当前我国农村金融体系的构成及其缺陷
美国的农村金融体系
美国农村金融体系对完善我国农村金融体系的启示
内 容 摘 要
农村信用社要充分利用原有的资源优势，按照立足县域、服务“三农”的原则，按照股份制方向稳步推进改革。积极支持引进战略投资者并择机上市融资，鼓励投资、收购、兼并重组农村合作金融机构。要建立科学的资本补充机制和不良贷款的防控机制，努力把农村信用社建成资本充足、内控严密、运营安全、服务优质、效益良好、具有创新能力和竞争力的现代化银行。要加强政府对农村信用社改革的支持力度，充分运用货币、财税、监管等政策，为农村信用社发展创造良好的外部环境，促进农村信用社的健康发展。
^文档关键词:构成；体系；数量；政策性；引导；
对农村金融体制改革问题的思考
金融是现代经济的核心，而“农村金融是一个世界性的难题，它的复杂性不但来自于风险、成本和可持续性之间的矛盾，而且还来自于经济体制、制度和政策等方面的制约”。而我国现行农村金融体系的缺陷对农村金融制度及结构的创新提出了必然要求。
当前我国农村金融体系的构成及其缺陷
我国农村金融机构的构成
经过近30年的农村金融体制改革，我国已基本形成了“商业性金融、政策性金融、合作性金融三位一体的，以正规金融机构为主导、以农村信用社为核心的农村金融体系，即通常所说的农村正规金融组织。”此外，还有自然发育成长的民间借贷组织，即所说的非正规金融组织，构筑了正规金融机构和民间非正规金融机构共存的局面。
正规金融机构
正规金融机构主要是指接受银行监管部门监管的银行类金融机构及非银行类金融机构。在我国，中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用社三大主要金融机构，形成了商业性金融、政策性金融和合作性金融共同分工合作的农村金融格局。
非正规金融机构
“非正规金融亦称民间金融、地下金融，主要是泛指存在于个体、家庭、企业之间，在官方正式的金融体系之外进行的金融交易”。
现行中国农村金融体系的缺陷
基层金融网点数量较少，覆盖率较低
1999年至今，四大国有商业银行进行业务调整和重组，农业银行在进行商业化改造之后，将经营重心由农村转向城市，大规模撤销乡（镇）级以下营业网点，这一举措直接造成了我国农村金融网点整体数量的大幅度减少。新组建的邮政储蓄银行农村网点是在原邮政储蓄所的基础上选择部分网点改建，网点整体数量相对有限。农村信用社出于成本核算以及赢利动机的影响，也在逐步地将部分存款规模多年停滞不前、亏损严重的网点退出市场，网点总量呈逐步减少的态势。农业发展银行目前只在县级以上（含县级）建立分支机构，各乡镇不设立服务网点，网点数量相对稀少。由于以上原因，造成了农村金融服务网点整体数量相对较少，无法有效覆盖农村的每个乡镇，甚至在部分地区出现了金融服务空白。
金融产品和服务单一
目前，农村银行业金融服务网点业务品种还仅限于对公结算、居民储蓄以及银行卡业务，贷款业务也只开办了商户联保、个人小额贷款等小额信贷业务、个人存单质押业务，部分代收代付、代理保险、国债销售等中间业务，业务品种相对较少。农村信用社业务范围也同样体现在传统的存贷业务，农户小额、联保贷款等也只是在近几年才开始尝试，再之科技手段落后，刚刚实现电子化办公，金融服务品种、服务手段相对单一。金融产品少、金融服务方式单一、金融服务质量和效率低下的情况，已严重不适应农村经济发展的需要。
农业保险难以适应农业的快速发展
在1994年农业保险市场化后，由于农业保险固有的赔付率高、回报率低等问题，使得商业保险公司纷纷对农业保险业务采取限制规模的措施以控制亏损，呈现出保费收入逐年大幅下降、险种逐渐减少、机构萎缩、承保深度不断降低的局面。农业保险的缺位，一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一，这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。
农村金融供给主体不足
据银监会2006年的调查^^文档显示，我国的每个乡镇仅有2.13个金融网点，每50多个行政村仅有 1个金融网点。在乡镇的金融网点中，农村合作金融机构和邮政储蓄机构占到86.45％，除农业银行仍保留部分分支机构之外，其他商业银行分支机构大部分已撤离农村市场，农村信用社成为农村金融的“主力军”。四大国有商业银行收缩县和县以下的分支结构，县域农村金融机构种类少。1998年至2002年初，包括农业银行在内的四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构。“十五”期间，银行业金融机构在县及县以下的网点，人员分别减少了 24％和 14％。过去，中国农业银行在农村金融市场的地位和作用举足轻重，是四大国有商业银行中分支机构数量最多的一个银行，其分支机构几乎遍布中国所有的乡镇，仅2002年，中国农业银行就减少支行及其以下机构 5043个，减少12.43％，在 2001～ 2004年间，减少支行及其以下的机构10313个，到 2004年末，县及县以下的机构数为19109个，中国农业银行撤出收缩县及县以下分支机构达总数的1/3。国有商业银行逐步撤出县以下区域，农业发展银行业务缩小为粮、棉、油收购贷款，农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能。在农村金融市场上，农村信用社在存款总额中所占比为 40～45％，而在贷款总额中所占比由 1989年的26.4％上升到 2001年的33.5％。
涉农贷款增长较慢，农村金融服务品种少
就全国金融机构贷款总额而言，涉农贷款低于同期金融机构贷款的总体增长水平。2005年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行这三类机构涉农贷款余额达到 4万亿元，比“十五”期间增加1.6万亿元，平均每年增长11.7％，但是同期全部银行业金融机构贷款余额比“十五”期间增加11.5万亿元，年均增长24％。商业银行贷款权上收是影响涉农贷款增长的主要原因。1997年后农业银行的经营战略也日益强调以利润为核心，商业化改革直接影响到了农业银行向农业和农村经济提供融资服务的积极性，贷款权的上收，很多分支机构都是只存不贷，尽管农业银行在农村金融市场中的存、贷款余额仍占半壁江山，但是贷款余额占比已从1989年的73.6％下降到2001年的45.3％。农业银行对农业服务的功能较弱，已是不争的事实。此外，农村金融机构在县域能够提供的金融工具单一，服务品种很少，服务功能不健全。县及县以下能够提供除存、贷、汇以外金融服务的金融机构网点不足20％，绝大部分的行政村不能提供基本贷款业务。特别是贫困地区的金融服务问题还没有找到有效的解决路径。
农村资金大量外流
2007年3月邮政储蓄银行挂牌成立之前，邮政储蓄机构“只存不贷”在县域内吸收的资金几乎全部流出农村。邮政储蓄凭借自身机构网点优势，大量吸收农村存款，再将从广大基层吸收的资金直接转存到人民银行，加速了经济欠发达地区的资金外流，加剧了区域资金的不平衡趋势。据统计，1997～2002年农村邮政储蓄吸收储蓄资金总额从1710.7亿元增加到4421.4亿元。目前全国邮政储蓄资金来源的65％来自于农村，35％来自于城市。据调查，截至 2003年末，全国有邮政储蓄营业网点34641个，而县及县以下农村营业网点占比为79％。这些机构大量抽走农村资金，却不承担支农任务，使农村资金严重外流。各商业银行已大规模收缩农村信贷业务，但仍注重存款业务，国有商业银行在县域吸收资金的60％左右也都流入城市，农村信用社资金也未能全部用于农村。
政策性金融支农作用有限
由于政策性支持农村的贷款风险补偿、分担和转移机制不完善，没有建立完善的对农村贷款进行贴息、补贴、税收减免、税收返还等杠杆机制，农村担保机制不健全，政策性农业保险缺乏、商业性农业保险连年萎缩，制约了金融机构对“三农”的资金投入。1998年以来，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮、棉、油收购贷款银行，业务仅限于支持粮、棉、油流通，根本无法充分发挥其支农作用。据农发行 2002年的统计数据显示，放开粮食购销市场的 8个主销区省份，农业发展银行的粮、棉、油购销贷款比上年下降56％。而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有供应性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性信贷资金的扶持，更得不到商业性信贷。
农村民间借贷行为日益活跃
农村的私人借贷极为普遍。据调研显示，农户的支出比例从大到小依次为：教育、生活、医疗和生产，当入不敷出时，农户往往倾向于通过私人借贷的方式获得融资。根据国家统计局农调队的数据，农户从正规金融渠道获得的借款占全部借款的比重不到1/3。民间金融在浙江、福建、广东三省沿海发达地区非常活跃，民间资金相当充裕，其流动量也相当惊人，已经形成了一个颇具规模的地下金融市场，且以多种形式为依托。民间金融对农户和农村企业的迅速发展和渗透，在一定程度上弥补了正规金融的供给不足，起到了促进农村经济发展的作用，但是非正规金融存在的种种问题也不容忽视。一是诱发高利贷行为，致使其目前仍盛行于很多地方的农村。据农研中心 2002年的02号课题组研究报告，现阶段农村民间金融活动中高利贷比重仍很高。在对 15个省区 20个县市调查的50起借款案例和22起贷款案例中，高于银行贷款利率的分别占85.7％和79％。二是地下金融风险较大，干扰正常的金融秩序。地下金融组织作为一种自发性的私营的金融组织，其组织资金的力量较小，大部分情况时全部负债经营，加之操作人员缺乏必要的专业知识，往往根据血缘和人情关系甚至是通过高利息引诱来操作存款业务，经营安全性很低，信用水平低下，一旦市场发生急剧变化，极易出现倒闭破产情况。另外，地下金融的趋利性易迎合人们的金融投机心理，在没有法律约束的情况下，人们的这种投机心理很容易被一些不法地下金融组织所引导，从而脱离正常的借贷行为演变为膨胀的投机行为，进而引发某些诈骗行为，引发金融秩序的动荡。
美国的农村金融体系
美国作为全球最发达的国家，已经具备了机制灵活、组织完善的农村金融体系，有效助推了其本国农村经济乃至整个社会经济的发展。借鉴美国农村金融体制的成功经验，将有助于推进我国的农村金融体制改革，有效实现城市反哺农村、城乡经济统筹协调发展的宏伟目标。
美国是世界上农业最发达的国家之一，经过多年的发展，“美国已经形成了政策性、商业性、合作性金融机构并存的农村金融组织体系，形成了功能完善的政府主导的农村政策性金融体系、农村合作金融体系、农村商业性金融体系以及农村保险体系。”
政策性农村金融体系
美国根据《农业信贷法》建立了一个分工合理、配合协调的农业政策性金融制度，其主要功能是为农业生产和与农业有关的活动提供信贷资金支持和其他服务，并通过信贷活动，调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施政府农业政策，控制农业发展规模等。这个体系主要包括农民家计局、农村电气化管理局、商业信贷公司和小企业管理局。
农民家计局是美国农业部的直属单位，目的是为了帮助广大贫困地区和低收入的农民解决收入短缺的问题，其信贷资金的主要来源是政府拨款和发行债券。
农村电气化管理局主要是为促进和改善农村公共设施和环境而设立的，是美国农业部的下属机构，主要职责是通过对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款达到提高整体农村电气化水平的目的，其资金运用也是以贷款和担保为主。贷款期限可长达35年，利率极为优惠，年利率仅为2%。
商品信贷公司的资金全部由政府国库拨付，其资金运用形式主要是为农业生产提供贷款和支付补贴，资金主要用于无追索权贷款、灾害补贴、差额补贴，有追索权贷款。
这些金融服务的提供，不但确保了贷款的及时回收，而且大大提高了政策性资金的利用效率，为贷款项目的成功运作提供了有力的保障。
农村合作金融制度
美国农村合作金融体系主要由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社三大系统组成，均是由联邦政府出资，采用自上而下的方式建立起来的，政府负责管理。其中，联邦中期信用银行是美国最重要的农业信用合作系统，其职能主要是解决农民中短期贷款难的问题。该系统由12家联邦中期信用银行组成。每一家银行下属都拥有众多的生产信用合作社，在生产信用合作社内部实行股权所有制，借款人必须拥有相当于借款总额5%-10%的合作社股金或参与权论证。联邦中期信用银行提供的中、短期贷款期限一般为1-7年，该系统主要资金来源包括自有资本、联邦农业债券以及向商业银行等借入的资金。联邦中期信用银行只对其下属的生产信用合作社发放贷款和贴现，而不直接对农场主贷款，也不经营一般银行业务，属于中间层。生产信用合作社从银行借得资金后，负责对农场主发放短期生产贷款，并承担相应的风险。与之相对应的便是联邦土地银行系统，它是由12个农业信用区的联邦土地银行及其下属的合作社共同组成，也实行股份所有制，贷款对象主要是个体农场主、农业生产者或与农业有关的借款人，而其下属的合作社一般不办理贷款发放具体事宜。主要提供长期贷款，贷款期限为法定的5-40年。每个合作社必须向联邦土地银行缴纳本社社员借款总额的5%股金，以此获得借款资格。因为实行的是合作社，所以银行股权归全体合作社所有，也间接地归全体借款者所有。联邦土地银行不办理短期贷款。
美国的农业保险
美国现行的农业保险体系是以1938年颁布的《联邦作物保险法》为基础，逐步发展和完善起来的，主要包括联邦农作物保险公司、私营保险公司、农作物保险的代理人3个层次。联邦农作物保险公司，在中央政府及各州均有设立，主要负责制定全国性险种条款、控制各类风险，以及向私营保险公司提供再保险服务；私营保险公司是具有经营农业保险资格的私营保险公司，遵循联邦农作物保险公司的各项规定具体开展农业保险业务，政府对私营保险公司提供强力的经营管理和保险费补贴。美国农业保险经过60多年的发展，已经形成了比较完备的农作物保险业务，主要有多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹险及其它试办险种5个类别。农作物保险的代理人，主要负责销售保险单及具体业务的实施。
美国农村金融体系对完善我国农村金融体系的启示
用立法手段保障农村金融对农业发展的金融支持
市场经济是法治经济，任何经济活动都需要法律的保证和规范。美国不但在创建农村金融制度的过程中，十分注重以健全的法律法规为农村金融的发展提供良好的法律环境，还在出台各种优惠措施支持农业发展的过程中，都通过立法形式来推动农村金融组织体系的建设，如美国依据1916年的《联邦农业贷款法案》建立了联邦土地银行系统。我们可以看到，当今世界各国都通过健全完善的法律法规体系规范农村金融组织的业务行为，用立法手段规定农村金融机构对农业发展应该承担的责任。与此同时，农村金融的快速、健康发展也促进了农村金融法律和政策体系的进一步完善，两者相互促进，良性循环。
政府要大力引导，完善农村金融组织体系
从美国来看，政府的扶持和引导是健全、完备农村金融体系的重要保证。为了农村金融体系的正常运作，政府可以在资金扶持、财政税收、有差别的存款准备金等方面给予优惠政策，以刺激农村金融体系的建立。
当前，我国要继续发挥农信社主力军作用，农村信用社要充分利用原有的资源优势，按照立足县域、服务“三农”的原则，按照股份制方向稳步推进改革。积极支持引进战略投资者并择机上市融资，鼓励投资、收购、兼并重组农村合作金融机构。要建立科学的资本补充机制和不良贷款的防控机制，努力把农村信用社建成资本充足、内控严密、运营安全、服务优质、效益良好、具有创新能力和竞争力的现代化银行。要加强政府对农村信用社改革的支持力度，充分运用货币、财税、监管等政策，为农村信用社发展创造良好的外部环境，促进农村信用社的健康发展。
参 考 文 献
山西金融 2014.04（总第438期）山西省金融学会主办
环球财经 2014.7（总第164期）主管国务院发展研究所、国际技术经济研究所
王晓云，《我国农村金融体系的功能定位与战略调整》，《农村经济》，2006（2）
李金珊，《农村金融体系中信用社与合作金融应有各自的空间》，《财政研究》，2006（2）
罗春玲，《农村金融体系的制度创新》，《改革》，2005（2）
中国银行业监督管理委员会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，银监发[2006]90号
