目 录
一、依法治税的概述
二、影响依法治税工作的因素
三、如何做好依法治税工作
内 容 摘 要
依法治税是现代税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向。就是要用法律手段管理税收，规范税收行政行为。它既是税务机关依法行政的法律依据，也是纳税人依法纳税的重要依据。依法治税是实现税收职能作用的本质要求。税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定的标准，如何做好依法治税工作，是我国当代税收工作的重中之重。
如何推进依法治税
依法治税是现代税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向。就是要用法律手段管理税收，规范税收行政行为。它既是税务机关依法行政的法律依据，也是纳税人依法纳税的重要依据。依法治税是实现税收职能作用的本质要求。税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定的标准，参与社会产品的分配，无偿地取得财政收入的一种手段。它具有强制性、无偿性、固定性等特点。在这种分配关系中，税与法体现为一种互相依赖、互相制约的关系，是一个不可分割的整体。税离不开法，法是税的依托，是税收的内在要素，如果撇开国家的权力和法律这个依托，税收也就不复存在了。在有中国特色社会主义初级阶段尽管税收已被新的含义所替代，但其职能并没有因此而改变，仍然具有税收本质的一般共性和特征，是国家运用法、权取得财政收入和调控经济与市场，管理社会事务的一种手段。因此，依法治税是实现其职能作用的本质要求。依法治税是社会主义市场经济发展的需要。因此，要建立和发展统一、开放、公平、竞争有序的市场经济，那就必须建立一个良好的治税环境。因为税收通过组织收入介入社会经济活动的各个领域，且体现着国家的意志，集行政手段、经济手段和法律手段于一身，税法一经确定，便形成了国家与企业，单位与个人之间的税收法律关系，征纳双方都必须遵守，才能有利于建立和维护各方面的经济关系和经济秩序。从微观上说，它有利于搞活企业、搞活市场，促进经济发展，与市场统一。从宏观上说，它有利于调整产业结构，引导市场方向，平衡财政收支。所以说，依法治税是市场经济发展的需要。依法治税是进一步增强国家宏观调控功能的需要。市场经济运行的目标之一是实现国民经济的总量平衡和比例协调，其中总供给与总需求是一对极为重要的总量平衡。税收对于总供给与总需求的总量平衡具有重要的作用。同时采取各种有力有效的措施，严厉打击各种偷、逃、骗、抗税行为，堵塞税收漏洞。从１９８５年起到１９９７年，每年的税收大检查，都查补回各种偷、逃、骗、抗税税款几百亿元收入；１９９８、１９９９连续两年，全国的税收收入增长均超亿元，这是依法治税的结果。
构成依法治税的基本要求包括征税主体的税务机关和纳税客体的纳税人。影响依法治税的因素较多，还包括立法，即税收制度的确立；执法，即征税主体与纳税客体的权利于义务；司法，即税收司法保卫体系；地方政府行政行为，在税收执法和立法方面的行政行为；税务代理的中介机构、协税护税组织等，都影响和制约着推进依法治税。目前，实际工作中影响依法治税的主要因素来自于基本要素。即征税主体和纳税客体。
一、政府的行政行为
政府的行政行为，相当部分来自于主观，来自于局部利益，法制思想的淡薄，人治观念严重。习惯于传统管理和依“长官意志”办事，这就是所谓的打“擦边球”。自然法律的约束用了“擦边，对依法治税很不情愿。因此，规范政府在税收领域的行政行为是当务之急。
1、政府对税收工作的干预
税务机关作为政府的职能部门，直接或间接的参与到税务部门的行政行为之中。从领导层来看，有部分领导干部对依法治税缺乏应有的认识和足够的重视。以致在实践中出现了以言代法、以权压法和权力滥用等非规范行为。作为税务机关在税收的管理过程中很多工作需要政府的协调和支持，尤其是目前财政体制和税务机关经费严重短缺的矛盾。税务机关不得不听从政府的施令。“擦边球”的现象严重。
2、政府相关部门的配合与制约，是推进依法治税的又一重要因素。
税务机关的行政行为从来就不是孤立的。它需要各部门之间的密切配合。如对资源征税，就需要政府矿管部门，企业管理部门的协助与配合，取得相关的税务^^文档。尽管《征管法》明确规定：“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠。”但不配合怎么办？只有问题的提出，没有问题的解决，导致有法不依的现象，使税法的刚性受限。
3、政府对增值税中央75％，地方25％的理解偏差，宣传误导，形成对国税工作的支持力度不够理想，这是利益的分配问题。由于地方政府对现有的地方可用财力存在一定的偏差认识，增值税只有25%归属地方，实际是以94年分家后形成的基数为准，实际可用财力基本都在66-85%之间。
二、日常工作中推进依法治税的难点
依法治税的落脚点在于不折不扣的规范的贯彻执行税收法律法规，税务人员既要依法行政，纳税人又要依法纳税。税法规定的两个主体（征税主体和纳税主体），看是简单。但在实际工作中各种各样的矛盾千差万别，严重阻碍了依法治税的推进。
1、对特因企业的税收管理。
就国税部门来讲，税收的减免税权高度集中于中央，无论企业有多困难、多具体都应依法纳税。如近3000人的泸沽铁矿人均工资不足300元，而且不能及时兑现，该单位所欠债务就达3000多万元，其中欠国税接近1000万元。如此庞大的数目就税务机关而言，显得力不从心。就税务部门内部管理而言，长期以来，各级税务机关强调以组织收入为中心，以计划收入的完成情况来考核工作绩效。所以税务机关的任务观念很强，相对的法制意识较淡薄。主要的精力放在调剂税收余缺，确保收入增长上。出现了两种情况，收入好的地方存在有税不收、放宽减免、执法偏松，囤积下年税收。收入不好的地方，为完成任务，挖地三尺，严惩重罚，收“过头税”、寅吃卯粮，这不仅造成税收执法上的时期性和地域性差异，使依法治税造成严重的负在影响。
2、跨行业跨地区的重点税源管理
按照税收管理地管理的原则。税收收入的归属应有明晰的界定。而在实际工作中，政府的协调往往决定某地区应得部分的多少。如国家投资建设的大桥水库，政府一句话，就成为地方70％，中央30％，蜀润一级电话也如此。有的地方政府重地税、轻国税，重局部利益、轻长远利益，重量正绩、轻实际。导致依法治税的环境不好。
3、财政体制的改革，边远地区的代征手续费即将取消。
由于目前国税征管力量的相对薄弱，尤其在边远地区征管战线长，点多面广的特点，供暖画代征力量把应收的税征收起来，付给一定的手续费，很有必要。如取消手续费，代征单位的积极性严重受挫，容易形成征管的漏洞和征管盲区。不利于依法治税的推进。
三、依法治税征税主体的难点
征税主体，税务机关担负的不仅是组织收入，而且担负着宏观调控的双重职责，客观上要求严格执法、依法行政。
1、执法过程中的随意性、主观性较大
依法治税的客观要求就是取消随意性和主观性，随意性较突出的是个体行业的定税，增值税一般纳税人的认定以及滞纳金、罚款的加收等。没有切实可行的追究机制和内部管理机制。主观性较大的是税收的征管环节，如税款的延缴，有的是不办手续，甚至是口头承诺。对于罚款可罚可不罚等严重影响了依法治税。
2、基层素质的整体偏低，是依法治税的重要原因之一
多年来，组织收入为中心的观念在每个税务干部的思想中根深蒂固。只要能把税收起来，就是成绩。至于具体行政为是否合法，是否严格依法办事就作为了次要的位置。重结果而轻过程。在市场经济的今天要收好税，并不是容易的事。加强职工整体素质的提高，迫在眉睫。
3、规范各种规章、行政法规
税务机关遵循《征管法》的所有条款，而实体法又不能囊括实际工作的全部。所以从省、州市（州）、县相继出现补充及各种各样的规章等。需要明确指出的是，下位法（规章）不能与上位法（规章）相抵触。因为基层征收机关执行的是上级的转批文件，或行政法规、或规章。因此，每出一台行政法规都应严格的审核和论证。
四、依法治税纳税客体的难点
依法治税重治内到治外，内外并重。纳税人除了依法纳税 外。提高纳税意识是当务之急。有的纳税人观念不强，受利益的驱使，千方百计打国家的算盘，偷、漏、骗、抗、欠税常有发生，使国家的税款流失严重。说明税法的刚性不足和税法的威慑力不大。由此决定依法治税具有长期性、妈巨性。
要解决上述问题，必须狠抓基础，重点突出
一、转变观念，使每个税务人员牢固树立依法治税的思想
思想是行动的先导。推进依法治税必须首先解决思想认识问题，着眼于树立依法治税观念。在深和准上下功夫，要解决上述问题，必须进一步统一和提高思想认识。从理论上讲，税收的三性特征，决定了一切税收活动都必须依法进行，同时也决定了贪污治税在税收工作中的核心地位。从实践来看，依法治税是正确处理征纳矛盾的根本方法和唯一途径。这一主要矛盾所具有的长期性、复杂性和艰巨性，更说明了依法治税是税收工作永恒的主题。依法治税的税收工作的核心和灵魂，是指导税收工作的基本原则，是统揽税收工作全局的根本指针，也是衡量税收工作的主要标准。要根本改变这种情况，必须确立依法治税中心论，主要用是否做到了依法治税来考核税收工作的绩效。实际上，税务机关只要抓好了依法治税，使纳税人自觉依法纳税、税务人员做到依法征税，税收收入自然会达到及时贵客、应收尽收。并且其他各项工作也因找准了努力方向百迎刃而解。税务机关应始终坚持依法治税为本，如果仍一味强调以组织收入为中心，无疑将本末倒置、舍本逐末。
二、建立依法治税的监督制约机制
依法治税不仅是及时、足额地组织税收收入的重要前提，同时 也是整个法制建设的要求。税收立法是国家立法机关制定或修改税收法律规范的法定行为。只有通过制定税收法规、把税收征纳关系纳入法律的调整范围，使税收政策法律化，具备由国家强制力保证施行的权力，才可能做到依法治税，才可能谈到税收法制建设。税法作为一个相对独立的法律部分，其自身也应有其体系。一项单独的法律不能构成一个部门法律体系，一般都是以一项基本法律为主体，加上次一层次或再一层次的若干法律，才构成一个比较完善的部门法律体系推进依法治税，根本在于建立科学有效的依法治税运行机制。过去在税收工作中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及偷逃税现象行严重等问题，之所以没有从根本上得到很好的解决，主要原因就是缺乏真正相互制衡的、完善的依法治税监督制约机制。
（一）事前监督，建立税收执法责任制和评议监督制约机制。
对于税务机关来讲，税收执法责任制应当包括执法责任、评议考核和责任追究3个方面的内容，其中执法责任是落实的基础，评议考核是落实的关键，责任追究是落实的保障，3个方面相辅相成，配套实施，缺一不可。首先，必须明确执法责任，就是对执法岗位、权限、程序、要求及责任等依法进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人。其次，建立科学、完善的评议考核体系。在制定考核目标上，要做到必要性与可行性相结合，选取那些能够突出重点、体现纲目、看得见、摸得着、抓得住、量得准的指标，且具有直接性、具体性、可量化与可操作性；在考核内容上，要做到定性与定量相结合，定性指标力求体现全局性、宏观性和普遍性，定量指标力求体现合理性、严格性和绩效性；在考核方法上，要做到日常考核与年终考核相结合，内部考核与纳税人评议相结合，主管部门与相关部门评价结合。第三，对应追究责任的执法行为必须要有可测度的具体要求，即使那些难于测度的“软要求”，也要用清晰明确的语言加以界定，不能使用模糊笼统的语言。
（二）事中监督，建立税务案件听证、审理和复议制度
税务案件听证、审理和复议制度，是防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保障和监督税务机关贪污行使职权，保护纳税人及其它税务当事人合法权益的重要内部监督机制。目前，这3项制度在实际工作中贯彻落实得不够好，有的听证工作不是由法制部门承担，而是由稽查分局自行组织；有的审理工作不是由法制部门牵头负责，重大案件不交审理委员会审理，而是全部由稽查分局自行审理；有的虽然由法制部门承办，但听证、审理和复议质量不高。产生这些问题的最主要原因，就是各级税务机关法制工作机构不健全，法制工作人员不适应工作需要。为此，各级税务机关必须进一步加强法制工作机构建设，县及县以上都要成立专门的法制工作机构，将既精通法律又熟悉税收的人才充实到法制部门，以保证税收法制工作的正常进行，充分发挥法制部门规范和监督执法的作用。
（三）事后监督，建立税收执法检查和“两错”追究制度
一年一次的税收执法检查，虽然取得了一定成绩，但由于时间紧、内容多、范围广、任务重，往往走马观花、蜻蜒点水，存在检查不深入、不彻底、不到位的问题，甚至有的只是听听看看、走走转转，流于形式，走了过场。这种一阵风式的检查，很容易形成“风过景依然”、“雨过地皮干”的现象，不仅没有引起基层的重视，也没有达到应有的实效。应当改变税收执法检查每年集中搞一次的做法，通过建立健全包括全面执法检查、专项执法检查、专案执法检查和日常执法检查配合的一整套执法检查制度，实现执法检查工作经常化、制度化和规范化。
“两错”（执法过错或错案）追究制实施中最突出的问题是工作力度不够，究责不到位，甚至形同虚设、落而不实。这种监督措施的软弱无力和断档缺位，助长了执法的随意性，弱化了法纪严明的执法环境。必须坚持实事求是、有错必究、责罚相当、教育与惩罚相结合的原则，采取不隐瞒、不护短、不包庇的态度，切实做到真抓实干、真追究、究责到位。只有这样，才能确保严格公正执法。
三、着力营造良好的治税环境
治税环境税收工作顺利开展的基础。它在很大程度上影响着依法治税的运行状态和运行结果。全面推进依法治税，必须注重营造良好的治税环境。目前，在治税环境广大，还存在着一些问题，主要是涉税违法案件时有发生，行政干预税收执法现象依然存在，有部部门配合不得力。对此必须引起足够重视，认真加以研究解决。
（一）规范政府的“管税”行为
建设社会主义法治国家，发展市场经济，要求各级政府必须转变职能，坚持依法行政，用法律和法规来规范政府行为；要牢固树立法制观念和全局意识，正确处理国家利益与地方利益、全局利益与局部利益、执行政策与完成计划任务的关系，充分尊重、维护和支持税务机关依法治税，要切实加强对税收工作的领导，经常听取税收工作汇报，帮助协调解决税收执法中遇到的困难和问题，为税务机关依法治税撑腰壮胆；要严格执行国家税法和税收管理权限的有关规定，不得超权限擅自更改、调整、变通国家税收政策，不得任何借口和理由，干扰和影响税务机关公正执法。对地方行政领导自立章法、变通税收政策、截留国家税款、混淆入库级次的，应依法追究；对于干扰税收执法、为纳税人说情包庇的，既要承担行政责任，也要承担法律责任。
（二）加强部门之间的配合
加强部门协作配合，最根本的在于建立一套切实可行的法律规范，用法的形式明确各部门的权力、义务及法律责任。我国当前的治税环境之所以不尽如人意，最根本的一条就是缺少法律规范，诸多税收问题由于税收法律责任不明确，长期得不到解决。营造良好的治税环境，必须加快税收法制建设，使各个部门在处理税收问题时都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
（三）搞好税法宣传
要开展全方位、立体化、多层次、多形式的税收法制宣传教育活动，切实增强其针对性、系统性和实施性。要立足“三个着眼于”，搞好“三个面向”，做到“三个坚持”。即着眼于增强公民的依法纳税观念，着眼于优化税收法制环境，着眼于树立良好的税务形象；面向各级党政领导，面向广大纳税人，面向社会各界；坚持宣传对象的层次性，宣传内容的针对性，宣传形式的多样性。同时，要有计划、有组织、有目的地举办不同规划、不同形式、不同层次、不同对象、不同内容的税收法制培训班，使各级党政领导、广大税务人员和纳税人自觉学法、知法、法和护法，使社会各界都来关心、理解和支持税收工作，支持税务机关依法行政。只有全民依法纳税意识的普遍增强，治税环境才能得到不断改善。
所以，要大力推进依法治税，转变观念是根本，完善立法是基础，制约权力是重点，从严治队是关键，协税护税是保障。
主要参考^^文档：李强 2004 依法治税是治国之本[J] 《税务之友》2005年第7期
罗新 2004 推进依法治税的现实性 《中国税务》[J] 2004年第八期
