第一章 我国中小商业银行的发展现状…………………………………………3
我国中小商业银行的发展概况………………………………………………3
我国中小商业银行的作用……………………………………………………3
制约我国中小商业银行发展的因素……………………………………4
内部制约因素…………………………………………………………………4
外部制约因素…………………………………………………………………6
促进中小商业银行发展的策略…………………………………………7
一、“内部治理”是根本…………………………………………………………..7
二、外部扶持是保障……………………………………………………………..10
三、民营化是发展方向…………………………………………………………..11
内 容 摘 要
中小商业银行，就名称而言有两重属性：一是商业银行，二是规模不大的银行。与中小商业银行相对应的一是政策性银行，二是大型、特大型商业银行。在现时期，我国的中小商业银行可界定为：除政策性银行、国有商业银行之外的以股份制为组织形式、资产规模相对较小的商业银行，主要包括10余家全国性或区域性股份制商业银行，100余家城市商业银行，少数几家住房储蓄银行，还有正在试点的农村商业银行。
我国的中小商业银行是在国有商业银行所垄断的市场夹缝中发展起来的，经历了激烈竞争的市场洗礼，基本适应了市场经济的要求。中小商业银行自成立以来，支持了大量资信低、规模小、风险大、难以从国有商业银行获得融资的中小企业、个体私营经济的发展，完善了我国银行业的组织结构，促进了我国金融体制的改革进程，已成为我国银行业乃至国民经济发展不可缺少的重要组成部分。
我国中小商业银行的发展还处于起步阶段。机构数量较少，尚不能满足经济发展的要求；业务经营尚未形成特色，竞争力不足；公司治理结构尚不完善，发展后劲不足；规模扩张速度较慢，尚未形成规模效益等等。另外，国有商业银行的商业化改革步伐正在加快，国内金融市场也在逐步对外资金融机构全面开放，在未来五年之内，我国中小商业银行在内外经营环境方面将面临着前所未有的巨大压力和挑战，正处在生存与发展的关键时期。
如何正确认识中小商业银行在我国的发展空间，分析其在发展过程中面临的主要问题和困难，探索促进其发展的策略，是本文研究的初衷和主题。
论我国中小商业银行的发展策略
第一章 我国中小商业银行的发展现状
我国的金融体制改革滞后，已经成为阻碍其他经济领域改革向前推进的一个因素，如何改革国有商业银行是我国金融体制改革的关键所在。因此，国有商业银行的改革是关系到金融体制乃至经济体制的重要方面。毋庸置疑，大力发展中小商业银行对于推进我国的国有商业银行改革具有重要作用。
一、我国中小商业银行的发展概况
在我国金融体制改革史上，中小商业银行是伴随着改革开放产生和成长起来的。
自1986年国务院根据经济体制改革的需要，批准恢复设立交通银行起，二十年来，股份制商业银行和城市商业银行采取股份制形式的现代企业组织架构，按照商业银行的运营原则，高效决策，灵活经营，逐步建立了科学的管理机制和市场化的管理模式，自成立伊始即迅猛发展。农村信用社经营实力和经营手段明显改善，进一步突出了为农业、农村、农民服务的市场定位。
目前，我国已经初步形成多层次、多类型的金融机构体系。中小商业银行已经成为我国商业银行体系中一支富有活力的生力军，成为银行业乃至国民经济发展不可缺少的重要组成部分。
截至2001年末，10家全国性股份制商业银行和烟台住房储蓄银行共有机构网点5000余个，从业人员近10万人；资产总额2.39万亿元。109家城市商业银行共有网点4593个，从业人员10.85万人；资产总额0.88万亿元。截至2001年末，中小商业银行(股份制商业银行、城市商业银行)资产总额3.27万亿元，占全国商业银行资产总额的21.57％；存款总额 2.54万亿元，占全国商业银行存款总额的20.86％；贷款总额1.67万亿元，占全国商业银行贷款总额的 19.35％。
与此同时，中小商业银行的资产质量也有了显著的提高。城市信用社和农村信用社不良贷款比例大幅下降，以2001年为例，单年下降比例达到了6.05个百分点和 4.93个百分点。股份制商业银行的不良贷款比例得到了有效控制，以民生银行为例，该行2001年末不良贷款率为 2.84％，资产质量较好。
二、我国中小商业银行的作用
（一）在一定程度上填补了国有商业银行收缩机构造成的市场空白，较好地满足了中小企业和居民的融资需求。同时，中小商业银行以其优质便捷的服务、遍布城乡的网点，极大地丰富了对城乡居民的金融服务，方便了百姓生活。
（二）打破了计划经济体制下国家专业银行的垄断局面，促进了银行体系竞争机制的形成和竞争水平的提高，既为广大居民提供了多样的金融服务，也使银行自身的效益得到了提高。从1998年至2001年，中小商业银行存款与贷款都得到了迅猛增长，存款净增长率为 102.78％，高出四大国有商业银行14.5个百分点；贷款净增长率为104.17％，高出四大国有商业银行40多个百分点。2001年当年，股份制商业银行总资产增加5251亿元，增长28％，实现利润105亿元，资本利润率达9.94％，高出国有独资商业银行 6.91个百分点。
（三）为银行业的改革开放积累了经验。中小商业银行是按照《公司法》和《商业银行法》设立的股份制企业，初步建立了符合现代企业制度的商业银行法人体制，实现了投资主体的多元化，建立健全了股东大会、董事会、监事会的经营组织架构，从而为商业银行建立现代银行制度积累了经验。同时，中小商业银行在发展中不断改革和创新经营管理体制，建立了较为全面的风险控制体系、规范的业务处理和监督体制，改革了收入分配体制，实行个人收入和银行收益挂钩，形成了较为有效的激励机制，推动了商业银行效益的提高。中小商业银行的这些实践，为中国金融业的开放做出了宝贵的尝试，同时，也为国有商业银行的改革和引进外资工作积累了经验。
（四）有效地化解了历史形成的金融风险。大多数城市商业银行都是在地区城市信用社的基础上组建的，通过对本地城市信用社的整顿与重组，根除了大量的城市信用社金融风险点，并在发展中逐步化解风险，消化了历史形成的风险包袱。在处置城市信用社风险的过程中，将规模弱小、抗风险能力差的城市信用社组建为城市商业银行已经成为处置城市信用社风险的一种可行的方式。截至2001年末，109家城市商业银行共计合并城市信用合作社超过2218家，消化设在城区的农村信用合作社及金融服务社100多家。
第二章 制约我国中小商业银行发展的因素
中小商业银行经过十多年的发展，占有了一定的市场份额，成为我国金融组织体系中不可或缺的一部分，对我国的金融与经济发展做出了积极贡献，但在运行和发展中也面临着许多问题。造成目前的困难和问题的原因，从总体上看，主要可归结为内部制约因素和外部制约因素两大类。
一、内部制约因素
（一）大多数中小商业银行公司治理结构存在缺陷
1、股权过于集中，国有股处于绝对控股地位
我国多数全国性或区域性股份制商业银行的组建都有自己的特殊背景，股权普遍过于集中，政府部门和国有企业等国有股股东处于绝对控股的地位。这种股权结构所导致的问题之一是银行很难摆脱政府的干预，“政企不分”的问题很难解决。银行的高级管理人员由组织部门考察，政府任命，而不是以市场化的手段选拔；在政府部门或国有法人拥有决策控制权的情况下，“主人”意识通常不自觉地强化膨胀，银行日常经营活动受到干预。另一个问题是“内部人控制”。由于国有股缺乏真正意义上的人格化的所有者代表，造成所有权的虚置，对经营者缺乏有效的监督和制约，容易导致经营者的道德风险。
董事会功能弱化，与党委会、行长办公会权责不清
从当前银行的管理体制看，党委在银行人事选聘、经营决策中发挥着至关重要的作用。从外部看，银行高级管理人员的选聘过程主要由上级党委决定，上级党委在人事选聘上直接取代了现代银行制度中本应由董事会行使的职权；从内部看，银行分支机构的负责人由银行党委集体研究决定，银行的重大经营决策也由党委会决策，党委会与董事会、行长办公会的职权划分上不清晰，影响了公司治理的有效性，董事会功能弱化，使其难以起到应有的作用。
3、监事会形同虚设，无力承担监督职责
按照制度规定，监事会是在股东大会之下与董事会平行的机构。但在实际操作中，监事会成员主要来自行政级别相对较低的股东代表和退居二线的管理者，在党政职务上都归银行董事长或行长领导。这是一种下级监督上级、内部人监督内部人的体制，所以监事会必然难以有效地发挥监督作用，往往成为一种不管事的摆设。
（二）市场定位不明确，业务特色不明显
与四大国有商业银行相比，中小商业银行的资产规模小得多，而业务品种、服务对象、服务方式等同前者基本相同，缺少自己应有的特色。一些中小商业银行已呈现出与国有大银行高度“雷同”的现象，特别是在发展客户，拓展业务等方面定位不准确，没有及时培养和发展自己的基本客户，不能围绕着基本客户的需求来扩大业务，而是盲目与国有银行争地盘、抢客户。面对日趋激烈的同业竞争，为了上规模、出效益，一些银行的分支机构趋向于利用高息揽存、违规放贷、违规承兑票据等方式来吸引客户，扩大业务量。
（三）结算瓶颈严重制约着中小商业银行的发展
城市商业银行没有自上而下、纵横交错的结算网络体系，各家之间目前尚没有横向的异地结算代理管道，不得不借助于人行的清算系统或委托四大国有商业银行办理票据结算业务，资金清算环节多、周转慢，影响了中小商业银行在客户中的形象，开发优质客户的难度大。此外，全国性的股份制中小商业银行受分行数量的限制，不能满足部分集团客户要求其各地的分公司资金财务集中统一结算的需要，影响了开发优质集团客户的能力。
（四）部分城市商业银行历史遗留问题多
大部分城市信用社采用粗放经营模式，没有切实完备的监督机制，存在大量的呆坏帐。组建城市商业银行过程中又采取“一刀切”的政策，清产核资工作很不细致，大量的不良资产清分不清，未予准确的核销，存量风险未从根本上得到解决。资产规模扩大后，虽然不良资产率有所下降，在一定程度上缓解了风险，但简单的联合并不能从根本上消除风险。城市商业银行由于经营规模较小，业务品种少，服务功能弱、竞争能力差，仅仅靠自身的经营积累，很难从根本上化解诸多不良资产，在日趋激烈的竞争中明显处于劣势。
（五）机构网点数量过少制约着中小商业银行的发展
部分中小商业银行的网点过少，导致资产扩张能力不足，规模不经济问题突出，集中表现在：开发新业务的相对成本较高，因而开发新的金融产品的动力不足；金融电子化建设产生的技术优势并不明显，从而影响采用新技术的积极性；由于网点少，许多零售业务和代理业务无法开展或开展后收益不大。
二、外部制约因素
（一）不平等的外部环境，导致中小商业银行在与国有大银行竞争中处于劣势
1、信用基础有很大的差距
国有商业银行完全以国家信用为后盾，而部分中小商业银行没有这个条件，加之我国尚未建立存款保险制度，中小银行的信用度容易受到冲击。近几年接连出现了海南发展银行等一些中小金融机构关闭、破产、兼并的事件，中小金融机构整体社会信誉受损。同时，由于不正确的舆论宣传和社会大众的风险意识逐渐增强，许多人对中小金融机构的信用度产生了偏见。另外，一些非法金融机构与合法的中小金融机构在外部特征上有相似之处，查处非法金融机构可能导致社会公众对合法的中小金融机构产生信任危机。如在清理整顿农村合作基金会期间，就曾发生多起挤兑周边合法中小金融机构的事件，最后导致这些机构存款大幅下滑，正常经营难以为继。
2、在业务经营和拓展上政策不平等
四大国有商业银行与政府保持着更为密切的联系，能够影响金融政策的制定和执行。现有的许多政策条文、法律法规都明显倾向于国有商业银行。基金托管与代售、证券清算、对券商的股票质押贷款、国债柜台买卖等创新性业务，首先在国有商业银行范围内开展；住房公积金贷款、社会保障基金的收缴和发放等政策性业务只能由国有商业银行代理；国家某些主管部门甚至在系统内下文禁止下属单位将资金存入股份制商业银行和城市商业银行。
3、来自地方政府的行政干预较多
中小商业银行大多由地方政府控股，政府干预比较普遍，有的城市商业银行实质上成为地方政府的“第二财政”。当地政府为发展地区经济，甚至追求短期政绩，往往出现“投资饥渴症”，盲目追求多上项目，干预地方性中小商业银行的项目调查、信贷决策等日常经营活动，极易导致决策失误，造成贷款质量差，形成不良资产。
（二）不良信用环境和不完善的法律制度影响了中小商业银行的发展
由于我国企业的信用观念比较淡薄，个人信用征信体系不够完善，信用关系的法律保障不健全，给作为信用中介的商业银行带来了不利影响。个体私营等经济主体更是不注意维护自身的信誉，拖欠、躲债、赖债等行为时有发生，使中小商业银行的经营风险很大。另外，由于银行贷款赔偿的法律制度不完善、法院执行不力，银行通过法律手段回收贷款的成效不高，经常遭遇“赢了官司输了钱”的情况。
（三）主要客户群体存在较大的风险性
中小商业银行由于资金实力弱、机构网点数量有限，大客户一般只将中小商业银行作为金融合作伙伴之一，常常处于摇摆之中。中小客户在规模扩大后，由于对资金和结算的要求提高，又常常会脱离中小商业银行的服务体系。因此，中小商业银行的主要服务对象是中小企业。中小企业的特点是产品和服务层次低、经营状况稳定性差、破产机率高，中小银行将承受更大的信用和经营风险。
（四）中小商业银行的资本金补充机制不完善
资本金是银行经营安全的保障，与国外银行相比，我国的商业银行普遍存在资本金不足的问题。除深发行、浦发行、招商银行和民生银行4家上市银行可以通过资本市场筹集资本金以外，其他中小商业银行只能通过留存收益、股东以部分红利转注资等渠道补充资本金。中小商业银行依靠民间资本扩充资本金的渠道尚不畅通。目前的资本金补充机制已不能适应中小银行风险控制和规模扩张的需求。
第三章 促进中小商业银行发展的策略
中小商业银行必须面对现实，深化改革，持续创新，做到小而精、小而专、小而强，在竞争中求得生存和发展。同时，也要依靠政府的政策扶持、正确引导。
一、“内部治理”是根本
建立良好的公司治理结构
公司治理是指联系企业各相关利益主体（高级管理层、股东、董事会和其他利益相关者）的一系列制度安排和结构关系网络，属于基础制度层面。我国中小商业银行公司治理的无效不在于机构设置，而在于没有严格按照完善的《公司法》公司治理结构的理念界定具体制度，形成强有力的制衡约束和激励机制，因此，应重点完善以下内容：
1、加快推进股权结构多元化进程
实践证明，“多股制衡”是一种较好的股权结构，有利于公司治理结构的完善。因此，我国中小商业银行应通过引入民间、私企和外国资本,尽快实现股权结构的多元化,逐步减少各级政府和国有法人的持股比例。股权的分散可以在一定程度上限制国有股股东对股份制银行的非理性干预，从而减少政府部门对股份制银行的不合理干预。股权的社会化有助于股份制银行股权结构的合理化，使股份制银行借助于外部的社会力量，推动法人治理结构的完善。随着更多的社会股东参与其中，将对股份制银行的经营决策形成更大的制衡力量。
2、引入独立董事制度
所谓独立董事制，就是在董事会中设立具有完全独立、代表公司全体股东和公司整体利益的非执行董事。独立董事具有“经济关系独立、人格独立、利益独立、决策独立”的特点。引入独立董事制将有助于加强董事会中的权力制衡机制，完善董事会的职能，保障股东尤其是中小股东的权益。
3、强化监事会的职能
为了使监事会更好地发挥作用，应该使监事会成员相对独立于银行行长和董事会的领导，避免其受到不必要的挚肘。另外，监事享有检查公司财务的权利，对公司财务报告的真实性进行监督，监事会要定期或不定期地检查股份制银行的财务，对银行的财务进行审计，确保银行财务数据的真实。
4、充分的信息披露
最大化的信息披露现在已经获得普遍接受。巴塞尔委员会的《有效银行监管的核心原则》（1997年9月）和《增强银行透明度》（1998年9月）对此都十分强调，认为“为了保证银行业务的有效经营，维持一个稳健高效的金融体系，市场参与者需要获得准确、及时的信息”，“信息披露是监管的必要补充”。健全的信息披露制度本身就是对经理层的一种制衡约束手段，也是对公司进行市场监督的基础，是股东正确行使表决权的基础。
5、改进稽核体制，切实加强内部监督
从制度上确立稽核部门的独立性、有效性和权威性，强化其在系统内部的监督制约作用和独立行使职责的权力。要完善领导干部任免考核制度，对各级行负责人实行任期及离任审计制度，切实防范道德风险。
明确的定位是中小商业银行发展的关键
1、业务经营上以专业化、特色化为目标。中小商业银行在业务品种、网点数量上都无法与国有商业银行相比，没有可能也没有必要发展成什么都经营的“金融百货公司”，同样，也没有必要盲目追求市场份额，而应把追求效率作为经营的首要目标，通过提升经营层次，突出经营重点，以风险小、利润高的中间业务、零售业务为发展的重点，以网上银行等先进的科技手段为依托，做到“有所为，有所不为”，发挥其专业化经营的优势，主要精力应逐步从抢市场转移到开拓市场上，在激烈的市场竞争中找准自己的位置。
2、从总体上来说，目前我国中小商业银行应该侧重于为中小企业、工薪阶层消费者等客户群体服务。服务中小企业是中小商业银行的一个重要领域，也是体现其竞争力的一个重要方面。中小商业银行应该积极探索服务于中小企业的新模式，不断提高其服务水平。在中小企业的改制、资产重组、兼并、收购的过程中，中小商业银行应充分利用信息、技术和人才的优势，积极发展顾问咨询、信息服务等投资银行业务。
3、在地域范围上立足于为区域性或地方性经济服务。那些规模相对较小、实力较弱的小商业银行由于资源有限，服务的地域也要有所限制。他们不宜急于追求扩充网络覆盖面，应充分发挥熟悉本地企业情况的优势，集中银行内部大部分资源，把主要服务对象锁定于当地效益较好或有发展潜力的客户群体。通过研究当地居民的收入、消费、理财等行为特征，运用自身各种优势，以市场化为导向，为目标客户设计和开发新型金融服务产品。
（三）“在竞争中求合作、在合作中求发展”是中小商业银行的发展之道
1、积极创新中小商业银行之间的合作形式。合作的方式主要有：相互代理业务，开展共同业务；组建中小银行战略联盟，实现技术、人才、网络资源共享；部分中小银行之间以会员间相互参股等方式，在保持法人独立地位的条件下，组建银行控股集团，逐步实现一体化经营；全国性股份制商业银行可以通过资本运作，收购、兼并具有互补双赢性的城市商业银行、城市信用社,实现低成本扩张。
2、同外资银行开展多层次的合作。一方面，中小商业银行的产权结构、资产质量、经营模式、良好的外部人际关系,对外资银行有很强的吸引力；另一方面，通过引入外资，中小商业银行可以学习国际金融界先进的管理经验和技术，引进新的金融产品，改善公司治理结构，提高资本充足率，使其拥有参与国际竞争的资格和能力。合作的方式可相对多样,从浅层次的业务代理,松散的协作协议,吸引战略投资者,到深层次的合资、参股、换股等,都可根据本行实际,灵活选择。
3、加强与四大国有商业银行的合作，寻求共存共荣之路。可以采取组建联盟或者签订单项代理协议的方式,利用国有银行的网络、汇路、信誉开展有偿代理；参与国有银行的银团贷款；与国有银行合作开展代理基金销售等业务。
4、与保险业、证券业、信托业等非银行金融机构进行全面合作。在目前“分业经营，分业管理”的体制下，网络是银行业与证券业、保险业合作的一个良好基础和切入点。虚拟银行或网上银行为银行业务、证券业务、保险业务的交叉销售和一体化发展提供一个“平台”。
（四）创新是中小商业银行蓬勃发展的持续推动力
一是产品创新。以引进和学习西方国家的创新产品为主，积极开发中间业务产品、零售银行产品、投资银行产品，为中小企业、社区金融、工薪阶层消费者等客户群体“量身定做”不同的金融服务产品，提供个性化的服务。
二是技术创新。充分借鉴国际商业银行的经验，对现有的业务流程和管理系统进行系统化的技术改造，建立一套现代化的银行信息系统，具体包括柜台业务处理系统、自助服务系统、清算转账系统、办公自动化系统、资产负债管理系统和决策支持系统。银行信息系统的建立和有效运作，可以全面提高业务和管理的技术含量，为银行提高效率、降低成本、控制风险和完善功能创造条件。
三是市场创新。中小商业银行应当充分研究新形势下金融服务市场的变化特点和发展趋势，建立起以市场创新为核心的业务管理机制，推动全面的市场营销管理策略，从长远角度把握对市场的分析、定位和控制，不断开发新的客户群体和业务领域，形成市场优势和良好的服务形象。
四是管理体制创新。从我国商业银行改革和发展中所暴露出来的问题来看，管理创新的基本要求是实现三个方面的转变，即由分散管理转向集中管理；由经验管理转向科学管理；由目标管理转向过程管理。从集中统一管理来看，就是要加强总行对资金调度、企业授信、贷款审批和高风险资产的统一管理力度，形成更加有效的整体调节功能和风险控制功能。
五是组织机构创新。将银行内部的优势业务部门和支持部门进行改造，成立相对独立的管理中心，加大人力、物力及其它资源投入，实行专业化经营与垂直管理，以此缔造在同行内的业务与管理优势。
二、外部扶持是保障
（一）建立对中小商业银行的财税支持体系
首先，放宽中小商业银行税前计提坏帐准备金政策，按实际坏帐的损失冲减准备金或列支成本。我国的中小商业银行多采用股份制，在经营过程中形成的贷款损失要自己承担，无法像国有银行那样，通过“债转股”或其他政策来核销坏帐。财政部的现行规定是所有商业银行均在年初按上年末贷款余额的1%提取坏帐准备金；按照国家税务局的规定，当出现企业破产、贷款人死亡等类似情况时，商业银行才可以将坏帐损失列入成本。以上规定显然与商业银行的实际损失不相符合。因此，应允许中小商业银行按照贷款的五级分类，根据贷款的实际风险和损失情况，对不同类别的贷款按照不同的比例提取坏帐准备金，将实际的坏帐损失列入成本。
其次，在财政税收上对中小银行尤其是城市商业银行给予适当的优惠政策。据统计，中小企业的贷款频率是大企业的5倍，其户均贷款余额却仅为大企业的0.5%，银行对中小企业贷款的信息成本和管理成本相对于大企业要高的多。在现行的利率严格管制的政策环境下，只有给予中小商业银行税收上的优惠，才能弥补其对中小企业贷款所导致的经营收益上的不足。
（二）创建中小商业银行与中小企业协调发展的制度环境
1、建立和完善中小企业信用担保体系。中小商业银行的客户主要是中小企业，中小企业经营存在较大风险，可用于抵押的资产较少，贷款风险大且管理成本较高。国外许多国家已经先后由政府和央行支持推动，设立了中小企业信用担保机构，以及统一的企业信用评级和信用档案系统。这些由政府和央行提供的公共产品可以有效地降低对中小企业贷款的风险，减少对中小企业的调查和监督成本，增强中小银行支持中小企业发展的信心。我国应加快学习引进相应的措施，为中小商业银行的发展和中小企业的融资提供更好更多的配套服务。
2、适当放宽中小商业银行存贷款利率的上下限。由于我国的存款利率受到严格的管制，各银行不能通过调高存款利率来扩大存款规模，要吸收更多的存款，主要是靠设置更多的分支机构。中小商业银行机构在网点数量上显然无法与大银行相比，因此，在吸收存款，尤其是吸收居民存款上处于明显的劣势。另外，中小商业银行的贷款客户以中小企业为主，这类客户的贷款风险相对较高，贷款利率却不能相应提高，或者利率上调的幅度十分有限，这有悖于风险收益对等的原则。因此，应对中小银行规定一个更大的利率浮动空间，允许它们在一个较大的范围内，根据贷款对象和贷款种类确定贷款利率；适当提高居民和企业的存款利率，从而使中小银行的存款客户也有一个风险利益比较的选择空间。
（三）为中小商业银行的发展创造一个平等竞争的市场环境
1、取消各种针对中小商业银行的不平等政策。例如，允许区域性的城市商业银行和农村商业银行作为特殊会员，在少交会费甚至免会费的条件下加入银联，实现银行卡在全国140个城市通连通用；取消公积金贷款等业务限定在四大国有商业银行办理的规定等。
2、加快存款保险制度建设步伐。存款保险制度、金融监管当局的审慎监管和中央银行的最后贷款人功能被认为是支撑金融安全网的三大基本要素。自1933年美国国会通过《格拉斯·斯蒂格尔法》设立联邦存款保险公司以来，全球已有70多个国家和地区先后建立了存款保险制度。从我国的情况看，四大国有商业银行背后有国家信用作为隐性担保，在目前的经济形势下，破产倒闭的风险几乎是零。中小商业银行规模小、抗风险能力弱以及不公正、不客观的社会宣传，致使社会公众往往过高地估计其风险。为了提高中小商业银行的信用基础，我国应由政府、央行和投保金融机构共同出资，尽快设立中小商业银行存款保险机构，对所有吸收公众存款的中小商业银行强制投保，当中小商业银行陷入支付困境或破产倒闭时，运用保险基金实施及时的资金救援或存款理赔。
3、有条件地放宽城市商业银行设置机构的区域性限制。我国政府应逐步取消城市商业银行只能在其所在的城市设置机构和开展业务的限制。理由如下：一是经济发展的要求。我国经济发展的区域化明显，如以上海为中心，包括昆山、苏州等地区已经形成了一体化的经济区域。与此相适应，也需要区域内的城市商业银行的服务区域不能局限在一个城市。 二是城市商业银行自身发展的需要。目前我国的城市商业银行资产规模过小、网点数量过少，由此导致的规模不经济问题严重。一个城市的金融资源毕竟是有限的，要在短时期内实现规模的迅速扩张，达到最佳规模水平，突破区域限制无疑是最佳选择。三是“国民待遇”原则。外资银行进入5年后，放开所有地域和业务的限制，而对中资银行实行地域限制则明显不公平。
三、民营化是发展方向
（一）中小商业银行民营化的意义与作用
当前，我国中小商业银行走民营化的道路，其意义与作用主要体现在以下两方面：
第一，民营化对中小商业银行自身是一种必然的选择。目前我国相当一部分中小银行如城市商业银行，经营陷入困境，亏损相当严重。有^^文档显示，2000年全国100余家城市商业银行全系统纯利润为12亿元，而其中北京城市商业银行、上海银行两家银行就有18亿元利润，这说明有相当一部分城市商业银行亏损。如前所述，造成困境的重要原因是相当多中小商业银行的经营行为属政府主导型，国有控股的股份制形式并不能完全发挥中小商业银行经营机制灵活的优势。中小商业银行只有选择彻底的市场化、民营化，让股东能够自由地“用手投票”与“用脚投票”，建立起完善的“激励-约束”机制，才能实现持续长久的发展。
第二，民营化对控制中小商业银行的地方政府是一种理性的选择。在1979年至1991年，国家控制金融的总收益一直大于总成本，而从1992年开始，国家控制金融的成本迅速超过收益，在1992年至1996年间控制金融的净成本高达16570.92亿元（张杰，1998）。具体到地方政府控制城市商业银行等中小金融机构，虽然也会因拥有控制力给其带来一些直接或间接的收益，但其代价也是高昂的：牺牲中小商业银行的效率，背上不良资产的包袱等。对地方政府而言，选择时机从中小商业银行“全身而退”，“有所为有所不为”，引导民间资本投资入股，也是经济结构调整和市场化的需要。
（二）中小商业银行民营化的本质：民有、民营、民管、民享
中小商业银行从表面上看，基本上都已采用股份制的组织形式，并且少数中小银行已经有民间资本投资入股，但均未实现完全意义上的民营化。民营化的商业银行至少具备以下三个条件：一是资本金主要来自自然人和民营企业法人；二是由民间资本控股经营；三是高层管理人员的任免权真正属于股东大会及董事会。当前，中小商业银行民营化的实质是要加强其市场化特征，真正实现“民有、民营、民管、民享”的“四民”原则，从而打破政府主导的格局（邓晓卓，2002）。
第一，民营化意味着“民有”。“民有”是相对“国有”而言的，即国有股股东不再处在绝对控股地位，银行业作为充分竞争的行业，公有制可以从中退出或部分退出。“民有”要求民营企业法人成为中小商业银行的主要股东，次要股东是自然人，再次要股东是国有法人和地方政府。
第二，民营化意味着“民营、民管”。“民营、民管”是相对于政府任命经营管理班子、“党管干部”而言的，即由股东大会选出董事组成董事会，由董事会负责选聘主要管理人员。经营班子只对董事会负责，不需向个别股东负责。中小商业银行的经营管理以“效益性、安全性、流动性”为基本准则,完全摆脱少数大股东或地方政府的干预和控制。
第三，民营化意味着“民享”。“民享”是指股东们平等地享有银行的经营成果，有权获取股息和红利。中小商业银行以利润最大化为经营目标，任何牺牲银行整体利益来满足地方政府经济发展目标的要求都是不能接受的。
（三）中小商业银行民营化的思路
按照当前政府鼓励民间资本入股中小商业银行的政策，中小商业银行的民营化可遵循“政府退出、民企跟进、转机建制”的思路。政府退出分为部分退出与全部退出两种，应鼓励地方政府从中小商业银行逐步全部退出；中小商业银行所吸收的核心股东应是在地方经济发展中发挥骨干与支柱作用的企业，特别是民营企业与集体企业。地方政府退出后，跟进的企业数目不能太少，股份也不能过于集中；转机建制要求完善公司治理结构，让股东充分享有投票权，让董事(含独立董事)、监事充分发挥各自作用。
政府也应逐步打破银行业进入的壁垒，允许民营资本发起组建新的商业银行。如果政府从发展民营经济的角度引导民间资本投资中小银行，就应该至少提供以上两条途径，应该允许民间资本组建新的商业银行，而不应仅限于重组改造现有的商业银行，将民间资本入股作为转移风险、挽救陷入困境的商业银行的一种手段。
参 考 文 献
中国人民银行银行监管课题组，“进一步发挥现有中小商业银行的作用”，《金融时报》，2002年9月5日。
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