一、引言- 2 -
二、合作基金会的制度缺陷和失败成因- 2 -
1、产权制度残缺与组织行为扭曲- 2 -
2、管理体制上的依附性和组织行为异化- 2 -
3、高风险运行- 3 -
三、关闭合作金会对农村全融发展的影响- 3 -
1、市场竞争格局的改变- 3 -
2、农村金融业务不对称与资金外流- 4 -
3、对信用社资产质量的影响- 4 -
4、吸取合作基金会经验教训而进行的改革创新- 4 -
四、农村合作基金会的历史教训- 5 -
五、农村金融改革与发展- 5 -
1、合作化是商业化- 5 -
2、多元化还是单一化- 6 -
3、实行压制的金融政策还是约束的金融政策- 7 -
六、主要结论- 8 -
1、主要结论- 8 -
2、政策建议- 8 -
参考文献- 10 -
内 容 摘 要
摘要：农村合作基金会为满足农村社会管理和保护集体资产的需要而产生，并应“三农”对资金的需求而得到推广、发展。以其“社区内的资金合作互助组织”的定位对我国现行金融体系拾遗补缺，为农村社会的资金供需与融通提供了一条现实渠道。关闭农村合作基金会不仅对农村金融市场产生巨大影响，而且随着基金会的一部分机构和资产在清理过程中被并入农村信用社，其影响还波及农村信用社和其他金融机构。
本文分别从金融部门、政府部门、企业和农户等不同的侧面，考察和分析农村合作基金会事件对农村金融改革与发展、对区域性经济发展产生的影响。首先分析了合作基金会自身存在的缺陷和它对农村金融产生的影响，然后详细阐述了农村金融的改革与发展，最后提出建议。
一、引言
农村合作基金会的兴衰与国家宏观环境和金融政策变化密切相关。自1984年在少数地区试办以来，得到政府的大力支持，在全国发展很快。从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾起到一定的积极作用。从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐向正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非正规金融组织和活动的管制力度。为了消除对农村信用合作社的竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭，随后1998－1999年，被彻底解散。纵观中国农村合作基金会产生和发展的历史过程，大体上可划分为五个主要阶段：萌发阶段（1984年至1986年），改革试验阶段（1987年至1991年），高速扩张阶段（1992年至1995年），整顿发展阶段（1996年至1998年），清理关闭阶段（1999年1月以后）。
二、合作基金会的制度缺陷和失败成因
1、产权制度残缺与组织行为扭曲
农村合作基金会的形式可谓多种多样，但其产权制度，无论是集体还是个人的产权都是虚设的。产权是“个人和组织的一组受保护的权利，它使所有者能通过收购、抵押和转让的方式持有或处置某些资产，并占有这些资产运转中所产生的效益或亏损。因此，产权决定着财产运用上的责任和受益。”由此看来，农村合作基金会的产生、发展、经营管理从来就没有独立过，农民只是名义上的股东，它实际上由政府控制，只是政府行政部门的附属品。作为市场经济主要基础的明晰的个人产权，还没有完全形成，集体产权仍占据农村财产主要地位，大家习惯于计划经济时期集所有者和经营者于一身的做法，这使农村合作基金会在产权结构上存在着先天不足，过于依赖于政府的支持和参与。因此，产权制度残缺是最重要的制度祸根。
2、管理体制上的依附性和组织行为异化
首先，农村合作基金会在垂直系统上只接受农业部门管理。有关其发展的大量文件都是由农业部、省农牧厅、市农业局、县农业局颁发的，涉及方方面面，从利率高低、筹资渠道的开辟到内部管理、收益分配等，无所不包。这种垂直管理表现为各乡镇合作基金会的主任都是各乡镇农经站的站长，县联合会的董事长是农业局局长，主任是农业局农经股的股长。
其次，农村合作基金会除了接受农业部门领导和管理外，还要接受当地政府的领导，具体表现为乡镇一级合作基金会理事会主任由乡镇长，监事会主任由乡镇党委书记兼任。同时，县农业局和各乡镇要接受县级政府的领导，农村经济工作要纳入到县政府的目标管理中。在这样的管理体制下，农村合作基金会的行为很容易发生扭曲。
各级农经部门借助于农村合作基金会，可以给其带来合法的高收入，所以相关部门常常利用行使对农民负担管理和村组财务管理之便为农村合作基金会谋利。可以说，农业行政部门是农村合作基金会突破原有的从社区互助组织走向金融组织的直接操作者，其目的在于追求自身的经济利益。
3、高风险运行
合作基金会的运行风险主要来自以下三个方面：
一、人员素质低，缺少专业知识，经营管理能力不强。金融业是典型的知识密集、信息密集行业，它历来对从业人员的专业和道德素质有着很高的要求，需要专业化的高素质人才，而合作基金会的领导和工作人员的素质，不仅不能适应金融市场发展的要求，还极易产生道德风险。
二、依附政府，行政干预严重。利用行政手段干预金融是政府官员为自己建立政绩的最有效的方法和途径，使得正常的经济活动变成了政治动员，所以合作基金会的经济效益和长远发展利益就被忽视了。
三、滥用权力，缺乏监督。在我国，对行政权力基本上缺乏监督，存在着权、责、利严重不对称现象，很容易导致违规操作甚至违法操作。而在农村合作基金会的经营和管理上，这一现象尤为突出。
三、关闭合作金会对农村全融发展的影响
1、市场竞争格局的改变
农村合作基金会的产生和发展，突破了长期以来国有银行和信用合作社对农村金融的垄断，在农村金融市场上引入了竞争机制，这种竞争曾给农村金融市场带来了新的活力，但是关闭农村合作基金会之后，县以下农村地区的金融竞争格局发生了很大改变，正规金融部门加快了在农村地区的机构重组和收缩。对农村信用社来说，竞争压力明显得减少了，由竞争带来的激励和创新也随之减少，这都不利于农村金融市场改革和农村信用社的长期发展。
2、农村金融业务不对称与资金外流
关闭农村合作基金会之后，农村存贷款市场变化表现为不对称发展，主要表现在：商业银行和城区存款增长快，农村信用社和乡村存款增长慢；商业银行贷款增长少，农村信用社贷款增长多。金融机构特别是商业银行的作用就像抽水机，将农村地区的金融资源不断地大量抽流出去，直接导致了其存贷比例不断提高。
3、对信用社资产质量的影响
根据人民银行的规定，农村信用社接收合作基金会的资产有十分严格的标准。在政府的干预下，农村信用社接收的资产质量不够优良。从账面数字来看：接收的贷款质量要好于信用社当时的贷款质量。关闭合作基金会之后，农村信用社贷款质量显著下降，特别是“两呆”贷款比例大幅度提高，这其中一个重要原因就是接收的合作基金会贷款大部分沉淀为不良贷款。
信用社由于不良贷款存量过多，贷款资金已经无法正常周转，新增贷款能力非常有限，因此，依靠自己的力量，采用“放水冲沙”，用质量好的新增贷款逐渐降低总体贷款余额中不良贷款比例的方法已经不再适用。
4、吸取合作基金会经验教训而进行的改革创新
农村合作基金会虽然存在时间不长，但其某些成功经验和做法已得到农村信用社的推广。第一，信用社加强了宣传力度。如向80％以上股东农户发放了“致富手册”、“存贷款指南”等宣传材料；在每个村聘任了理事，并半年举行一次理事会；通过举办各种活动，与社员和农户进行感情联络。在城镇地区，信用社加快了电子化建设，同时推行储蓄营销员制度，激励员工拉动存款的积极性。第二，广泛开展小额信用贷款业务，对3000～5000元以下的农户贷款，一般不要求抵押担保手续。对50O0～10000元的贷款，试行联户担保的做法。为了简化手续，方便农户贷款，信用社普遍采用了“三证一章”的小额农贷方法。农户借款时只要持有本人身份证、贷款证、股金证和个人印章，便可立即取得3000元以内核定额度内的支农贷款，就像支取存款一样方便。这种做法减少了农户借款的交易成本和时间，受到农民的欢迎。第三，加强贷款质量管理。规范贷款操作手续，严把贷款发放关，合理确定投向投量，建立“三查”、分级审批、审贷分离、有效抵押担保的管理机制；坚持“包放、包收、包管理、包效益”的包干制度和责任终身追究制；规范和完善抵押担保手续；积极盘活存量，努力保全资产；用好管好增量，新增贷款主要投向支农和择优扶持龙头企业方面；继续强化目标责任制考核管理力度。第四，开展以代理为主的一些中间业务，同时积极推行电子结算和电脑联网技术的普及。
四、农村合作基金会的历史教训
农村合作基金曾发挥了一定的积极作用，然而由于经营管理不善，辉煌的历史昙花一现，很快就被淘汰于市场经济的改革大潮中。农村合作基金会发展壮大的经验是可取的，走向败落而关闭的教训是深刻的，经验和教训从正反两个方面为农村信用社今后的经营管理提供了历史的鉴镜。
1、金融的发展需要党政支持，但不能依赖党政支持。农村合作基金会是各级地方政府一手培植、扶助发展起来的，可以说，促进基金会发展的是基层政府，推动基金会走向辉煌的是基层政府，造成基金会风险直至关闭的也是基层政府。基金会的关闭正揭示了政企必分，政府不能直接办金融的规律。
2、必须合规合法经营，走良性竞争发展之路。按照市场准入法则，依法合规经营，是维护金融秩序，规避风险的重要保障，是确保金融持续、快速、健康发展的必要选择。农村合作基金会进入市场后，由基层党委政府作后盾，变相经营存贷业务又不受央行监管约束，业务虽得到快速发展，但是经营外延的无效扩大和恶性膨胀，给基金会持续发展带来了极大的危害，不稳定因素也日益严重。
3、必须强化经营管理，狠抓运作规范。缺乏必要的业务管理制度和监督制约机制，是导致农村合作基金会从辉煌走向没落的又一重要原因。因此，深化改革，建立和完善金融制度和管理体系，提高管理能力和管理水平，强化内部控制，是发展金融事业最紧迫、最重要的任务，也是建立地方金融安全区，有效防范化解风险的前提条件。
4、建立一支与发展相适应的职工队伍刻不容缓。农村合作基金会的直接经营者与管理者，主要由三部分人组成，一部分是农业局、行政部门干部，一部分是来自村社会计、乡农经站人员，一部分是从社会招收及学校分来的，这些人员中滥竽充数的多、关系户的多，真正懂经济及管理的很少，懂经济又懂金融的更是微乎其微。经营能力缺乏，管理水平低下，与当时基金会业务快速发展极不对称，与市场经济和现代金融管理要求格格不入，不但大大制约了基金会的进一步发展，而且导致了基金会从兴旺走向关闭。
五、农村金融改革与发展
1、合作化是商业化
从国际发展经验来看，即使是在商业化金融很发达的国家，合作金融作为金融市场体系中的一个组成部分，仍然有存在的市场空间和发展余地。它的资金主要来自内部成员，资金的使用也主要服务于组织成员。所以合作金融在资金使用性质、资金运营目标和管理形式等方面与商业金融和政策性金融有着较大差别，并且不可能被其他类型的金融组织替代。
目前，我国农村信用社的改革到底要走哪一条道路，是恢复合作金融组织，还是改造成地方性股份制商业银行，目标仍然不够明确。信用社若要想恢复真正的合作性质存在较大难度：一是所有者缺乏，由员工内部人控制，没有人真正考虑信用社的长期利益。现实中存在用工资和福利侵蚀利润、对不良贷款麻木不仁等现象。二是产权虚置，内部管理和控制不力，理事会、监事会和社员代表大会等制度流于形式，名不符实。三是激励机制不健全。基层机构和员工的积极性没有被充分调动起来，一切工作都要等着上级的指示和。在这种情况下，很难做到主动、积极地为农民服务，自觉管好金融资产，并带动农村金融市场发育和创新。
国有金融机构从农业和乡镇以下的农村地区向非农领域和县城收缩，这并不能说明农村金融市场不适合发展商业化金融。目前，农村金融需求的满足程度还很低，而合作金融的能力有限，仅仅依靠合作金融已无法满足日益增长的多样化的金融服务需求。从农业银行、工商银行和建设银行在农村金融市场上所占份额与作用看，其重要地位还是不言而喻的。更重要的是，从竞争、创新和金融市场的长期发展来说，发挥商业化金融的地位和作用，增强商业银行的优势和活力，是农村金融发展的方向。因此，从长远角度讲，一个完善的农村金融市场，需要以商业化金融形式为基础，商业化金融和合作金融共存，两者互为补充，共同发展。
2、多元化还是单一化
在中国，农村居民分散居住这一特定地理条件决定了农村金融需求的分散化，特别在一些贫困山区，一个乡镇的行政面积大到一百多平方公里，散布着几十个自然村落，却只有两三千个农户，人口不过一万左右。另一方面，农民收入相对较低，每一笔存贷款业务的数额很小。这样分散的金融需求和城镇地区的金融市场是完全不同的。
除此之外，农村金融需求还有多样化的特征。农民既是生产者又是消费者。而农民的生产和消费又受各地自然环境、行业、技术以及文化习俗等影响，这些因素都会导致农村金融需求的多样化。农民贷款方面的要求比较特殊，许多方面很难为大型的金融机构所接受，比如额度小、难以提供抵押担保等。虽然农村居民对存款等金融需求相对城市而言比较简单，但随着经济、社会的发展和农村市场的繁荣，农村劳动力的流动和商品流通的加速，农民对金融机构提供的存款服务也产生了一些新要求，比如全国联网、异地存取、债券买卖、结算、代理、信用卡甚至投资和财务咨询等。与农村金融需求多样化、分散化形成鲜明对比的是，中国农村金融机构和金融供给却存在一定程度的垄断性，特别在乡镇以下农村地区，金融机构和业务服务单一，金融市场缺乏竞争、激励和活力。这也使得金融机构很难积极、主动地为农民提供金融服务。因此，从金融需求的角度看，农村金融市场的多元化将是一种发展的必然趋势。
3、实行压制的金融政策还是约束的金融政策
中国农村金融部门改革的一个重要目标是要消除金融压制现象，但是，到目前为止，农村金融体制改革，包括合作基金会的关闭，都集中在现有机构的管理规范和体制完善方面，市场化方面不仅没有多大进展，反而有所退步，农村金融机构越来越单一，网点越来越少，主要是因为改革没有完全摆脱金融供给主导的发展理论，仍然不能解决一些急需解决的重大问题。因此，在建立市场经济体制的大背景下，有必要引入农村金融市场理论，对低效、依赖政府的农村金融体系进行全面和彻底的改革。
农村金融市场理论认为，农村金融机构资金的外部依存度过高是导致其贷款回收率降低的重要因素。该理论指出，对于民间金融，由于农村资金拥有较高的机会成本和风险费用，所以非正规金融的高利率具有一定的合理性；储蓄与贷款一样重要，利率的市场化是改革的基本方向，将正规金融市场与非正规金融市场按照公平竞争的原则合理地整合起来，可以更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求，同时，也有利于金融部门本身效率的提高和持续发展能力的积累。当然，市场机制并不是万能的，政府的管理对于稳定金融市场来说仍是相当重要的。
正规金融部门对农民、农业、农村服务不够，很大程度上是因为民间信贷屡禁不止。正规金融机构网点分布不合理、金融工具单一、体制僵化、作风官僚，这些都难以适应农村经济多元化、经营方式多样化的需要，因此农村金融服务处于供需不平衡的状态，农户及部分乡镇企业所需资金常常不能从正规金融部门那里得到。
从互补的角度看，对民间金融的过分打压，一定程度上也抑制了正规金融机构的进取精神。从目前中国农村金融部门的改革现状来看，鉴于现有金融机构的业务和功能分工并不十分有效，应该换一个角度来考虑未来的改革思路，即放弃政府对金融机构的具体组织和参与，将重点放在规范和鼓励发育金融市场方面。在农村地区，需要形成多样化的、主动创新的、开放竞争的金融市场，只有这样，才能充分满足农村地区分散化、多样化的金融需求。
六、主要结论
1、主要结论
通过对农村合作基金会事件的全程考察，特别是详细分析了清理合作基金会对农村金融市场及相关部门的影响之后，主要结论如下：
1.产权模糊和行政干预加大了合作基金会的运行风险并最终导致其走向失败。集体产权与个人产权相比，集体产权更容易受到行政权力的侵犯，个人产权对行政权力的抵抗力高于集体产权。产权模糊为政府进行行政干预和侵犯合作基金会利益创造了条件，并导致合作基金会偏离原有产权性质和经营方向，甚至偏离了一个经营主体以利润最大化的经营主旨。
2.关闭合作基金会对竞争性的农村金融市场的形成不利。农村合作基金会关闭之后，乡镇以下农村地区金融市场基本上形成了农村信用社独家垄断的局面。缺乏必要的竞争压力不利于改善金融机构对农民和中小企业的金融服务，从长远看十分不利于信用社自身的成长。
3.未来农村金融市场的发展仍然需要合作金融，现有商业金融机构在农村的收缩并不意味着农村不需要商业性金融。农村金融的需求是多样化的，供给也应多样化。农村合作基金会关闭以后，单靠农村信用社的垄断经营并不能满足农村经济发展对金融服务的巨大需求，还需要发展其他类型的金融组织，但发展农村金融组织一定要汲取农村合作基金会的经验教训，要产权清晰，行为自主，戒除行政干预。
4.不能滥用政府信用。金融的本质是信用，合作基金会的建立和迅速发展，依靠的是政府信用，清理关闭合作基金会之所以没有引起大的社会矛盾，依赖的也是政府信用。政府信用虽然在一定时期和一定环境下，有利于推动当地经济发展，但是，从长远和市场经济的角度看，依靠政府信用容易出现违反市场经济运行的现象。政府信用不能滥用，要以相应的管理能力和履约能力为基础，不然就会造成政府的债务危机，债务问题解决不好，会最终导致政府的信用危机。
2、政策建议
根据目前农村金融改革与发展的实际情况，以及农村合作基金会的经验教训，我认为今后农村金融改革和发展的重点应该放在以下方面：
1.在明晰产权的基础上进行信用社的改制，以增强其独立自主、自负盈亏的经营能力。对于存量资本，可以考虑将大量产权不明的积累资本明确为国有，这部分国有产权可以委托经营，也可以出售；对于新增股金，应该充分考虑地区差别，不能一味追求统一地吸收小股东的所谓合作模式。在发达地区，经营较好、更适合商业化运作的信用社，应该转变为地方性股份制商业银行。在适合合作金融发展的地区，应该建立充分体现社员权利和义务的真正的合作金融组织，原有的国有股本也可以逐步出售给社员。
2.在解决信用社产权结构之前需要先解决信用社的不良贷款问题。在一定程度上可能也需要政府注资、人民银行再贷款支持，采用“放水冲沙”或者剥离的办法解决。
3.在国有商业银行等大型金融机构退出农村地区之后，要鼓励和允许其他金融机构和组织包括民营金融出来补位。近年来，城市地区出现了不少各有特色的金融机构和组织，日益激烈的竞争使得城市地区的金融市场发育加快，金融创新十分活跃，金融服务得到很大改善。但是，农村地区仍有老面孔一统天下的现象。要使农村出现其他金融机构和组织，必须放低门槛，并相应给予特定的行为约束。
4.建立信用制度，加强监管，创造良好的金融发展秩序。在贷款方面，要广泛建立基础信用制度。要进一步扩大、改进和完善客户信用记录，最好能建立统一的、对所有会员机构开放使用的信用记录档案，解决金融信息不对称和中小企业、农户贷款难问题。另外，也应鼓励探索和创办中小企业担保基金。
健康的金融机构、良好的金融秩序，需要良好的外部环境，包括稳定的宏观经济发展和有序的市场经济秩序。从合作基金会和信用社经验中最需要吸取的教训就是；政府不能过度参与和干预企业正常的经营活动，搞运动式的大干快上或者“急刹车”、越俎代庖似的批贷款、不规范的企业破产转制等，都会给金融机构带来极大的伤害。
参考文献
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