内容提要：税收产生至今，征管活动经历了四次革命性变化。首先是征收货币税取代劳役和实物税，然后是以法律和国际税收条约为标志的依法课征取代专制课征，接着是税收的专业化分工，程序化管理，最后是计算机进入税收征管，现代管理手段被广泛使用。这个依次以“便利，规范，科学，高效”为标志的演进过程，体现了对税收征管效率的追求。我国现阶段的税收征管改革，也是将提高效率作为改革与发展的出发点及总目标。要真正实现这一目标，必须对税收征管效率的内涵、影响因素有全面系统的认知，在此基础上找到提高效率的可行办法。
摘要：税收征管 效率 管理
目录
一、税收征管效率的内涵1
二、影响税收征管效率的因素2
（一） 经济背景2
（二）税收法制2
（三）税收征管模式2
（四）税制结构3
（五）管理体制3
（六）人员素质3
(七)纳税服务3
三.税务机关提高税收征管效率的着力点4
(一) 依法治税,促进税收法制建设4
(二) 降低成本4
(三) 完善税收征管模式4
(四) 完善税收管理体制4
(五) 建立纳税服务体系5
浅论税收征管效率
一、税收征管效率的内涵
效率一般指投入与产出的对比关系，用经济学观点来解释，就是以最小的经济消耗取得最大的劳动成果。所谓税收征管效率是指在税收征管活动中成果与投入之间的数量比较关系，是税收征管质量与数量的综合反映。具体来讲，税收征管成果或者说产出集中体现为税收收入，另外还包括其他职能如调节收入分配，促进经济增长等的实现。征管投入包括3个方面：一是征税成本，指税务机关征税花费的行政管理费用和其他支出；二是纳税成本，又称奉行纳税费用，指纳税人为完成纳税义务所发生的费用；三是由于税务机关放弃支一部分纳税人管理或纳税人偷逃税款导致税收收入的损失而造成的机会成本。
我国许多税收理论工作者认为，取得一定税收收入所耗费的征纳成本越低则征管效率越高。浅略地看，这种观点并无不妥，即税收收入既定情况下投入越小效率就越高。其实这并不全面，税收征管投入不仅包括显性成本即征税成本和纳税成本，而且还应包括隐性成本即机会成本。从世界范围来看，应收的税收与税务机关实际征收的税收之间总是在差距的，而这一差距大小则依赖于税务管理的严密程度以及纳税人的遵从水平。我国属于世界上税收管理偏松的国宝之一，根据有关学者分析，我国实际税率大大低于名义税率，在税率，税种，税制不变的情况下，加强征收管理，是可以大减少税收损失的。可见，即使税收征管自身成本低，若机会成本过高，也不能认为税收征管是有效率的。例如，意大利的增值税征收成本只有0。5%，但漏税率为30%，而葡萄牙的增值税征收成本虽然占1%，但漏率却只有10%，显然我们不能由此得出意大利的征管效率高于葡萄牙的结论。由此可见，撇开税收征管的机会成本就无法全面评价税收征管效率，因为这其中的致命缺陷在于，只考虑了遵守税法的纳税人的有关数据，偷逃税者没有被考虑进去。税收征管效率属于一个综合性概念，它包含有两层含义：其一是征管业务流程，征管模式自身设计的严密程度并进而影响税务机关执法水平及纳税人遵从水平的征管制度效率；其二是由征税机构执行税法水平高低所表现的征管效率。显而易见，征纳成本越低且征管流程控制越严密，征管效率越高，反之，即使征管成本低，如果征管流程及征管制度设计不严密，征管质量低下，大量纳税人偷逃税收，机会成本过大，则税收征管效率也是不高的。
二、影响税收征管效率的因素
根据以上所阐述的税收征管效率的内涵来看，税收征管效率的高低取决于纳税人税收遵从水平及税务机关执法水平。就我国当前的具体情况而言，主要有以下7个影响因素：
经济背景
经济发展程度决定着税源状况，它是影响税务机构效率的基础性要素。经济发展程度的影响，主要体现在两方面：一是一个地区所拥有的经济税源的总量，既税源有多少潜力可挖，这是税务机构效率的基础和前提；二是一个地区的经济税源分布情况，主要是税源的集中化程度。一般而言，一个地区的经济发展水平越高，税源越宽，税收收入就越高，在既定的征管成本下它就具有规模效应，从而相应具有较高的税务机构效率。
（二）税收法制
1．税收立法影响。依法治税的前提是有法可依，作为税法主体的征纳双方的权利和义务必须由法律来界定。如果税收立法缺位，将造成许多涉税问题的处理无法可依，无法保证执法的需要，从而增加征管成本，降低征管效率。另外，可能引致税务机关超越自身的职责权限，侵害纳税人的合法权益，诱发纳税人不遵从，损害协同工作的效率。
2．税收执法的影响。在有法可依的基础上，需要建立以公正和效率为根本价值取向的强有力的税收司法保卫体系。如果涉税违法行为得不到制裁，将削弱税法的刚性和权威，使税收法律成为一纸空文。
3．执法环境。税收执法环境主要包括：各级政府对税收工作的重视和支持程度，相关部门的协作配合，民众的依法纳税理念，税务机关的整体形象和地位。执法环境越好，税收征管成本就越低，税收机构效率也就越高，同时纳税人偷逃税的现象将越少，税收征管制度效率也将越高。
（三）税收征管模式
它具有两个层次，第一个层次是征税主体与纳税主体的结合形式，第二个层次是对于相应纳税义务的管理，征税主体之间的组合形式。税收征管模式对征管效率的影响表现在两个方面：
征纳双方不同的结合形式对征管效率的影响。结合的形式主要是征纳合一或征纳分离，分别表现为核定纳税和申报纳税。不同的形式对征管效率的影响也不同。核定纳税方式中，征税主体处于主动地位，虽然税务机关的征管费用与纳税人的奉行费用都较低，但容易产生“人情税”。“关系税”，造成纳税人的心理失衡，影响纳税遵从；申报纳税中纳税主体具有相对独立的地位，相对于核定纳税而言，税务机关的征管费用与纳税人的奉行费用都较高，纳税人能否如实，按期申报则取决于征管模式的第二个层次。
征税主体之间的组合形式。征管查一体化的模式，征税主体同时拥有管理，征收和稽查的权力，缺乏必要制约，容易诱发寻租行为，虽然征管成本较低，但机会成本高；征管查分离的模式，征税主体之间进行内部分工，相互制约，征管成本高而机会成本低。
（四）税制结构
税制和征管是税收密不可分的两个有机组成部分，税制结构对征管效率的影响主过要有以下几个方面：
税率结构，一般指的是微观税率结构。从征管效率的角度出发，现实可行的最优税率结构应当是由于税率的合理设计所降低的税收超额负担等于由此而增加的边际管理成本。
税基。税种设计就是一个选择税基的过程，而税制是建立在课税基础上，它是否便于管限理和监测主要取决于各种税基信息的取得。一般来讲，税基所受到的信息可获性限制越低，越易于监测，征管效率越高，反之则越低。
宏观税负。税收实践反复证明，过高的税负不利于把“蛋糕做大”，不利于税收的长期发展，同时会扭曲自觉纳税的心理，加剧偷逃税。因此，轻税严管模式比重税松管模式的征管效率高得多。 省
（五）管理体制
按管理权限分为中央集权型、地方分权型和集权分权结合型。集权管理下，征管费用相对节省，纳税人只需面对一家税务机构办理纳税事宜，遵从奉行费用也较低。但权限高度集中，不利于税务决策的速度和准确性，也不利于调动地方组织收入的积极性，产生税收漏洞的机率也相应增大，因此它既有促进征管机构效率的正效应，也有损害征管制度效率的负效应；地方分权管理下，机构重复设置导致征管费用明显增大，但它有利于调动地方积极性，对税收征管效率有正负双重效应；集权分权结合性，责权利适当统一，能够促进征管效率的提高，西方发达国家尤其是联邦制国家如美国、德国等多采用这种管理体制。
（六）人员素质
税务人员作为税务管理的主体，素质越高，对国家的各项法规制度了解越透彻，便可以做到严格执法，依法行政，树立税务机关和税务人员在纳税人心目中的公正形象，进而影响纳税人的纳税遵从意识，在征管过程中，就会少走弯路，降低征管成本，提高税收征管的机构效率。
税务管理人员的素质可概括为管理素质和道德素质。管理素质包括文化程度。协调能力。执法水平。就人员素质整体而言，还存在一个结构管理的问题，既有层次结构，也包括水平结构。层次结构主要指反适当的人放到最合适的岗位上，水平结构是指对人员进行有效组合。增加合力，做到1+1>2,从而达到提高税务工作整体效率的目的.
道德素质主要指的是爱岗敬业.在税收征管过程中,政府和税务管理人员之间是一种委托代理关系,政府委托税务管理人员征收税款,并为其提供一种特殊权力(征税)和收入(工资);税务管理人员了解政府的各项法规,而政府不可能详细了解每个税务人员的收入.家庭状况.工作能力等,由于双方信息不对称,使这种委托代理关系存在道德风险.税务人员有可能利用其信息优势进行寻租,为了自身利益而不惜牺牲国家利益.对此,仅凭教育这一”软约束”手段是不够的,必须利用政府法规制度来进行”硬约束”,增加税务人员违规的风险成本,遏制其寻租动机,提高其道德素质,从而保证征管效率的实现.
(七)纳税服务
税收服务主要包括税法宣传.咨询及信息服务,保障纳税人权利的服务,办理涉税事宜服务,税收教育服务,各种社会中介机构提供的服务.纳税服务的提供,会使税务机关征税成本相应增加,但它会大大降低纳税人的纳税成本,更为重要的是通过对纳税人税收遵从水平的正面影响,降低纳税人的纳税经济成本和心理成本,提高征管制度的效率.
三.税务机关提高税收征管效率的着力点
改革开放以来,特别是1994年税制改革后,我国税收征管工作取得很大的发展,税收收入连年大幅度增长,但是税收成本率依然较高.当前的税收征管工作还不能适应社会主义市场经济体制了依法治税的要求,税收征管能力不足的问题比较突出,主要表现为管理手段较落后,工作效率不高,税收法制不健全,税收流失较严重.从税收征管效率的内涵及影响因素分析中可以发现,以上状况主要缘于两个方面,即税务机关的内部原因和税收执法环境的外部原因.从税收执法环境的外部原因分析,我国的税收执法环境较严峻.具体表现为:一是纳税人理性化程度不高,税收遵从水平较低.纳税人理性化程度受到历史文化积淀的影响,大多数纳税人处在从蒙昧理性过渡.从基本面看,纳税义务观念淡薄,经营管理水平不高,税收遵从水平很不理想,大大束缚了税收征管效率的提高.二是转轨时期的寻租行为.现阶段我国处于由计划经济向市场经济的转型期,新旧体制交替,监督体系乏力,规范建设滞后,使寻租活动的伸展空间相当广阔,偷逃骗税的动机和诱因强烈.三是地下经济”的存在.我国金融及其机关管理体制漏洞颇多,存款的非实名制,商业银行为争夺客户造成企业多头开户.假名开户,现金交易的大量存在,财产审核制度的缺乏,所有这些,为”地下经济”的滋生提供了土壤,严重阻碍了税务机关对纳税人实施有效的监督管理。
这就需要各级政府.各个部门齐抓共管.其于我国的实际情况,税务机关提高征管效率的着力点是提高整体税收效应和强化内部管理.
依法治税,促进税收法制建设
首先是尽快制定税收基本法;其次是完善现有税收规则,增强刚性;第三是建立独立的税收司法保卫体系,如税务.警察.税务法庭等;第四是强化各级领导依法治税意识,摒弃税收管理的”人治”.”权治”,严格依法行政,保证税法统一和政令畅通.
降低成本
在不影响制度效率的前提下,降低税收征管成本.一是树立正确的成本观念,建立行之有效的成本核算制度.截至目前,我国税务机关基本上没有对税收进行详细的成本核算.鉴于纳税成本的不易测量,不少地区所统计的公限于征税成本,即使如此,统计口径差别也较大,缺乏可比性和准确性.应快建立一个规范.系统.科学的税务成本核算制度,包括:税务成本开支范围.核算办法.成本管理责任.成本监督.降低成本核算方法和违章处理等内容.二是精简机构,合理配置人力资源.遵循”科学.精简.效能..服务”的原则,以经济区域和收入规模为主要依据,调整.精简.征管机构.应贯彻国家税务总局”面向征管”.面向基层”的精神,将调整下来的人员经过素质培训后充实到基层.三是提高税务人员综合素质,优化人员构成通过建立有效果的激励机构和教育培训机制,提高税务人员的政治.业务素质.总这,充分发挥人的主观能动性,是提高征管效率的关键.
完善税收征管模式
“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络国依托,集中征收,重点稽查”的新征管模式,对于提高征管效率有着巨大的促进作用.但是由于国情的限制,管理水平.技术手段的支撑乏力,模式推行至今,在许多环节还仅仅是征管形式的改变,未能实现根本性飞跃.因此,必须做好以下工作:
加强税源的监控和正确处理征管查之间的关系.
计算机人员培训.软件开发及网络建设.
科学选择税务稽查的广度和密度,改粗放型稽查方式为集约型.质量型稽查方式.
完善税收管理体制
应在保证税制统一的前提下,逐步扩大地方政府的税收权力,集权与分权有机结合,清晰合理地划分中央与地方的管理权限,尽可能减少交叉,避免由于摩擦而丧失效率.分权要根据中央和地方各自职责与事权,先明确地方政府在哪些税种上有权,先分税种再分税权,地方政府的税权必须和分税制结合起来;国税.地税两个税务机构应当加强协作,可考虑因地制宜建立统一的”办税服务厅”,一个窗口对外,节约征收成本和奉行成本.
建立纳税服务体系
完善纳税服务体系,是新征管模式的重要内容,也是我国征管制度与国际征管惯例接轨的标志,现阶段我国虽然初步奠定了建立纳税服务体系的法律基础,但由于行为习惯和传统文化积淀影响,使得纳税服务体系构建不尽如人意,主要表现为:(1)纳税权利理念还没有确立起来,从征税到纳税的双向过程现在仍然是以纳税人为出发单向运动.(2)法律法规对为纳税人服务的内容界定不明确,影响行政执法.(3)服务的内容和手段满足不了征管实践的需要.(4)税务机关管理性服务和社会中介机构代理性服务范围划分不清楚,影响各自作用的发挥.
结合新的税收征管模式和现实国情,我国纳税服务体系的近期目标模式应是税务机关和社会中介组织结合的为纳税人双层次服务的体系.具体构想是:
科学设置集中征收后的申报纳税受理点.
在国税.地税机构健全的区域建立联合办税服务厅.
充分发挥计算机网络的信息优势,建立税务信息公告制度,疏通纳税人了解税收规制的渠道.
积极稳妥地发展税务代理事业,发挥其他有关社会中介服务机构的作用.
完善宣传普及税法的渠道.方式.手段,注意从小培养公民的纳税护税意识,让税收知识走向新闻媒体,成为必备节目,编入大.中.小学的教科书,成为青少年必读内容,将过去宣传的”纳税光荣.偷税可耻”这一道德范畴的理念.
将为纳税人服务的必要经费列入税收成本,提供建立为纳税人服务体系的物质保障.
主要参考^^文档:
国家税务总局税收科学研究所编著<<西方税收理论>>.
胡怡建.朱为群<<税收学教程>>.
李大明主编<<税务管理>>.
胡鞍钢.张尧庭<<提高税收占GDP比重大有潜力>>.
贺海涛<<论税制与征管的协调>>
李祥龙.高莉<<税收征管改革的反思与选择>>
张维迎<<博弈论与信息经济学>>.
