中国农民社会保障问题的历史
我国失地农民权益保护缺失现状分析
保护我国失地农民权益的几点对策
结束语
内 容 摘 要
中国长久以来就是农业大国，但是由于人口较多而实际人均土地较少，随着我国与世界成功接轨，国家整体发展成为时代趋势，而基于发展形势下怎样有效利用有限的土地资源成为了国家政府研究的重要课题，土地流转正是在这种背景下应运而生，通过将土地给予有效性的流转进而加速了农业年生产产量同时更将我国的农业推向了新的发展高潮。在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。目前我国的农民失地问题突出表现在三个方面，一是土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多；二是对失地农民补偿太低，不足以解决他们的长远生计；三是失地农民的社会保障、再就业困难。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊称谓——失地农民。但是土地流转在为农民带来一定经济利益的同时也造成了部分农民无地可种，其社保问题逐渐引起国家政府和社会各界的广泛关注。政府在征地时是如何履行自身合法职责的，对于失地农民所进行的安置、利益补偿以及保障等是不是科学合理的，而这将直接关系到我国社会经济的良性发展以及社会稳定。
完善失地农民社会保障制度的思考
一、中国农民社会保障问题的历史
我国农村社会保障制度的建立可以追溯到20世纪50年代，这一时期的农村社会保障以集体经济为依托，主要包括五保供养制度和合作医疗制度。1978年后，由于农村普遍实行了家庭联产承包责任制，集体经济瓦解，原有的农村社会保障已不复存在。但是，农民作为我国人口最为庞大的群体，他们的社会保障问题不容忽视。
20世纪90年代，我国开始恢复重建农村合作医疗制度，完善农村五保供养制度并探索建立农村社会养老保险制度。2003年起，各地开始新型农村合作医疗制度（以下简称新农合）的试点，之后逐渐在全国推开。这一时期，五保供养制度也经发展得以完善。2007年我国建立起农村最低生活保障制度，而1992年开始试点的农村社会养老保险制度的探索却陷入困境。2009年，国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国开始新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）的试点，农村社会养老保险的参保人数大幅上升。
鉴于我国经济的不断发展以及农村地区城市化进程的持续加速，各地对于土地的需求量也在逐年上升，而且我国作为后发型国家，政府在现代化建设进程中具有极为重要的支配以及主导性作用。有鉴于此，对于土地这一在经济建设过程中十分急需的稀缺性资源，出现大量的征用现象也就无法加以避免。依据我国的土地利用总体纲要之规定，本世纪前三十年所占用的耕地面积将突破360万公顷，按每征用1公顷土地就会有22.5名农民失业来计算的话，到了2030年，我国会有将近8000万名农民失去赖以生存的土地，而这仅仅是官方最为保守的估计而已。尽管在城镇化过程之中农民群众的失地为社会发展之必然后果，当然也是妥善解决我国“三农”问题，统筹城乡之间发展的重要措施，然而，在愈来愈强调以人为本的社会之中，广大社会公众所关注的更应是政府在征地时是如何履行自身合法职责的，对于失地农民所进行的安置、利益补偿以及保障等是不是科学合理的，而这将直接关系到我国社会经济的良性发展以及社会稳定。
我国农村社会保障制度相比城镇建立时间晚，发展基础弱，保障项目不全，与城镇社会保障制度在保障内容及覆盖面和待遇水平方面均有较大差距。应充分发挥政府的作用，加大对农村社会保障的财政支持力度，建立长效筹资机制，加快配套设施建设，统筹城乡社会保障制度，以此减少农村社会保障的诸多不均衡。
二、我国失地农民权益保护缺失现状分析
随着我国城市化的深入发展，我国开始出现了大量农民失地现象。在我国城市化战略不断深化并且蔓延至农村之后，失土农民到城镇谋生就成为了十分寻常的事情。我国农民的失地问题实际上早在上个世纪五十年代的时候就已经出现，一直到本世纪之初发展到了高潮。20世纪90年代在长江三角洲地区流行的一种解决农民社会保障问题的作法是土地换社保，即农民以耕地、林地等换取社会保障，后来在其他地区逐步推广，但实际上这一作法存在很多问题。农民交出土地所换取的社会保障权利主要是养老和医疗方面的保障，保障项目少，且待遇水平低于城镇职工。同时，一些地方在推行“土地换社保”中，由于趸交保费数额偏高，农民把土地补偿款的大部分甚至全部都交付保费，其近期生活直接面临很大困难，尤其是在城市找不到工作的失地农民面临的生活压力更为突出，因而土地换社保的实际保障作用有限。
另一方面，在土地补偿过程中的不规范、不透明现象普遍存在。一些地方政府以非市场化的低价收购农民的土地，再以高价卖出土地从中牟利，造成了土地资源的滥用。
随着我国城镇化率的逐年提升，城镇化发展过程中往往需要使用诸多土地来开展各种设施建设。当前全国的失地农民人数达到了4000万人之多，而且每一年还会增加约200万人。按此速度发展，从本世纪初到2030年代，还将有超过5000万亩之多的农村土地被征用。在此状况下，广大失地农民的权益保护问题也变得愈来愈突出。具体来说，当前失地农民的权益缺失主要表现为以下三个方面
（一）失地农民在经济权利上缺乏保护
一是缺乏基本的生活保障。土地可以说是我国广大农民群众生存最为基本的保障。农民群众在失地后选择进入到城镇去生活，其生活的成本有所增加，但却缺少了最为基本和稳定的生活上的来源。在进入城镇就业的农民群体中，肯定有一部分人会有相当长的一段待业时间，在这段时间里，他们基本上没有相应的生活来源，而且同时存在着征地补偿的标准太低，和市场之间相互脱节，因而难以解决农民群众的长远之计。
二是缺乏足够的就业保障。土地是我国农民群众赖以生活的日常劳动之中最为基本的劳动对象以及劳动生活的场所。如果农民群众丧失了土地经营权，就意味着其失去了最为重要的生产要素，这一群众自然就会面临就业上的危机。如今我国的征地补偿形式还是以一次性的货币安置为主要内容，农民群体真正需要进行的就业安置却常常难以做到。即使是已经实施了就业安置，也往往会由于自身从事岗位的性质而不够稳定，一旦其单位实施改革，就很有可能会成为机构人员精简的重要对象。
三是缺乏相应的财产权利。土地是人类最为重要的资源之一，也是经营者极为重要的财产。在当前农村土地属于集体产权所有的大环境之下，每一个体均应享受到因为征地而产生的各项利益，主要包括了补偿费用以及土地他用之后的增值金额。当前我国农村土地产权归集体所拥有并且存在集体成员中分配使用权的现状，造成了农村土地在产权制度上具有公平性以及福利性。然而，事实上农民尚未能够得到土地财产的所有权益。
（二）失地农民在政治权利上缺乏保护
农民群众是我国农村集体土地产权的最重要主体，拥有了农村土地最大多数的经营权以及相当一部分的收益权，其通过在土地上劳动以得到基本的生存权，并且积极让土地得以增产，进而提升个人的生活水准，这样一来才能够掌握参与各类政治活动所具备之经济基础。一般情况下，农民群众政治需求上的对外表达，往往是立足于村民自治投票以及监督行动来实施其公共政治权利的。但是，一旦农民群众的经济基础不高，那么其在政治上的权利需求自然也就难以得到完全的满足，自然也就不可能对当地的村民自治具备更高的主动性。这样一来，失地农民在经济权益上的缺少自然也就决定了其在政治权利上不可能得到切实维护。当然，在此基础上所延伸出来的诸如教育权、文化权等意识形态方面的权益自然也难以得到切实保障。
（三）失地农民在其他社会权利上缺乏保护
土地可谓是我国农民群体最为重要的生产^^文档，其大多数的权益均建立于土地基础上。如果农民群众失去了自身土地的经营权，那么附着于土地经营权前提下的诸多权益也就会随之而烟消云散。同时，对于另外一部分拥有第二职业的农民群众而言，土地可以说是其生活保障方面的最底线。一旦失去了土地的经营权，就代表着其在副业的发展上没有足够的底气以及根基。
三、保护我国失地农民权益的几点对策
(一)充分发挥政府的作用，加大对农村社会保障的财政支持力度。
目前实施的新农保与新农合，都体现了政府责任，但是财政投入仍然很低。就新农保而言，全年660元的基础养老金保障农民生活的作用十分有限，而且年满60周岁的老人不用缴费就可以按月领取基础养老金的待遇是有条件的。对于这些由于子女不参保而导致生活缺乏保障的老年人，政府也应承担起支付其基础养老金的责任。在农村社会救助中，资金有限的问题也需要政府财政支持加以解决。此外，农村卫生医疗条件、养老资源条件差，这些都限制了农村社会保障作用的发挥，因此除提高政府的筹资比重和社保待遇标准之外，政府还需要加大对农村诊所、卫生院、养老院等基础设施的投入和人才队伍的培养，使农民得到切实的保障。
(二)改农村社会保障的自愿参保为强制参保。
农民本身收入不高，再加之短视心理，许多年轻人或身体健康的人群倾向于不参加社会保险，这减少了社会保障的基金积累，缩小了社会保障分散风险的范围。另外，农村的低收入人群无力参保，自愿参保的原则使这部分最需要保障的人群丧失了社会保障权利。因此，需要尽快改变自愿参保的规定，变自愿参保为强制参保。与此同时，对由于低收入而无力参保的人群进行补贴，资助其参保，确保人人享受有保障的生活。
（三）建立农村社会保障长效增长的筹资机制。
目前新农保与新农合的筹资机制都包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分。其中集体补助部分，在已有政策中并未明确规定，加之许多地区的农村集体经济不发达，对于农村社会保障的集体补助很难落实。农村社会保障的筹资主要来源于政府补贴和个人缴费，政府补贴又包括地方政府的补贴和中央政府的补贴。需要建立有效的机制，保证资金来源的稳定。
（四）加快农村社会保障的配套设施建设，提高经办管理水平。
农村社会保障的基础设施短缺、经办管理水平低下是制约农村社会保障制度发展的瓶颈。突破这一瓶颈需要动员各方力量积极参与。一方面加大政府对农村养老、卫生资源的投入，保证管理人员经费和日常工作经费；另一方面鼓励民间力量参与农村社会保障基础设施的建设，在乡镇养老院等机构的建设上吸引民间资本和慈善组织捐款。在提高农村社会保障的经办管理水平方面需要培养社会保障专业管理人才队伍，鼓励优秀人才到农村服务，对自愿到农村服务的社会保障管理经办人员给予一定的物质奖励和精神支持。
（五）统筹城乡社会保障制度。要针对城乡的不同特点和发展层次，统筹规划城乡社会保障制度的发展。由于经济基础的不同，现阶段不要求城乡的社会保障待遇水平一致，而是需要加大对农村社会保障的支持力度，扩大农村的社会保障的覆盖面，提高待遇水平，尽量缩小与城镇的差距，进行制度统一规划，统一管理，提高统筹层次。
（六）切实规范政府实施征地的行为
在当前我国的城市化发展大潮之中，农民群体的权益不断受损，其主要原因是一些地方的政府部门具有自负、逐利等工作思路，没有正视失地农民的合理诉求，也没有顾及到失地农民的合理利益表达，而是依靠着自身的优势地位，肆意侵害以至于剥夺失地农民群体的合理诉求。所以，一定要全面深化政府改革，加快建设有限政府进度，强化对于公权力所进行的监督与制约，这就显得极为必要了。在对农民群体集体土地进行征收的过程之中，政府部门始终处在十分强势的地位上，不仅是征收的重要主体，而且还是实施补偿的重要上体，对于公共利益所进行解释的权利依然在政府手中，征地程序还是由政府加以主导，对于征地应当怎样进行补偿的决定权依然掌握在政府手中。所以，要切实规范我国各地方政府的征地行为，切实保护农民群众的权益。这就要求更加严格地限制与规范政府在征地上的权力，切实防止政府的征地权被滥用。要强化立法工作切实规定地方政府在征地权上的权限以及程序。
（七）明确当前农村的土地产权管理制度
如今，三权分置下的土地产权制为我国农村土地产权机制的完善提供了方向上的精心指导。首先是要保持农地集体所有权。要明确界定农村集体成员资格，确定土地所有权之主体是该村集体，在这一基础上才能建立起组织机构来代表农民管理土地。其次是要让农地承包权更加灵活，我国农地征用之基础是农民切实拥有土地的经营权，并依靠经营权转让或购置以控制失地农民权益受损之状况。最后是要保障失地农民在宅基地上的合法权益，征用土地一般都涵盖了宅基地之上的房屋和宅基地范围之中的土地。所以，为了确保失地农民能够拥有宅基地的权益，一定要保障宅基地产权制能够得到法律以及相关制度之制约，从而实现宅基地征用真正用市场交易价格加以补偿。
（八）不断健全完善失地农民社会保障机制
农民群众在失地之后的生产与生活方式已经十分接近于城镇居民，其养老保障自然也需要从土地养老真正转为社会养老，这就需要进一步完善失地农民群体的社会保障机制。一是要切实增加对失地农民群体社会保险资金的投入力度，从而能够有效满足这一群体的社会保障实际需要。二是要健全失地农民基本养老保险体系，尽快实现失地农民群体在养老保险领域的全面覆盖，并且积极提升其养老保险之标准。三是要健全失地农民群体的基本医疗保险体系，允许其加入新农合保险或者城镇医疗保险之中，并且致力于提升其医疗保险报销的水平以及层次。
（九）充分尊重农民群体的民主权利
要尽可能地鼓励农民群众参与到征地过程之中，从而让征地的过程变得更加透明化。在征地过程中不仅要给予农民群众以平等谈判权，创设出更加积极地进入办法，而且还应当不断畅通农民群众在利益表达上的途径，从而让农民群众能够以独立的主体地位来参与征用谈判。对于征用土地所进行的认定以及补偿费用之确定、劳动力资源安置等，应当实施民主协商，并且通过相互协调加以解决。要立足于平等协商以实现相互之间的信息沟通，这不但能够有助于对所征土地进行全面监管，而且还能够减少村集体中少数负责人对农民群体土地财产权之侵占，这样一来就能够对其具体行为构成更加积极有效的制约。
（十）改进失地农民就业培养体系
要通过积极开展面向广大农民群众的技能培训，切实改进失地农民的就业培养体系。中国农民因为一直以来以土地为基本的生活^^文档，往往会缺少相应的教育以及培训的机会，其文化素养以及劳动技能总体上比较低。所以，在农民群众失去了赖以生存的土地以后，绝大部分人会出现失业之风险。有鉴于此，政府部门在解决广大失地农民的就业问题时一定要全面结合本地区的具体状况，从实际着手，切实帮助农民群众寻找各类就业的途径，并且大力鼓励与强化农民群众参加到政府所举办的各类再就业培训和技能培训之中。要依据各个不同年龄段以及文化层次的差异，有目的、有针对性地安排具体的培训内容，从而切实帮助广大失地农民树立起正确的就业意识，找准自身就业的目标。当然，政府部门对那些要求自主创业的失地农民群体，也要在有关的政策上进行大力支持。例如，在征地工程项目建设之中可优先考虑聘用失地农民，并且立足于多种途径来切实帮助失地农民走上就业之路。
四、结束语
综上所述，合理保护失地农民群体的权益已成为当前我国农村地区最为重大的问题之一，其中会牵涉到法律、政策以及意识形态等各类因素。所以，在实践中依据形势变化持续修改完善各项法律法规，切实降低法律中的不足之处，从而在根本上确保失地农民的各项权益能够得到保障。当然，在失地农民权益保护的过程中，不应只是单一地将征地视为经济行为，还需要顾及其他的社会效应，从而真正确保农民群众的收益权与受教育权、政治权利等均能得到落实，进而提升其生活水准，并让其能够有更加广阔的发展前景。
参 考 文 献
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左菁 : 《中国农村社会保障法律制度创新研究》，厦门大学出版社2007 年版，第83 页。
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黎建飞 : 《对我国农村社会保障法制化的思考》，《法学家》 2007 年第1 期。
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