的旧体制，增强我国银行的国际竞争力的需要。而少了国家的保护,银行特别是一些以前国家特别照顾的大银行的风险就大大增大了，而存款保险制度正好能规避其中的风险奠定银行转轨的基础。
第三，我国现今居民投资渠道日益增多，而国家对国民储蓄率的稳定有一定的需要。而保持较高的储蓄率无论对国家经济，企业还是银行本身都具有很大的积极作用。存款保险制度的实行能减轻公众的担心，增强公众信心，从而提高和稳定国民储蓄率。
第四，我国已经加入了WTO，而我国各类金融机构也正要走向世界，与此同时，外国银行和其他金融机构也将进入我国市场，这样一来我国金融业面临的风险无论从范围上讲，还是程度上看都将是空前的，国际上金融自由化已成为一股不可逆转的潮流，相继而来的是各类金融业务的交叉发展，这种日趋白热化的竞争将带来前所未有的威胁，因此为了维护金融体系安全与稳定，保护存款人的利益必须实行有效的存款保险制度。
以上四点说明了建立存款保险制度的必要性，而从效用上来看存款保险制度有以下三个功能：
一、存款保险制度具有事前金融安全网的功能。金融监管部门发现某银行资产质量严重恶化、出现经营破绽或有破产危险之时，存款保险机构可以通过向该银行注资、派专业人员帮助并监管该银行进行整改等方法进行援救，从而避免该问题银行转化为破产银行。这样的做法有两个好处：第一，对问题银行的援助不需要中央银行或中央财政承担全部坏账损失；第二，不需要优良银行全部接管问题银行，从而避免了问题银行对优良银行的拖累。
二、存款保险制度具有事后金融安全网的功能。如果出现确实无法挽救必须破产的银行，存款保险机构依规定负责偿付存款人的存款，并规定最高的偿付限额。存款保险制度的这项功能，一方面具有保护存款人利益的作用，另一方面也在一定程度上切断了债务链条，对社会稳定、经济生活正常运转具有非常重要的作用。
三、存款保险制度中的部分存款保险制度，形成对商业银行的外部压力，具有优胜劣汰、促进商业银行改善经营的功能。在部分存款保险制度下，存款人在选择存款银行时，必然会挑选经营业绩佳、服务好、安全可靠的银行，这将构成对经营不善银行的巨大压力，信誉良好的银行能够吸引到更多的存款，反之，吸收到的存款就比较少。所以，这一制度也会促进商业银行改善经营和服务。当然，要做到这一点，各家商业银行按照规范的会计制度，增加银行的透明度是非常必要的。
可见，无论从当前形势的客观需要还是问题的解决上来看，存款保险制度势在必行。
二、适合我国存款保险制度的若干问题研究
要在我国建立存款保险制度就必须对其的总体模式、法律定位、经营目标等等具体问题加以合理的解决。
（一）我国存款保险制度应有的组织体系及职能界定
我国的存款保险制度的总体模式可设计为：由国务院授权，中国人民银行和保监会适当指导和扶持，以维护存款人利益为主要目的，集监管、援助、理赔等功能为一体的存款保险体系。观察已建立存款保险制度的国家和地区，我们不难发现绝大多数建立了相对独立的存款保险机构，只有少数单纯建立存款保险基金并将之附属于中央银行或银行业协会。而从我国金融业现在的处境以及国家对金融组织体系建立的目标来看，我国也应该大体实行国际上多用的方法，建立相对独立的机构，专司存款保险职能，这样既能减轻央行和银监会的管理难度，又能规范金融监管当局的职能和行为。但是存款保险毕竟不同于一般的保险，属于政策性保险，不以盈利为目的，加之我国现今金融体制还不完善等情况，本人认为政府、央行可以通过出资入股的方式，对该机构进行一定的指导和扶持，等到其日趋成熟后再慢慢增强其独立程度。
考虑到我国商业银行都是实行一级法人制，存款保险公司只在中央设立总公司即可，根据需要，也可在金融活动较为活跃地区设立分公司。
存款保险机构的基本职能应该包括：运营基金、金融监管、金融援助和破产处理。
具体来说，首先存款保险公司应该对各商业银行承保存款保险，并负责归集、管理、营运存款保险基金。
然后该机构就必须对投保的金融机构实行检查和监管，包括对银行的监管评级、财务比率同组的分析和风险的综合评估，这不仅有利于降低和防范存款金融机构的风险，而且有助于降低自身的经营风险。
第三是对于那些出现资金短缺、发生清偿力危机的金融机构进行一定的金融援助，它可以向其提供贷款或将自己的资产存放于该机构，以助其度过难关。
最后对于那些出现严重支付危机、资不抵债的金融机构进行破产清理，一般可采用购并重组和破产接管的作法。
（二）我国存款保险的对象及投保方式
对于存款保险业务对象的定位也是一个非常敏感的问题。
国际上大多数国家对存款保险对象的确定一般遵循所在空间地域原则，按照这一原则，存款保险的对象包括本国的所有银行、外国银行在本国的分支机构和附属机构，而不包括本国银行的国外机构。我认为我们大致也应该采取这一原则。根据这一原则我国存款保险的对象从理论上应该包括：城乡信用社、国有商业银行、非国有商业银行、国外商业银行国内的分支机构和附属机构以及邮政储蓄局。个人认为城乡信用社和非国有商业银行由于多年来政策上、体制上以及自身经营管理等方面的原因，本来就是当前金融风险的多发区，自然要纳入存款保险制度的范围之内。而对于当前国内争议颇多的关于是否对国有商业银行实行存款保险的问题,我认为应该要纳入，不然就可能有违建立保险存款制度的初衷，也对促进公平竞争不利，也可能滋生道德风险，但是期间的费率应该有差别，不然势必对国有商业银行经营造成不利的影响，反而对他们不公平。对此将在后面对差别费率制定中作详述。至于国外商业银行的分支机构和附属机构我认为应该暂时排除在存款保险范围之外，众所周知，我国加入WTO之后，金融对外开放的程度会大大提高，国内金融机构必然面临极大的国际机构的激烈竞争，在这种情况下，暂时不对外资银行实行保险，有利我国民族银行业的竞争和生存。当然一旦我国银行自身实力强大了，为了与国际接轨以及使银行业更好发展，我们也应该创造一个公平、平等的市场环境。至于邮政储蓄局，考虑到其运作方式比较特殊，对其的做法应视以后国家对其的定位而定，现在可暂时采取国有商业银行的作法。
至于投保方式，大多数人都认为应采用强制型的投保方式，这点我同意，但强制投保不等于无选择，投保必须经过存款保险公司审查批准后才能获得投保资格。如果不加限制，将一部分高风险的机构一揽子纳入国家的存款保险体系，有可能将这类机构中业已存在的金融风险转嫁到存款保险这一新生但尚且脆弱的体系内，使其不堪重负。因此，对于那些高风险状况的金融机构应该先救助，使之进入良好状况后再纳入保险体系，否则只得坚决采取措施，实行市场退出。
（三）存款保险的承保标的及保险费率的确定
承保标的指对参保金融机构的哪些存款予以保护。按照国际惯例，一般对活期存款、定期存款、储蓄存款和外币存款予以保护，而对金融机构同业存款、大额定期存单及境外金融中心存款不予以保护。我认为我国也大致可以按照这一做法，来确立承保标的。
而保险费率的确定是一直是一个最敏感的问题，费率定得是否合理必然会影响银行的经营成本，而银行就有必须作出是否把负担转嫁给客户的决定，若转嫁的话可能要冒可能失去客户的风险，但若不作那样的决定的话，自己必须承担该成本，所以保险费率的确定非常有讲究。
目前国外仍较多采用单一的存款保险费率制度，但根据银行风险等级实行差别费率已成共识，趋势已很明显。实行差别费率使存款保险机构对所承担的风险得到足够的补偿，能有效约束银行风险行为。
要实行差别费率就必须对参加存款保险的商业银行进行资信评估，这里为制定存款保险差别费率的商业银行资信评估是指由专门从事资信评估的机构，运用科学的方法和手段对商业银行的经营管理（资本质量，资产质量，盈利状况，清偿能力及流动性）和银行信用进行客观公正的评价的一种公证行为。国际上有不少知名的资信评估公司对银行进行评估，在国际上将这类评估银行的方法和程序统称为"风险监管评估与预警系统"（Supervisory Risk Assessment and Early Warning Systems），了解这些监管和评估银行的方法和程序对建立健全我国中央银行风险评估体系，具有一定的借鉴作用。
笔者认为对商业银行资信评估的主要内容可以包括企业实力，资产质量，清偿能力，盈利水平，管理水平及发展潜力和前景六个方面。其评估的方法也应该有定性评估和定量评估两种。
1．企业实力的评估
商行的企业实力评估可包括资产总量，存款总量，资本金总额，利润总额的四个方面，这四个方面从量上基本可以反映一家银行的总体实力。自然实力强的银行在经济生活中的较高的地位和其较大的影响将使客户承担较少的风险，因此对其收取的保费也应该较低。否则就必须收取较高的保费。
资产总量是指银行拥有的以货币计量的一切财产，债权以及其他经济来源。它可以给银行带来经济效益。资产可以划分为流动资产和非流动资产两大类。流动资产的多少反映着银行可变现的能力。非流动资产则是指银行在经营活动中供长期使用的资产，是银行盈利的重要资产形式，能表明一家银行的实力雄厚与否。
存款总量是商行负债的主要组成部分，是起的最基本，最主要的业务，构成了银行经营的基础。可以说，一家银行存款的大量增加，说明该银行的信誉良好，能赢得客户的信任，其资信度自然很高。
资本金作为商业银行所需的"本钱"，它的多少对商业银行的风险，偿债能力起决定性的作用，因此，商业银行资本金的多少对其资信度影响很大。它不仅是商行生存和发展的先决条件，更是银行维护良好信誉的保证。资本金充足标志着银行资金实力雄厚，承担风险的能力强，从而建立较高的信誉，赢得客户的信赖，使各项业务不断发展。
利润是商业银行各项经营活动成果的综合反映，也是投资者和经营者最关心的内容之一。利润的大小，盈利水平的高低，直接影响银行的经营活动和资信度，甚至关系到银行的生存和发展，因此也是评估的主要方面。
2．资产质量的评估
商业银行的资产质量能表现资产经济效益的优劣程度，是资产运用状况的反映，能直接影响商行的资信度。资产的质量评估我想可以从资产结构，各项存款的比例，贷款质量等方面下手分析，最后综合得出对资产质量的评价。
资产结构可以观察银行中流动资产和中长期资产的比例，两者比率是否合理对资产质量有很大的影响。中长起资产盈利率较高，但风险较大；而流动资产则流动性强，但盈利率低。因此合理的资产结构比率也是银行实现其经营管理目标的保证。
各项存款的比例也应当被视作评估的重要方面，存款结构不合理，势必增加资产的风险度，最终影响资产的质量。作为银行资产的主要部分，各项贷款在时间上的分布将直接影响银行的资金运作，通过各项存款比率的观察和分析可以一定程度知道银行的资产运作情况。
近来人们对贷款信用风险的关注越来越重视，是的银行经营本来就是以安全为主，借款人的信用风险可能直接造成银行资金的损失。对于银行贷款质量的分析可以基本按照现今流行的贷款分类法进行，当然也可以根据我国特殊的情况和为存款保险差别定价的特殊需要有所改变。
通过以上三方面的分析评估机构可以大致对银行的资产情况有所了解加以打分。
3．盈利水平的评估
商业银行是以盈利为目标的，因而对盈利状况的评估必然为资信评估的重要部分。而对于这方面的评估可以主要采用指标分析的方法，当今国际上衡量银行综合盈利水平的主要指标，一般采用股权收益率和资产收益率。在我国，由于现代的银行产权还没完全建立，可以采用资产利润率或资本金利润率等指标来进行衡定。这些指标如果一直表现良好的话，说明银行经营良好有较好的资信，从而可以享受较低的存款保险费率，反之，则必须承担较高的费率。
4．清偿能力的评估
清偿能力是银行作为债务人清还债权人的能力。它的大小取决银行的资本金，流动资产和现金资产的多少。
资本金充足程度是商行清偿能力的主要标志，提高资本金的充足率对于减少资产风险是至关重要的。按照"巴塞尔协议"最低资本与风险资产的比例应达8%，其中核心资本应达到4%。这是银行具备清偿能力的保障。
流动资产在总资产中所占比例也能反映银行短期偿债能力。当然在其他条件不变的情况下，银行的流动资金比重越大，其资产和证券的收益就越低，这对矛盾评估机构在分析时应该考虑。
最后是银行拥有的现金资产包括库存现金，存入中央银行的法定存款准备金和备付金以及同业拆借的存款等，这些资金也是银行清偿能力的重要表现。
5．管理水平的评估
商业银行管理水平是企业素质和服务质量的综合反映，管理水平的高低是银行资信评估的一个重要内容。
企业素质包括决策层的素质即董事会成员和高级管理人员的素质，员工的素质以及管理制度的科学性。
服务质量的评估则应该包括结算工具，服务设施和服务态度等方面，这些服务的好坏将直接影响银行的声誉和形象。
6．展潜力和前景的评估
对于商业银行的评估也要用动态的，发展的眼光来分析。评估商业银行的发展可以在对现实的经营状况进行全面分析的基础上，并考虑起在金融市场中的地位及未来竞争能力，发展设想，发展规划的科学性和可行性，预测今后的发展趋势。充分估计到各种不利的，消极的因素，根据银行资产负债各方面增减情况来预测分析资产，存款和利润等因素的增减状况，评估其发展潜力和前景。
对其预测也可以包括对银行实力，资产质量，清偿能力及管理水平的预测。
此外，考虑到目前我国不同类别银行存在着系统性的差别，国有商业银行、区域性商业银行、城市商业银行和城乡信用社之间存在着较大风险等级的层次性差别国有商业银行尽管有相当大的呆坏帐，但以其规模之大、营运相对规范及以政府信誉为后盾，其风险显然较低。而从经营环境来看，区域性银行、城市商业银行和城乡信用社受诸多因素的限制，风险承受能力较国有商业银行显然要低。因此，在我国存款保险制度的起步阶段，可以考虑对不同类别的金融机构实行不同等级的存款保险费率，即制定多套使用不同类别金融机构的存款保险费率表。
综合上述因素，我认为存款保险机构应该先对各金融机构进行全面的资信评估，根据评估的结果确定该金融机构在其同类机构中的水平，然后在利用专为该类金融机构制定的费率来确定对其的存款保险费率。这样即避免了道德风险的滋生又避免了可能对某类银行的不公平，鼓励各类银行积极规避风险。
（四）存款保险基金的建立及运作
保险基金的来源应该包括几部分：一是存款保险公司建立时的实收资本，可以是央行、政府部门和社会的共同资金，二是存款保险公司的保费收入，即对各金融机构征收的保费，三是存款保险公司发行的债券募集的资金，这里指出考虑到存款保险机构的重要性和特殊性，应该赋予其在特殊时期的特别融资权利，可向社会公众发行由财政担保的金融稳定基金或债券，以及向中央银行申请贷款的权利。四是保险基金运作起来后的收益。
对于保险基金的运作，应该考虑到基金的特殊性，保证基金的100%的安全性和较好的流动性。另外，保险基金的运作应当具有透明性，定期向社会公布，接受社会的监督。
（五）存款保险的保险限额和付赔标准
保险限额的定位也是一个蛮值得研究的问题，香港在存款保险计划初期，就对该问题做了深入的研究，最后建议承保上限最初为10万港元，不过在有充分理由下，承保上限则达20万港元。而我国存款保险的最高限额，应根据保险公司的资金实力和居民的实际收入水平来确定，现阶段可确定在3-5万元人民币，超过限额的可按适当的比例赔偿。
而确定存款保险的赔付标准实际上是在保护存款人利益与避免银行道德风险两个目标之间进行权衡。较高的赔付标准，可以扩大保护面，有利于维护银行体系的稳定，但相应降低了存款人的风险意识，也降低了存款基金的稳定性，增加了投保银行的负担，较低的赔付标准虽有利于减少保险基金的消耗和降低投保银行的负担。但由此导致更多的存款人在银行倒闭时承担的损失，又降低了银行体系的社会公信力，不利于银行系统的稳定。
基于以上两点的考虑，我认为我国应当采取限额赔付与分段比例赔付相结合的方式，即对每个存款人规定一个最高赔偿限额，然后在次限额内分段，每段适用于不同的赔偿比例，且该比例不断递减。采用这种方法机能最大限度的保护广大中小储户的利益，哟能够使存款人（尤其是大额存款人）关心存款银行的安全性。
以上便是本人对建立我国存款保险制度中几个主要问题的研究和看法，当然，这些问题也必须结合实际的变化，用发展的眼光来看待，才能合理的解决在建立该制度中的问题。
我们应该看到，国际上金融自由化已成为一股不可逆的潮流，我国金融体制改革的不断深入提高了金融市场化的程度，在加快从直接调控向间接调控为主的转变，逐步建立灵活有效的宏观调控新机制过程中，作为公共网的最后一道防线的存款保险制度迟迟未能出台，不能不说是我国防范和化解金融风险制度本身的欠缺。为了保护存款人利益，提高金融体系效率，维护金融体系稳定，在我国建立存款保险制度已是当务之急，笔者希望通过提出自己的这些愚建能给有关的方面一点参见，为完善我国金融市场献上绵薄之力吧！
参 考 文 献
1、《市场经济呼唤存款保险制度》 范方志，湘潭大学经贸学院。
2、《美日存款保险制度研究》 中国人民银行存款保险制度课题组 存款保险制度课题组组长：刘士余 南京明 课题组成员：刘元 韩冰 潘颖 张海川 吴祖鸿 凌桦 朱惠惠 张志 莫华
3、《美国存款保险制度建立完善及启示》 济南金融 于殿江 李朔 李民
4、《国外存款保险制度比较及对我国的启示》 上海金融 徐敏
