一、目前陆良县地税征收管理体制的概况
二、目前陆良县地税征收管理体制存在的主要问题
三、形成税收征管体制不足的主要原因
四、对税收征管体制改革与创新的建议
五、总结语
内 容 摘 要
内容摘要：税收征管是整个税收工作的前沿阵地和关键环节，对税收工作的质量和水平起着决定性作用。本文将通过对云南省陆良县新型税收征管体制存在的问题及原因的讨论，并试图探索如何建立和完善适应地区经济快速发展和信息化支撑下的税收征管体制，进一步优化税收征管模式。
关键词：因地制宜 税收征管 思考
因地制宜构建新型税收征管体制的思考
——以云南省陆良县为例
一、目前陆良县地税征收管理体制的概况
近几年来，按照国家税务总局确立的“以申报纳税和优化纳税服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字征管模式，陆良县地税局紧紧结合实际，积极稳妥断推进税收征管改革进程。
在申报纳税和优化纳税服务上，通过采取一系列提高征管效率、简化征管程序、增加服务内涵的改革措施，逐步探索出管理规范、监控严密、运行高效、专业化和信息化相结合的税收征管方式。
在计算机运用、集中征收上，认真贯彻科技兴税战略，以高度的责任心，一手抓组织收入，一手抓云南省综合征管软件的推进应用，营造了一切服从、服务于综合征管软件的工作氛围，先后圆满完成了数据准备（信息采集、信息审核）、数据录入、信息比对，综合征管软件顺利上线运行，省级数据大集中成功通过，全县所有纳税户自2002年坚持“先远后近、整体推进、分步实施”的原则，历经三次机构改革，至2008年底完成集中征收工作，同时，为减轻纳税人负担，快捷申报完税，积极推行网上申报、电子电话等多元化申报工作，标志着该局在税收征管改革进程中迈出了重要而关键的一步，也标志着该局信息化建设成功地实现了一次质的飞跃。
在重点稽查、强化管理上，全局按照“标本兼治、重点突出、整体推进、务求实效”的原则，坚持内部规范与外部整顿相结合的思路，充分发挥稽查的职能作用，严厉打击涉税违法行为，净化了税收环境。同时，以税源管理为切入点，克服种种困难，按照“抓收入，促发展、严管理”的思路，重视税源基础建设，加强税源监控，开展纳税评估。
二、目前陆良县地税征收管理体制存在的主要问题
随着新型征管体制的初步建立，全县地税收入保持了持续、快速、稳定增长的良好势头，连年超额完成收入任务。但是经济社会发展对新时期对税收工作提出了更高的要求，现行税收征管体制在某些方面存在的不足或缺陷逐步显露出来，主要表现在以下七个方面：依法征税观念不够强；机构设置不够规范；业务流程需要优化；税源管理比较薄弱；纳税服务需改进；信息化作用发挥不够；队伍建设有待加强。
三、形成税收征管体制不足的主要原因
根据上述存在的诸多问题，我认为就其原因主要是：
（一）“征、管、查”三权分离不到位。目前，虽然征、管、查基本分离，但各部门之间的职能划分依然不够清晰，分工不尽合理，工作程序不够规范，工作量化不细，一件简单的工作，偏偏要放到所谓的“流水线”上，由多个部门、多个人员来完成，不仅没有简化办税程序、提高办事效率，反而造成人员和资源的浪费；职责不够对称，基于“权力集中”的理论，基层税收管理人员既无税收稽查权亦无过硬的控管手段，形成了“只有职责没有职权”的怪圈；衔接不够紧密，个别“边缘”税务事项存在一定的扯皮现象，“稽查不问、征收不管、管理无权”；制约不够严密，税收执法责任制建设处于初级阶段，远远没有发挥其应有的制约作用，从而影响了良性互动机制的形成，制约了整体合力作用的发挥，不利于堵塞税收漏洞。
（二）纳税申报拖、瞒、虚。税务机关对长期不申报、瞒报收入及零申报现象难以进行有效制约，造成失踪户和虚报户增加、漏管严重。同时，由于税务人员很少下户调查了解企业的生产经营状况，因而对税源信息了解不深入、不全面，对企业生产经营情况和财务状况也难以分析透彻和预测准确，不能保证所采集信息^^文档的真实性。 与此同时，由于目前各种管理措施还不到位，纳税人对税法的自觉遵从程度还比较低，纳税人违法风险成本低，造成了偷逃税面很广，稽查工作往往顾此失彼，处于被动局面，达不到通过稽查威慑纳税人，防止其漏报或申报不实的预期目的。此外，税务稽查机构在整个税收工作中的监督制约和以查促管，以及把好税收最后“一道关”的作用没有完全发挥出来，而且稽查体系内部的选案、检查、审理、执行诸环节存在的相互扯皮问题也在一定程度上影响了稽查的工作效率和效果。
（三）税源监控得不到有效实施。从新的征管模式运行实践看，存在税源不清，申报不实，信息失真，漏征漏管严重等现象。集中征收后，税务人员和办税地点相对集中，弱化了日常税收管理，税务人员对税源的掌握只停留在纳税人所提供的有限^^文档反映的静态信息上，对税源动态变化监控乏力，这在一定程度上助长了纳税人纳税申报时的侥幸心理。
（四）税务检查重点不够突出，检查压力增大，稽查机构职能没有得到很好的发挥。现代化税务稽查手段的有效性是建立在信息的完全真实、完整、及时的基础之上的，而由于管理职能缺位，征、管、查之间协调不力，致使对纳税人情况不能全面的掌握，税务稽查部门仅依靠报表的表面数据和举报提供的情况，很难抓住重点，查案的针对性和准确性都相对降低。
（五）亟待完善的税收信息化建设。近年来，全县地税系统依托信息化实施税收管理后，为提升税收征管质量和水平搭建了良好的平台，但是综合利用信息化技术的能力还不够强。虽然税务干部配置了大量高性能的电子计算机，但多数计算机的使用仍停留在文件处理和法规公告、信息收集、开票和做会计报表等较低层面，且输入存储的征管信息又很少使用，计算机及网络的真正作用没有得到很好的发挥；在税收管理软件的开发和利用上问题也较多，特别是在税源信息管理与监控，税务稽查选案、电算化查帐等方面软件开发与对计算机设备的利用上存在明显滞后的情况；从全社会看，计算机网络建设水平还不够高，加之税收征管软件的不统一，网络运行速度慢，安全性较差，虽然《税收征管法》规定了工商、银行等部门的协税护税的责任和义务，但由于各方面因素的制约无法与这些部门联网，外部涉税信息共享资源基本得不到，制约了税收征管质量和效率的进一步提高。
（六）纳税服务体系不够完善，服务质量不高。征管改革的初衷之一就是建立精简、高效的征管运行体制。然而，尽管税务机关在办税程序及办税服务方面力求做到简便、高效、优质，但由于征、管、查分离，客观上给纳税人增加了管理“婆婆”，造成了繁琐和不便，也增加了纳税成本。在办税服务厅窗口设置上，没有统一模式，各地设置不一，有的不从实际出发，片面强调一个窗口办结，从而把不同类型的涉税事项归在一个窗口办理，影响了办税质量和服务效率的提高；有些税务部门未把办税服务厅作为一个独立的内设机构，或与计征部门合署，或由不同部门派设人员组成，造成了业务衔接不畅、工作效率不高、不利于强化管理和优化服务等问题。另外，一些税务部门及税务工作人员往往把纳税服务纳入文明创建的范畴，从而只注重税务管理的需要，将为纳税人服务简单的理解为服务硬件环境的改善和使用文明用语、礼貌待人等，忽视了对纳税人的合法权益的保护和排解纳税人办税的实际困难，纳税服务的层次较低。
（七）税收征管人员的素质相对落后。一方面，现行征管模式建立在职能化专业分工基础之上的一个组织系统。机械地依据业务流程定岗定位，而不充分考虑工作阶段性、区域性、流动性的后果及人员素质的能效，造成了基层职能分局忙闲不均与人力不足的矛盾突出，人力资源没有优化配置；另一方面，征管主体的素质与先进超前的征管模式和征管手段还不相适应。表现在：纳税人在办税过程中，不适应现代化征管手段的应用，办税能力相对较弱；同时，征管人员的知识能力现代化征管手段的运用技能相对落后，往往只是急用急学，跟不上新型征管模式和征管手段的推进步伐。
（八）征管效能考核趋于应付，执法责任追究不力。目前，税收征管质量考核工作还处于摸索阶段，考核指标还不能全面真实地反映征管效果，有些考核标准制定过高，超越了税收工作的实际，科学的征管质量考核体系还未真正建立起来。基层征管部门在考核中处于被动应付状态，为取得好的考核成绩，对列入考核的工作内容较为重视，没有列入考核的则不问不管，表面性工作做得多，加强征管的基础性工作做得少，或者没有时间做，加上受税收任务压力大等原因的影响，很难从真正意义上做到全面提高税收征管质量。
四、对税收征管机制改革与创新的建议
针对陆良县地税局征管体制中存在的问题及其形成的原因，按照市场经济对税收征管体制的要求，坚持因地制宜、因时制宜、灵活多样，从整体性、系统性的角度出发，进一步推进征管体制的优化和完善，从而形成征管手段更加科学，征管流程更加规范，机构设置更加合理，信息化水平更加先进，分工更加科学，权责更加清晰的税收征管体制。笔者认为，解决问题不但要从宏观政策上进行解决，还要着眼于一些具体工作措施的优化和完善，结合实际征管提出以下建议：
（一）合理设置基层税收管理机构，与科学化、专业化税源、税种管理相适应。税收管理体制要适应经济发展规律，随着经济发展状况和税收管理方式的变化而进行必要的调整，按照“基层征管机构向经济发达地区相对集中，征管力量向税源集中地区相对集中”的原则，适时精简整合基层征管机构，解放人力资源，以每县1-2个派出机构为宜。要在优化征管工作流程的前提下，进一步细化明确岗位职责。在税务分局（所）、办税服务厅、税务稽查和机关之间，根据不同的工作岗位、不同的科技含量和工作的难易程度，配置适合的人力资源。其次重组业务流程。按照税收征管法及其实施细则的要求，能减则减，能免则免，能一次性取得的数据不反复要求报送，能在系统中提取并打印的就不要再手工填写的原则进行完善，逐步建立统一、规范的税收征管业务流程。其三建立有效的部门协调联动机制。对于涉及多个部门的事项，可定期组织召开由各部门负责人参加的税收业务联席会议，形成更加科学、更加规范、更加合理的信息化和专业化水平更高的税收征管体制。
（二）强化税源监控动态机制，以税源管理作为日常管理的核心和出发点。税务部门需要调整税收征收管理的观念和策略，改变税源监控边缘化状态，把强化税源管理监控作为税收征收管理机制创新的主导，建立以税源监控和税收分析预测为核心的税收管理新格局。一是改变原来税收征,管,查三模块的扁平化分布，提高相关部门的信息合作与衔接，建立信息资源共享机制,提高管理效率；二是改变重计划，轻分析，少预测的税收管理方式，在对税源实行动态监控基础上，强化税收统计分析和预测；三是调动多方面积极因素，发展税务代理机构，把它作为税收征收管理机制的主要力量；四是在周密调研和科学预测基础上, 稳步高效推进税收管理改革与创新，降低税收行政管理对征纳行为的干扰。
（三）加强税务稽查建设，充分发挥稽查职能作用。首先应赋予稽查部门较大的权限，通过机构物理上的分离，真正实现征、管、查的分离，最大限度地实现征、管、查的相互制约与促进，减少地方对税收执法工作的干预和影响，确保税收职能的充分发挥。其次要对稽查部门的选案、查案、定案、结案职能实施外部分离。把稽查的选案从稽查局内部分离出来，由征收、管理部门或数据分析中心承担选案职责。通过征收、管理部门和数据分析中心这些税收数据采集和加工部门，来分析发现纳税人纳税申报过程中的疑点，从而使选案更具有客观性和公正性。还有就是要完善征收、管理、稽查信息传递办法。征收、管理、稽查部门之间应该建立一套规范的联系制度，设置统一的信息传递文书，定期将纳税申报^^文档、税收管理^^文档、税收稽查^^文档在各部门相互传递，形成相互配合、相互协调、相互衔接、相互制约的格局。
（四）充分发挥技术优势促进税收征收管理升级，节约能耗。税收管理信息系统的定位应该有两点：一是税收管理信息系统不应仅限于单纯的数据管理，还应参与税收管理日常业务的流程控制；二是税收管理信息系统还应提供有针对性的管理信息；并提供相应的管理手段。就纳税人申报的真实性来讲，不同项目或不同类别的纳税人存在很大差异，税收管理信息系统必须提供相应的群体差异信息，或对不同类别的群体(项目或纳税人类别)使用不同的方法进行管理。
（五）健全税收服务体系，优化税收服务。要完善办税服务厅功能，进一步实行“一站式”服务，同时要规范和统一窗口设置，根据需要可统一设置申报纳税窗口、发票管理窗口、综合服务窗口等三类窗口。申报纳税窗口根据实际情况各设多个，每个窗口都可以受理不同税种的申报；发票管理窗口可分设为发票发售、发票缴销、代开发票三个窗口，分别负责发售发票、缴销和代开发票等工作；综合服务窗口，负责税务登记、政策咨询、受理文书等工作。在发挥办税服务厅功能作用的基础上，要进一步拓展服务内容，建立税法公告制度，为纳税人提供现行有效的税法信息、纳税指南，确保纳税人及时、准确地了解税收信息，引导纳税人如实申报纳税。另外，提高服务意识和水平，养成文明、热情的办税行为，营造良好有序的办税环境，加深征纳之间的业务交流，增强纳税人对税务部门的认同感和信任感。
（六）加大培训力度，着力解决人的问题，不断提高队伍的整体素质 。针对征管模式带来的职能分局忙闲不均与人力不足的矛盾，要通过进一步深化人事制度改革，建立科学合理的干部管理使用体制，最大限度地激发干部职工中蕴藏的潜能，优化人力资源。面对先进超前的征管模式和征管手段，税务干部应加紧学习，加强研究，努力提高自身的业务素质。在学习中不仅要抓好应知应会税收政策及税收法律、法规的学习，还要抓好与税收工作相关的知识的掌握，特别是要提高计算机操作水平和公文写作、工作协调能力等。税务部门要树立全新的人才教育观，加大对人才资本的投入，切实建立起干部业务培训体制，尽快培养一批征管能手、稽查能手、计算机能手，以适应不断变化和高科技支持下的税收征管需要。
（七）强化考核，落实责任，促进执法水平和征管质量的提高。要制定统一的征管质量考核制度，确定税务部门各项工作规范，细化、量化各环节、各岗位、各项工作的指标。要强化考核工作，将考核与干部职工的收入、升迁等挂钩，对工作失职、不作为的执法人员，严格实施过错责任追究。同时，要通过考核及时发现工作中存在的不足和问题，结合征管实际和经济现状，不断完善、创新考核办法和检查形式，进一步优化考核内容，夯实工作基础，规范执法行为，提高征管质量。
（八）严把税收收入质量关，实现税收与经济社会协调发展。严格遵循“依法征税、应收尽收、坚决不收过头税、坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，认真落实组织收入计划。加强重点税源和中小企业监控力度，落实税源分析监控工作实施办法。强化“以票控税”，规范个体“双定”户管理，推行电脑定税软件。全面清查漏征漏管户，大力挖潜增收，确保税收收入的稳定增长，实现税收与经济社会协调发展。
五、结束语
结合征管机构的调整及税收征管改革要求，陆良县税收征管在当前和今后一段时期，要全面贯彻落实科学发展观，坚持聚财为国、执法为民的工作宗旨，全面实行税收征、管、查三分离模式，正确处理执法和服务的关系。在三轮机构改革的基础上，从提高税收征管质量，强化依法治税为切入点，所有管户原则上集中到城区征收。同时，坚持原则和灵活性相结合，征管方式采用多样化，一是在重点税源乡镇和纳税人集中的乡镇，适当增设办税服务点；二是实行分片定期到集中点缴纳税款；三是可采取电话预约，提前同分局联系需办理的税务事项。多样化以缓解集中点的征收压力，既方便纳税人，又有利于加强税收征管。
参 考 文 献
1、陆良县地方税务局2002年—2008年工作总结
2、陈闻宇 《基层税收征管改革的思考与探索》《中国税务信息网》2005年12月19日
3、张青泉 《改革创新 促进税收经济和谐发展》《中国税务报》2009年4月20日
