一、目前农村养老保险现状分析
二、政府在农村养老保险中的地位及责任
三、我国农村养老保险制度的完善
内 容 摘 要
为了缩小城乡差距、保护农民权益、落实计划生育基本国策，使我国已经到来的老龄化社会更加和谐，改革现行的养老保险制度，解决好农村养老保险问题是非常必要的。文章在分析现在我国农村养老保险存在缺少法律保障、覆盖范围小、城乡差距大等问题的基础上，指出我国应该强化政府在农村养老保险中的责任，并提出了解决农村养老保险问题的措施。
对农村养老制度问题的思考
一、目前农村养老保险现状分析
我国农村养老保险起步于20世纪80年代，这段探索历史大体划分为四个阶段：1986--1992年，为早期试点阶段；1992--1998年，为早期试点推广阶段；1998--2003年，进入早期试点衰退阶段；2003年以后开始进入新型农村养老保险探索试点阶段。
1998年以前，我国早期农村养老保险制度发展势头良好。在这项制度发展的鼎盛时期即1997年，全国有30个省、自治区、直辖市的2000多个县、市、区不同程度开展了农村养老保险工作，总计有8280万农民参保，保险积累基金达140亿元，并有55万人领取养老金。而到2007年底，在全国开展农村养老保险的2000多个县、市、区中，参保人数只有5000多万，比1997年反而减少了3000多万人。不容否认，其中的一个主要原因是农村养老保险制度存在诸多问题：
（一）农村养老保险缺少法律保障
立法先行是各国社会保障制度建立和发展的显著特点，这也是值得我国借鉴的宝贵经验。但从实际情况来看，我国农村养老保险及其相关的立法，包括劳动法、社会救助法、社会福利法等相对滞后，制约了农村养老保险制度的发展。具体表现在：一是相关法律制度建设仍不完善，缺乏专门的农村社会养老保险法。二是立法层次不高，缺乏权威法规的支持。三是立法缺乏系统性，各地实施的社会养老保险法规规章存在较大差异，甚至出现相互冲突的情况。
（二）农村养老保险的覆盖范围太小，水平低
目前我国农村养老保险的需求得不到有效满足，难以保障农村老人的基本生活。我国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75%在农村，然而据统计，未纳入社会保障的农村人口的比例远远超出一半。2006年建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的44%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的21%。领取社会养老保险金的标准为每人每年577元，平均每月还不足50元，而大部分农村地区的农民都选择了最低的2元标准进行缴费，根本不能起到社会保障的作用。
而造成农村养老保险覆盖范围小、水平低的原因主要有：一是农村经济发展水平低，农民收入增长缓慢。收入情况决定了家庭支出结构，由于收入低和对农村养老保险制度缺乏信心，大多数农民不参加投保或选择投保档次最低的。二是农村社会养老保险政策存在缺陷。对农村社会养老保险，国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自乡镇企业，而实际情况是拥有较多乡镇企业的地区，农民富裕；恰恰是拥有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民，生活贫穷，迫切需要参加保险。因此，导致贫困地区的农民既无力缴纳保险费也不能得到集体和国家的补贴。三是国家财政对农村养老保险的投入力度不够。具体表现在国家财政对农村养老保险的投入远远少于对城镇养老保险的投入，同时财政对农村养老保险的投入存在地区差异。
（三）农村养老保险管理体制不顺
农村养老保险工作有的仍然留在民政部门，有的已经划归劳动保障部门，造成工作脱节，管理混乱。同时管理水平也比较低，大部分县和乡镇的管理规章制度还不够健全，在制度的执行上不够严格，甚至个别乡镇出现了管理混乱的现象。
（四）农村养老保险基金管理存在风险
1.基金筹集风险。基金筹资渠道少，资金来源单一，基金筹措困难；保费来源不稳定，缺乏充足可靠的资金保障。企业欠缴现象严重，缴费企业千方百计降低养老保险缴费基数。
2.基金给付风险。人口老龄化日趋严重，造成一方面养老保险基金需要赡养的老年人口数量增多，另一方面人口寿命的延长，使每位老人被赡养的年限增加；冒领养老金现象严重，不少人频繁更换居住场所，有关方面对他们的生存状况难以得到及时准确的掌握和了解；提前退休现象突出，一方面减少了参保人数，使养老保险基金收入减少，另一方面，增加了领取养老保险金的年限，使得养老保险基金支出增加。
3.运营管理风险。中国农村养老保险基金大部分仍然是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，违规挪用现象严重，造成巨额损失。个人账户基金投资渠道单一，保值增值能力差且风险较大，入不敷出。
（五）农民工养老保险问题
据国家统计局统计，我国进城务工者已近2亿人，所以农民工养老保险问题是非常重要的。一项有关农民工养老保险的调查也显示，83.2%的农民工不愿意参加目前推行的养老保险，接受调查的农民工90%以上没有参加养老保险。农民工养老保险不仅总体参保率低，而且退保率高，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95%以上。
农民工的低参保率和高退保率暴露了当前我国农民工养老保险存在着十分严峻的问题。而其原因：首先是农民工收入有限，积累式的养老保险超出了其支付能力。以广州市为例，2005年的职工月平均工资为2820元，按照规定，被保险人按本人上年度月平均工资的一定比例缴纳养老保险费，月工资收入低于所在市职工月平均工资60%的，按所在市职工月平均工资60%计征。根据计算得出，该市2005年养老保险缴费基数的下限为1692（2820*60%）元，而当年养老保险的缴费比例是8%，两者相乘得出农民工每月要拿出135元，大约是一个月工资收入的20%用于缴纳养老保险，这对于收入不多的农民工来说是一个不小的经济负担。其次是农民工的流动性，超出现行的养老保险的统筹范围。现阶段养老保险基金的市县级统筹与农民工跨地域流动存在着尖锐矛盾，导致农民工养老保险异地转移困难。再次是15年的缴费门槛难逾越。根据现行规定，参保者累计缴费满15年后才能享受养老保险待遇；但由于农民工流动频繁，几乎不可能固定在某一个地方打15年工，所以很多人不愿意购买养老保险。可以说，目前农民工既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。
（六）城乡社会养老保险无法顺畅衔接，造成了“城乡分割”的保障格局
目前城乡间实行不同的社会养老保险制度，导致城乡社会养老保险无法顺畅衔接，城乡养老保险差距大，发展严重不平衡，国家对农村的养老保险工作不甚重视，投入也很少，如下表所示：
表1 2003—2007年我国农村养老保险实施情况
年份
农村参保人数（万人）
农村人口总数（万人）
参保率（%）
支付养老金（亿元）
应领取养老金人数（万人）
年人均养老金（元）
年末结存养老金（亿元）
2003
5428
76851
7.1
15
198
757.6
259
2004
5378
75705
7.1
20
205
975.6
285
2005
5442
74544
7.3
21
302
695.4
310
2006
5374
73742
7.3
30
355
845.1
354
2007
5171
72750
7.1
40
392
1020.4
412
^^文档来源：劳动和社会保障事业发展统计公报及中国劳动统计年鉴.2003-2007.
表2 2003—2007年我国城镇基本养老保险实施情况
年份
城镇参保人数（万人）
城市人口总数（万人）
参保率（%）
支付养老金（亿元）
应领取养老金人数（万人）
年人均养老金（元）
年末结存养老金（亿元）
2003
15506
52376
29.6
3122
3860
8088.1
2207
2004
16353
54283
30.1
3502
4103
8535.2
2975
2005
17487
56212
31.1
4040
4367
9251.2
4041
2006
18766
57706
32.5
4897
4635
10565.2
5489
2007
20137
59379
33.9
5965
4954
12040.8
7391
^^文档来源：劳动和社会保障事业发展统计公报及中国劳动统计年鉴.2003-2007.
通过以上的比较分析可以发现，农村人口虽然占了大多数，但是在参加养老保险的绝对数上远远低于城市人口的参保人数，农村人口的参保率只有7%左右，而城市的参保率在30%左右，农村养老保险的覆盖率远低于城市。从人均养老金来看，城市居民是农民的4倍以上，而且每年呈上升趋势，但是农村年人均养老金数额还不足1000元，对于专门依靠养老金生活的老年人来说，要维持基本的生活需要是十分困难的。
二、政府在农村养老保险中的地位及责任
（一）政府对农村养老保险承担着不可推卸的责任
农村养老保险是构建新型农村社会保障制度的重要内容，也是衡量我国社会保障制度是否完善的重要标准。农村养老保险本身带有公共产品的特点，其基金的筹集必须以个人为主、集体为辅、国家给予政策扶持为原则，政府对农村养老保险承担着不可推卸的责任。
1.建立农村社会养老保险制度，是弥补市场失灵，缩小城乡之间收入分配差距的必然选择。在经济体制改革的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅依然保持，而且有所加剧。为了更好地发挥国家财政的收入分配功能，实现有效的国民收入再分配，应该将建立养老保险制度的重点放在农村，增加对农民养老保险的支出。这也是国家贯彻“以人为本”思想，对农民的人文关怀的体现。
2.建立农村社会养老保险制度，是建立和谐社会的必然选择。社会保险就其本质而言就是社会成员间的互助互济，社会保险制度的理念基础是以个人自主为基点，认识到帮助个人抵御在市场经济中可能遇到的生活风险是社会的义务、政府的责任，获得政府帮助是个人的权利。该项制度是社会经济发展过程中保证每一个农民基本生存的必然举措，政府有义务根据国家财政和社会经济发展水平来推动其实行。因此，财政必须进入此领域，充当补位的角色，这也是构筑和谐社会的要求。
（二）政府应在农村养老保险中发挥作用
调查研究结果表明：缺少政府扶持是目前农民缺乏投保热情的根本原因。政府是社会保障的责任主体，承担农村养老保险是其不可推卸的责任，强化政府在养老保险中的责任，有利于农村养老保险制度的正常运行。
1.国家财政应加大向农村转移支付力度。从发达国家开展农村社会养老保险的实践来看，尽管农民在总人口中占的比例较小，但政府并没有忽视少数人的“三农”问题。农民收入普遍低是世界普遍现象，工业化国家通过大量补贴方式，鼓励农民参加公共年金制度。我国是发展中国家，农民的收入水平更低，因此国家财政更应该向农村社会养老保险倾斜。一方面，能够大力发展农村经济，稳步提高农民收入，增强农民自身的投保能力。另一方面，要全过程支持农村社会养老保险制度建设，包括：（1）建立财政对养老保险基金的拨付机制，形成国家对养老保险基金稳定的投入体系；（2）加大对工作体系的投入，人员和公用经费应计入同级财政预算，农村养老保险机构不再从保险费中提取管理费用用于人员和管理经费；（3）在为参保农民提供资金扶持时，按照农民交费的标准进行补助，坚持多交多补、少交少补、不交不补的原则；（4）我国大部分农村地区的乡镇企业并不发达，政府的扶持效果不是很明显，可以尝试政府直接对参保农民提供资金扶持，根据农民缴纳保费的数额给予补贴。
2.政府对农村养老保险的财政责任应在政府间合理分配，且应以地方财政支持为主。中央在此方面的财政支持应主要侧重于对贫困地区，以更好的体现社会保障的公平分配作用。为使财政支持更好地落实到实处，各级财政应把其纳入财政预算并逐步增加数额。
3.政府的管理责任，即政府负责建立和经办机构，并承担管理经费，将新型农村养老保险管理纳入到地方政府的公共事务管理职责之中。
4.政府的筹资责任，即规定各级政府的筹资标准和扶持奖励的发展政策。逐步提高保障水平，建立政府筹资的社会保障机制，逐步建立起稳定的、与社会经济发展及养老费用自然增长水平相适应的筹资机制，确保农民的缴费水平随收入水平的增长而提高。
只有强化政府在农村社会养老保险中的责任，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的“社会性”和“福利性”，才能调动农民投保的积极性。
三、我国农村养老保险制度的完善
（一）区别对待，建立与各地区经济发展水平相适应的农村养老保险制度
我国各地区人口分布、经济和自然条件、工业化程度、人群流动等情况存在很大的差异，因此制定养老保险政策时应采用在指导方针上基本制度统一，但不同地区实行分类指导的原则，支持各地不断创新和探索，制定符合本地区特点的农村社会养老保险总体规划及具体规则，并将其纳入当地社会经济发展规划中。如对经济发达地区，应加快建立广覆盖、高标准的农村养老保险制度；对已经解决温饱的地区，在自愿的前提下，积极推进养老保险；在贫困地区，把扶贫和养老保险结合起来：一方面通过对贫困户的扶持，使其有条件参加养老保险；另一方面，从助困资金拿出一部分，为贫困户一次投保。
（二）建立多层次农村养老保险体系，提高保障水平
完善农村社会养老保险制度设计，建立一个以基金制为核心，国家基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄相结合的多层次养老制度，使其既适应农村现实又能与城镇的社会保险制度相结合，为今后我国实现城乡一体化的养老保险制度铺平道路。第一阶段：建立基本层面的养老保险体系。这一层面可以考虑主要由中央和地方财政统筹解决。第二阶段：建立健全第二层面的养老保险体系。这一层面应首先在经济比较发达的地区实行，然后逐步推广，可以考虑实行国家统筹和个人账户相结合的“统账模式”。第三阶段：可以采用辅助保险层面。这一层面属于辅助性保险模式，可以采取自愿原则，不分阶段，合乎条件便可实行。
（三）加快我国农村养老保险法制建设，使农村养老保险工作有法可依
有法可依，才能够保证我国农村社会养老保险制度的落实。我国仍旧是一个农业大国，农村人口占了总人口的大部分，而且城乡之间差异比较大，应单独制定和细化《农村养老保险法》，确立农村养老保险制度的法律地位。制定养老保险基金监管法律及配套制度，完善相关法律的制定。同时，各地方政府可以根据当地实际情况，进一步制定地方性法规、政策，使农村养老保险制度更规范化、操作更具体化。
（四）农村养老保险基金制度的完善
1.农村养老保险基金筹集。应拓宽筹资渠道，建立稳定的农村养老保险基金筹集机制，确保基金来源主渠道畅通；努力调动农民参加农村养老保险的积极性，适当提高集体补助的比重，重点加大国家财政对农村养老保险的扶持；加强征缴并规范管理以遏制提前退休。
2.农村养老保险基金运营。一是应加强农村养老保险基金的管理，拓宽基金的保值增值途径，尽快出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道，建立专业基金管理和运营机构，提高基金统筹管理层次，合理规划养老基金的筹集与运作。二是建立农村养老保险的个人账户，完善农村养老保险个人账户的补贴制度。
3.农村养老保险基金管理。农村养老保险基金运营还要逐步与政府部门脱钩，建立委托人、管理人、托管人、投资人制度，尽可能规避风险，实现回报的最大化、以保护参保人的利益。在监管上，要加大基金监管力度。
（五）理顺管理体制，保持基本政策的稳定
1.保持基本政策的稳定性。我国制定农村社会养老保险方案的基本思想是“坚持低标准起步，坚持个人交纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储蓄积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度”。这些政策应当继续坚持和完善。
2.改变观念，理顺管理制度。在观念层面上，国家应以社会性和公平性为原则，建设城乡一体化的养老保险制度为长远目标；在行动层面上，在养老保险制度的制定与实施过程中，中央与地方政府应真正承担起国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。
3.加强土地保障。土地是农民生存的根本，也是目前农民所拥有的最可靠的保障资源。因此，在一些保障项目不能充分实施和发挥作用的情况下，我们应加强土地的保障作用。要提高农地征用补偿水平，切实从农民自身利益出发，采用按市价补偿的原则，以国家信用来确保失地农民享有养老保障。
4.继续发挥家庭养老的重要作用。长期以来，家庭养老是我国农村养老的主要模式，赡养和孝敬父母是中华传统文化的核心之一，这一优秀传统必须保持。政府可以从制度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴。此外，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度推进社会保障而带来的家庭危机，有利于维护良好的社会道德规范。
（六）农民工养老保险
1.提高农民工的参保意识。鼓励他们参加所在城镇的养老保险，也鼓励参加本地的农村养老保险。改进养老保险转移接续的办法，农民进城务工后，应该实行农村养老保险基金和城镇养老保险基金的折算对接，即按照一定的比例或系数将农保缴费个人账户和缴费时间折算为城镇缴费的个人账户和缴费时间，使农保基金的政策在城市得到延续和平滑过渡，确保进城务工者进城后能和城市人享受一样的待遇，以保护农民工的利益，维护社会的公平。同时各地应制定城镇养老保险向农村养老保险的过渡办法，当农民工回到农村时，可以把个人账户的积累额转到农村养老保险的账户中，当他们年满60岁以后就可以按照当地农村养老金的标准领取养老金，这样才能保护务工人员的长远利益。
2.适当降低农民个人账户的缴费基数，并采取灵活的缴费方式。农民工养老保险基金主要来源于雇主、农民工个人。考虑到农民工工资收入水平普遍低于城镇职工的情况，可以实行“低门槛准入”的原则，即农民工个人交纳养老保险费的基数可以适当降低。
3.取消农民工退保政策，同时拓展个人账户的功能。农民工退保对其晚年养老有害无益。针对农民工收入低，但却面临着除养老以外的医疗、住房、结婚生子、子女教育等多种需求，建议在坚持不允许退保的原则下，改变现行制度中参保者只有达到退休年龄才能支取基金的传统规定，允许农民工在发生重大事件造成家庭生活严重困难时，通过养老保险证质押借款的方式，提前支取个人账户的基金以解决面临的资金困难，这样既提高了资金的利用效率，又拓展了个人账户的保障功能，将农民工的长远保障与现实需求有机地结合起来。
4.立法强制雇主为农民工参保。只有通过立法，在全国普遍强制实施农民工养老保险制度，农民工的权利才能得到保障；只有立法强制，才能避免不同地区农民工雇佣成本的差异，从而防止部分地方政府“舍保障求招商”的短视行为；也只有立法强制，才能使全国农民工养老保险相对统一，养老保险的转移才能在体制上畅通。
参 考 文 献
[1]王国军.农村社会养老保险制度的经济可行性探讨[J].首都经济贸易大学学报，2002，（4）：11-15.
[2]李逸波、胡灵红、李一鸣.我国农村养老保险体制存在的问题及改革思路[J].安徽农业科学，2007， (6):44-45.
[3]杨皖芳、胡庆玲.我国农村养老保险现状分析与对策研究[J].科技与产业，2008，(2):79-82.
[4]谭樱方.由农民工退保谈城镇养老保险制度的完善[J].重庆城市管理职业学院学报，2006，(9):21-24.
[5]陈少英、尹文、杨利.人口老龄化背景下如何构建我国的农村养老保险制度[J].贵州商业高等专科学校学报，2007，(12):29-32.
[6]秦小红.我国农村社会养老保险存在的问题及对策[J].江西蓝天学院学报，2006，(6):51-55.
[7]陈晓安、刘丽.我国农村养老保险的困境与出路[J].广西金融研究，2008，(1):48-49.
[8]王晓婷.我国农村养老保险存在的问题及对策研究[J].时代金融，2007，(10):16-17.
[9]张美红.中国农村养老保险基金制度的缺陷及完善[J].现代商贸工业，2007，（8）：31-32.
[10]李红.构建农村养老保险的财政制度安排[J].现代商业，1994—2008，(5):213-214.
[11]汪江亭.我国农村养老保险存在的问题及其对策[J].建设新农村，2007，(10):18.
[12]李晓娜.我国农村养老保险制度面临的困境及对策[J].产业与科技论坛，2007，(6):12-14.
[13]张国华.我国农村养老保险制度存在的问题及其成因[J].中国保险报，2008，(3):1-2.
[14]刘婷.我国农村居民养老保险制度现状、问题及解决对策[J].科技创业，2007，(11):164-165.
[15]章萍.养老保险基金安全运行的风险因素分析[J].经济与管理，2007，(12):81-85.
[16]沈年耀.完善我国农村养老保险的路径选择[J].湖北师范学院学报，2007，（5）：58-61.
[17]Robert Holzmann、Richard Hinz. Old-Age Income Support in the 21st Century [J].The World Bank，2001.
