一、引言1
二、住房金融发展回顾2
三、住房金融存在的问题解决之道 7（一）、住房金融机制不完备8（二）、发展住房消费信贷的政策措施不配套10（三）、个人住房抵押贷款的风险较大10（四）、中国住房金融制度展望 10
四、结论17
内 容 摘 要
住房金融是以住房为基础，借助各种金融工具、金融市场和金融中介，为住房的开发与建设、分配与消费、流通与交易等进行资金融通的所有经营活动的总称。根据这一定义，为全面反映当前我国住房金融中存在的问题，将根据我国住房金融发展历程，回顾和展望我国的住房金融发展。
我国住房金融发展
——回顾和展望我国的住房金融发展 住房金融是以住房为基础，借助各种金融工具、金融市场和金融中介，为住房的开发与建设、分配与消费、流通与交易等进行资金融通的所有经营活动的总称。根据这一定义，为全面反映当前我国住房金融中存在的问题，将根据我国住房金融发展历程，回顾和展望我国的住房金融发展。 一、引言 从1978年开始，伴随着改革开放的步伐，我国城镇住房体制开始了艰难的改革历程。作为这一改革的重要内容之一，我国的住房金融体系也从无到有。经过三十年的发展，它已经成为支持我国住房体制改革的重要力量，并成长为我国金融体系的一个重要组成部分。住房金融的深化与发展是自上世纪90年代以来我国经济保持稳定增长的动力之一。未来几十年，我国将处于城市化进程当中，在这个进程中，会持续产生来自城市新增人口的庞大的住房需求。据预测，21世纪前20年，我国每年将新建住房4.86亿至5.49亿平方米，住房建设投资额将以7%的幅度持续增长。因此，在未来几十年，住房金融仍将扮演重要角色。 然而，由于受到金融体制改革的约束，我国住房金融体系的发展仍然显得比较缓慢。而且，在住房制度改革基本完成的情况下，传统的住房金融业面临着一个转型问题。目前住房金融理论的研究并未引起理论界的足够重视，远没有形成比较完整的理论体系。在一定程度上，正是由于理论研究的缺乏，我国住房金融领域出现了许多混乱状况，住房金融制度的发展方向模糊不清。希望通过对这一问题的研究，能够推动我国住房金融理论的研究，也希望对我国住房金融的实践能够有所裨益。本文首先按照时间顺序简要回顾我国住房金融制度改革的历程，在此基础上指出我国住房金融制度发展的突破方向。 二、住房金融发展回顾 我国住房金融制度经历了一个从无到有、从小到大的过程。上世纪80年代以前，我国一直实行福利住房制度，核心特征是实物分配加低租金，住房不是商品，根本没有住房融资的需要。进入80年代后，我国开始进行住房制度改革，改革的目的是要实现住房商品化、社会化，改善居住条件。提租、补贴、售（公）房作为一项重要措施被提出来，并且贯穿住房制度改革的始终。但是在没有抵押贷款制度的条件下，职工的实际购买能力与住房价格之间存在着较大的差距，公房出售受到了限制。 在此背景下，住房金融制度改革开始启动，1987年在烟台和蚌埠成立了股份制的住房储蓄银行，同年，经中国人民银行批准，中国建设银行开始经办政策性个人住房贷款业务，1988年中国人民银行批准建设银行和工商银行成立专门的房地产信贷部。住房储蓄银行具有区域性，负责当地住房基金的归集和结算，吸收住房储蓄，开办住房抵押贷款，为个人购买公房提供低息、长期（最长期限为15年）资金支持，同时也向单位提供建房贷款。房地产信贷部的职能与储蓄银行类似，负责归集政府、单位、个人三级住房基金，吸收住房存款，向单位和个人发放住房贷款。在试点基础上，1988年国务院颁布了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，初步确定了住房金融的发展方向，即房地产信贷部负责与房改有关的政策性业务，实行单独核算、自主经营、自负盈亏、自求平衡、单独缴税。同时鼓励和支持银行开展经营性的商品房贷款业务。 借鉴新加坡经验，1991年住房公积金制度首先在上海试点。建立住房公积金制度的目的是为了扩大住房资金来源，建立政策性抵押贷款制度，资助职工购建住房。住房公积金由职工个人和单位，按照个人工资和职工工资总额的一定比例逐月缴纳，政策性公积金贷款由住房资金管理机构委托商业银行来办理。 由于这个时期福利住房制度还没有根本性的突破，在商品住房市场上仍然以单位购房为主，个人购房比例很低，这导致个人住房贷款需求不旺；同时由于居民收入水平低，政策环境不完善等因素制约，金融机构也大多不愿开展个人住房贷款业务。因此，这个时期个人抵押贷款市场还不发达，不论是商业性的住房贷款，还是公积金贷款主要投向单位购建住房和商品房开发贷款。 由于银行信贷资金大量进入房地产开发领域，刺激了房地产开发。上世纪90年代初期，全国兴起了房地产开发热，房地产开发商热衷于高回报的高档住宅、别墅以及写字楼的开发建设，导致普通商品房市场资金短缺，不利于房改，而且也使银行承担了巨大的信贷风险。 1992年这股席卷全国的房地产开发热在某些地区终于演变成为房地产泡沫，1993年7月国家不得不开始进行治理整顿，房地产市场跌入低谷。 在这种背景下，1994年国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，将住房制度改革推向深入，在继续提高公房租金以及稳步出售公房的同时，全面推行住房公积金制度和建设经济适用住房。经济适用住房政策是为了解决在住房商品化过程中低收入家庭的住房问题。 1994年，中国人民银行先后颁布《政策性住房信贷业务管理暂行规定》以及《商业银行自营性住房贷款管理暂行规定》，界定并规范了政策性和经营性住房贷款业务，扩大了承办政策性住房信贷业务的商业银行的范围，由建设银行、工商银行和农业银行承办政策性住房金融业务。 为了改变不合理的房地产开发结构和信贷结构，政府陆续出台了一系列优惠政策鼓励房地产商开发普通商品住房，央行也加强了对商业银行信贷投向的调控，不合理的房地产开发结构逐步得到扭转，经营性住房贷款开始向商品房开发倾斜。随着房改的不断深入，个人对抵押贷款的需求不断增长，但是由于抵押贷款市场的制度建设还不完善，商业银行认为个人贷款风险太大，不愿开展这项业务，或者设立苛刻的贷款条件（比如，首付款比例高、贷款期限短、当地城市常驻户口、单位担保等），大部分人因不能满足这些条件而被拒之门外，因此商业性个人住房贷款规模一直比较小。另外，受公积金规模限制，政策性抵押贷款额度比较小，公积金贷款的主要投向仍然是单位购建房贷款。到1997年底，各家银行发放的个人住房贷款余额为190亿元，占银行信贷资产的0.3%。 1998年是我国抵押贷款制度发展的一个转折点，在这一年，住房抵押贷款市场发展的制度环境发生了深刻的变化。第一，受东南亚金融危机的影响，出口受阻，国内供给过剩，我国开始进入通货紧缩时期，扩大国内需求成了刺激经济持续增长的唯一选择，启动住房消费首当其冲。第二，房改取得了实质性的进展，住房分配货币化，福利分房宣告终结，购买商品房成为个人解决住房问题的主要形式，这导致个人对抵押贷款的需求急剧增加。第三，金融体制改革获得突破。从1998年开始，贷款规模管理退出了历史舞台，让位于资产负债比例管理，这标志着中央银行调控方式的重大转变。 在这个宏观背景下，住房抵押贷款被寄予厚望，它成了启动住房消费，扩大内需的重要途径。 1998年4月中国人民银行发布了《关于加大住房信贷投入，支持住房建设与消费的通知》，随后又颁布了《个人住房贷款管理办法》，1999年国务院颁布了《住房公积金管理条例》。这些政策的实施在两个方面推动了抵押贷款的发展：第一，扩大了个人住房贷款的发放范围，所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款；取消了对个人贷款规模的限制，只要借款人符合贷款条件，商业银行可在资产负债比例要求的范围内贷款；放宽了贷款使用范围，个人住房贷款可用于购买所有自用普通住房，而不再限于用公积金建造的住房；利率更优惠，规定商业银行自营性个人住房贷款利率按照法定贷款利率减档执行，即期限5－10年个人住房贷款执行3－5年固定资产贷款利率，期限3－5年的执行1－3年固定资产贷款利率。第二，调整了公积金贷款方向，规定公积金主要用于职工个人购买、建造、大修自住住房。 1998年后的另一个显著变化是在住房金融领域引入了竞争，个人住房贷款不再局限于建、工、农这三家银行，也不再局限于安居工程试点城市。由于住房抵押贷款是一种优良资产，多家银行开始争夺这个市场，目前开办商业性抵押贷款业务的银行由建行一家发展到十余家，除了建设银行和工商银行外，还包括交通银行（房地产信贷部），中国农业银行（信贷部）；中国银行（信贷部）；广东发展银行（信贷部）、深圳发展银行（信贷部）和中信实业银行，但是这几家银行的抵押贷款规模都比较小，有的局限于某些区域。但是，建设银行的个人住房贷款余额规模仍然最大，截至2001年底，商业性个人住房贷款余额为1866亿元，在四大国有商业银行中的市场占有率为36.8% 。其次是工商银行，它在1998年以前主要致力于工商企业流动资金贷款和固定资产贷款业务，基本上没有涉足住房金融领域。 1998年以后特别是近几年以来，抵押贷款业务发展很快，到2001年第三季度末，商业性个人住房贷款余额为1635亿元。竞争导致贷款手续简化，贷款品种创新，比如开发出将公积金贷款与商业抵押贷款结合起来发放的组合贷款，零首付住房贷款等。 1999年，央行下发《关于鼓励消费贷款的若干意见》，将贷款最高限额从70%提高到80%。同年9月，央行调整了个人住房贷款的期限和利率，将个人住房贷款期限从20年延长到30年，在按法定利率减档执行的基础上，个人住房贷款利率进一步下调10%。 2002年2月，为了应对世界经济增速放缓的困境，继续扩大内需，央行继1999年下调利率之后再一次调低利率，目前商业性个人住房贷款利率5年期以下为4.77%，5年期以上为5.04%；公积金贷款利率5年期以下为3.60%，5年期以上为4.05%，比利率调整前分别下降了0.54个百分点。 政策的放松刺激了住房信贷的增长。截至2003年4月，房地产贷款余额达到18357亿元，占商业银行各项贷款余额的17.6%，其中个人住房贷款余额为9246亿元，占商业银行各项贷款余额的8.9%。同时住房公积金存、贷款也有较大增长，截止2001年6月底，全国6651万职工建立了公积金，北京、上海、天津等城市的住房公积金覆盖率在90％以上。大部分城市将住房公积金缴存比例提高到职工工资收入的5％，部分城市达到8%-10％；全国住房公积金归集总额为2825亿元，归集余额为2065亿元，住房公积金个人贷款余额为637亿元，是1998年底的4倍，累计向近200万户家庭发放了个人贷款，项目贷款和单位贷款余额为213亿元，比1998年底减少105亿元；项目贷款和单位贷款占公积金归集余额的比重从1998年底的31.5％降低到10.3％。 2002年以来，住房金融领域出现了一些新的变化。一个变化是住房信贷有紧缩迹象。这主要是因为自2002年以来房地产开发和投资出现过热迹象，据新华社公布，2003年1至6月份，房地产开发投资3817亿元，同比增长34.0%，现在全国房地产投资增长速度已超过GDP增长率的几倍。以投资为目的的个贷需求增长也很快。为了抑制房地产投资的过快增长，避免出现新一轮房地产过热，宏观调控部门开始紧缩信贷。 2003年6月，人民银行颁布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，严格控制房地产开发贷款，加强个人住房贷款管理，重点支持中低收入家庭购买住房的需要。对购买第二套以上（含第二套）住房的，要求适当提高首付款比例。 2004年4月银监会就《商业银行房地产贷款风险管理指引》向公众征求意见，其中“商业银行应着重考核借款人还款能力”的条款规定，商业银行应将每笔个人住房贷款的月还款支出与收入比控制在50％以下(含50％)，月所有债务支出与收入比控制在55％以下(含55％)。 另一个变化是外资银行开始进入住房金融领域。国内首家提供住房抵押贷款服务的中外合资公司是惠泽中国，惠泽中国是国际金融公司、荷兰发展金融公司及香港惠泽控股于2002年２月合资成立的机构，为银行提供住房按揭业务前期的风险评估和后期资产证券化。同年10月德意志银行开始涉足国内房屋按揭的前后端业务，收购了惠泽中国近30％的股份。也有一些外资银行开始直接介入抵押贷款业务，不过都比较谨慎，仅仅为高档楼盘提供外币按揭服务，例如2004年东亚银行和永亨银行与北京怡禾房地产公司签订协议，为其开发的“温莎大道”项目提供抵押贷款。而真正大规模涉足住房金融业务的是德国施威比豪尔住房储蓄银行（以下简称施豪银行），它与中国建设银行在天津合资成立了住房储蓄银行，目前拟在重庆开办第二家住房储蓄银行。
三、住房金融存在的问题解决之道
扩大内需是当前确保国民经济增长率的关键，中央政府早在1995年4月就已提出把住宅消费培育为新的消费热点的战略性决策，期望依靠住宅业可以贡献0.5-1%的经济增长率。 但事与愿违，时至今日，我国住宅消费因房价过高，居民收入低，承受能力有限等原因，仍未在全国形成住房的消费热潮。截止1997年底，全国积压商品房8000万m2，其中住宅面积6400万m2，而同时全国仍有些300多万户城镇居民人均住房面积不足4 m2 . 造成这一尴尬境地的原因，除了过高的房价外，缺乏有效的住房消费金融支持手段也是一个重要原因。如1998年1—6月，四大国有独资商业银行共发放各类住房贷款余额2742亿元，比年初增加123亿元，其中住房开发贷款2340亿元，比年初增加55亿元，而个人住房消费贷款余额虽然较年初增加68亿元，也只有402亿元，不及四大商业银行住房贷款总量的20%.我国房地产业的发展及城镇住房制度改革的进一步推行，迫切需要发展住房消费信贷。但就目前的情况而言，住房消费信贷的发展速度迟缓，贷款规模小，地域分布极不平衡，多局限于一些经济比较发达的沿海城市和居民收入高的中小城市，要大面积推广还存在诸多困难：（一）、住房金融机制不完备 住房金融机制不完备，制约了住房信贷业务的发展。首先，从住房抵押贷款这种住房消费信贷的主要业务来看。当前，住房抵押贷款限制条件十分严格，必须先存后贷、押上加保，一次整借、按月均还，而且每一家庭只能享受一次。此外，个人住房抵押贷款还要求逐个审批贷款申请人的财务状况，申请人所在单位的财务状况，还需办理抵押保险，设定抵押权、评估抵押物价值，并由职工所在单位进行担保等一系列贷款条件，程序繁琐。这种信贷办法尽管规避了贷款风险，确保了信贷资金的安全，但同时也抑制了广大城镇居民对住房消费信贷的需求，不利于拓展信贷市场。其次，从住房消费信贷的融资手段、融资工具来看，融资手段单一，融资工具贫乏，也难以满足住房消费信贷的需求。目前，我国住房信贷资金主要来源于住房基金存款、住房公积金存款和个人住房储蓄，由于他们的运作还很不规范，资金的归集率不高，严重制约了住房信贷资金的供给。另外，由于我国金融市场起步较晚，特别是二级市场很不发达，使本可以通过房地产证券化筹集资金，分散金融风险，促进市场流动的融资渠道无法运作。（二）、发展住房消费信贷的政策措施不配套 发展住房消费信贷的政策措施不配套，也是制约我国住房消费信贷发展的一个重要因素。首先，缺乏与住房消费信贷配套的法律保障。尽管我国金融法律框架业已形成，但与房地产业相适应，在法律上明确房地产金融市场规则， 严格界定各种房地产金融机构和组织的合法性，规范其资金筹集、融通、借贷等各环节的经营行为，保证住房信贷资金正常运转的金融、税收、保险等法规和法律还有待制定。而且，已制定的法律、法规执行的严肃性和稳定性还有待于加强。其次，对住房抵押贷款的政策扶持力度不够。住房消费信贷具有垫支资金量大，回收期限长等特点，尽管有房地产产权作抵押，但由于其流动性差，盈利性低，资金分散且回收慢，贷款管理难度大等特点，商业银行对发展该业务的信心并不是很大。为加快住房消费信贷的发展，有必要在贷款管制上采取相应的扶持政策，如对发放住房抵押贷款的商业银行可以采取免交部分或全部存款准备金，在一定时期享受减免税等优惠政策。（三）、个人住房抵押贷款的风险较大 尽管《担保法》和《物权法》颁布实施，发放贷款的商业银行有权对抵押物进行处置，但在借款人不履约还款时，银行缺乏对抵押物处置的操作经验，在法律执行上也缺乏力度，这将会提高银行的经营成本。因此，有必要建立一种政府监控、全社会参与、有保障的抵押贷款风险担保系统。（四）、中国住房金融制度展望 尽管我国的住房金融制度取得了长足发展，在促进住房制度改革、推动经济增长方面发挥了重要作用，并已经成为我国金融体系中的一个重要组成部分，但是随着住房商品化、分配货币化目标的基本实现，住房金融制度需要重新定位。今后几年，住房金融制度应该重点在以下几个方面取得突破： 1.建立和完善住房贷款风险分散机制 我国住房金融是在一个风险防范和分散机制缺失的环境中发展起来的。尽管到目前来看，住房抵押贷款的发展趋势还不错，在规模扩张比较快的同时风险损失仍然维持在很小的水平上，不良贷款比率仅为0.5%左右，但是至少有四个方面的因素使潜在风险加大：一个是居民收入波动加大，这是改革推向深入以及经济自由化的一种必然现象。违约现象会随着收入波动的加大而增加。第二个是投机性需求的增加。投机性的住房需求不像以自住为目的的住房需求，在不利情况（比如房价下跌）发生的时候，投机者更容易放弃住房所有权以逃避债务偿还的责任。第三个是利率市场化程度提高。今后几年，利率市场化程度会不断提高。目前我国的住房抵押贷款还不是完整意义上的浮动利率抵押贷款，在利率市场化后，利率风险就会出现。第四个是银行信贷资金来源减少。目前银行发放抵押贷款的资金主要来源于居民储蓄，在目前的宏观经济环境下，银行表现为“惜贷”，居民则表现为“超储”，两方面因素共同作用造成了银行体系内资金充沛。不过，这种状况不会维持太久，随着资本市场的完善和发展，投资渠道的增多，银行面临来自其他融资主体的竞争，储蓄分流是早晚的事情。长远来看，银行信贷资金将会趋紧。这样银行将不得不面对流动性风险。综合以上几个因素考虑，今后若干年，住房金融风险将处于高发期，如果不及时建立和完善风险分散机制，银行体系有可能面临比较大的冲击。 贷款风险分散机制应该是多层次的。第一个层次，也是最基本的层次，是银行利用资产组合技术来构造一个风险和期望收益相匹配的最优组合，并根据自己的风险偏好和预期利润目标来调整组合中住房信贷资产的比重。这个层次的风险分散机制良好运转的必要条件是要有足够多的资产供银行来选择。比如，贷款期限和还款方式应该多样化，贷款利率档次要丰富，等等。这需要银行创新金融产品，同时监管部门也要逐步放松管制，允许银行进入资本市场，为银行运用资产组合技术分散风险以及进行金融创新创造一个宽松环境。 第二个层次的风险分散机制涉及抵押贷款市场体系的完善，即开发住房抵押贷款二级市场，证券化抵押贷款，实现银行债权的流动。达到转嫁风险，提高银行资产整体流动性的目的。 第三个层次是建立多元化的履约保证保险机制，转移和分散银行面临的信用风险。一个是以政府为主导建立非营利性（或者不以营利为目的）的担保机构，为中低收入家庭借款提供担保，类似于美国的联邦住宅管理局(简称FHA)和退伍兵管理局(简称VA)，FHA采用全额保险方式，即承担因借款人违约给贷款人带来的所有正常损失——包括借款人所欠本金、利息以及处理房产需发生的各种费用(律师费、税费、评估费、维护费等)。 VA采用限额保险，它们担负推动政府住房政策、维护住房公平的责任。另一种是盈利性的商业保险机构，为借款人的信用提供担保。在美国，这种商业保险一般采取共同保险的方式，即损失额在原始贷款本金的一定百分比内则完全由保险机构承担，超过这一限额的部分则按相同的比例在贷款机构和保险机构之间分配损失额。共同保险将贷款机构的利益与保险机构的利益捆在一起，激励贷款机构控制贷款风险，可以避免贷款机构道德风险的发生。在我国，某些保险公司开发了这个险种，其基本做法是：借款人在申请抵押贷款的同时，向保险公司购买履约保证保险，如果在贷款期间借款人发生支付困难，连续一定时期不能偿还贷款本息，保险公司将代为偿还剩余贷款本金，同时银行将抵押权转移给保险公司。这个险种的出现在一定程度上缓解了银行面临的风险，降低了借款难度。但是仍然存在问题，最大的问题是存在保险利益分配不公平。借款人是投保人，但是受益人却是银行，银行坐享保险利益，而借款人的借款成本上升。可以考虑借鉴美国经验，对我国商业保险进行改革。 2.完善政策性住房金融制度，提高政府补贴效率 在住房制度改革后，政府为帮助无力购买住房的中低收入阶层获取住房，是需要支付“改革成本”的。需要从贷款利息补贴、政府担保等方面着手，建立和完善政策性住房金融制度，促使形成商业金融与政策性住房金融并存的局面。在许多发达国家，当居民住房消费处于起步阶段时，政府对中低收入家庭提供无息贷款和免税补贴，以使其住房问题逐步得以解决。 我们的政策性住房金融制度还不够完善，至少需要在四个方面进行改革。 第一 ，明确政策性住房金融的定位。我们的住房金融制度萌芽于政策性住房金融业务，其目的是服务于住房制度改革，到目前，政策性住房金融已经成为我国住房金融制度的一个重要组成部分。但是在住房制度改革目标基本实现以后，政策性住房金融就需要重新定位，应该从为住房改革提供配套金融服务转移到为中低收入阶层居民住房消费提供金融服务、促进住房社会公平目标上面来。在某种意义上，政策性住房金融应该作为社会保障制度的一部分来看待。 第二，住房公积金与合同制储蓄相辅相成。我国的政策性住房金融制度基本以住房公积金存贷款为主，管理机构为各地的住房公积金管理中心，受建设部节制。如果政策性住房金融定位于为中低收入阶层居民的住房消费提供金融服务，那么仅仅依靠住房公积金是不够的。有两个原因需要合同制储蓄形式，一个是住房公积金的覆盖面一直不高，目前的住房公积金的覆盖率只占城镇从业人员比重的３２％。大量非国有企业的员工和个体工商业者并不享受住房公积金政策。另一个原因是，即使公积金的覆盖面能够扩大到全体城镇从业者，那么面对巨大需求，资金短缺也是一个问题，每个人得到的贷款份额会很小，起不到应有的作用。因此利用合同制储蓄来补充住房公积金应该是政策性住房金融制度发展的方向。
发展合同制储蓄，必须重建住房储蓄银行。我国仅有的两家住房储蓄银行——烟台和蚌埠住房储蓄银行，由于定位不明确等原因而在2001年后纷纷改制成为商业银行。住房储蓄银行设立的初衷是为了配合国家住房制度的改革，围绕房改领域开展业务，专门办理与房改配套的住房基金筹集、信贷、结算等政策性金融业务。但后来，住房公积金管理中心却接过了这个使命，使住房储蓄银行的市场大幅度萎缩。住房储蓄银行应该与住房公积金错位经营，要定位于中低收入家庭，借鉴德国模式，采取低存低贷、以存定贷的经营方式，同时还需要国家对住房储蓄银行的经营给予优惠政策，扶植它的发展。德国施豪银行进入住房金融领域证明，只要定位准确并且采取灵活的经营方式，巨大的社会需求就能够为住房储蓄银行提供生存空间。 政府补贴方式需要创新，补贴效率需要提高。在国际上，政府补贴主要表现在两个方面，一个是对开发商的补贴，另一个是对消费者的补贴，比如贴息贷款和担保贷款。就我国而言，政府补贴主要表现在对开发商的补贴上面，即经济适用住房建设上，比如免交土地出让金，优先获得信贷资金，享受某些税费减免等。但是这种补贴的效率不高，大量应该享受政府补贴的中低收入家庭却无力购买经济适用住房。根本原因在于这是一种“暗补”，不直接补给消费者，只有消费者去购买经济适用住房的时候，才能够享受补贴。但是由于经济适用住房的建设标准比较高、开发商谋取较高利润等原因造成经济适用住房房价与商品房房价比较起来，并没有明显降低。很多中低收入家庭无力购买经济适用住房，反而是一些不该享受补贴的高收入家庭购买经济适用住房，这使政府补贴效果打了折扣。提高政府补贴效率的有效途径是将“暗补”变为“明补”，由对开发商补贴转变为直接对符合条件的消费者补贴。具体而言，就是取消对经济适用房建设的补贴，取而代之的是政府直接建造或者购买低标准的廉租房，然后向低收入家庭出租并收取低租金，也可由租户自己在市场上选择住房，由政府向符合条件的租房户提供租金补贴，用来补足市场租金与廉租房租金的差额。廉租房制度在一些城市已经启动，例如，2003年广州市和福州市已经分别建造了660套和444套廉租房向低收入家庭出租。 直接补贴的效率要远远强于间接补贴。我国目前还没有对低收入家庭的直接住房补贴。建立直接补贴机制应该成为我国政策性住房金融发展的趋势之一。 2003年北京已经在尝试住房贴息贷款，北京市的个人住房担保贷款贴息政策规定，对中国银行北京市分行发放的商业性个人住房担保贷款，凡符合《北京市住房资金管理中心个人住房担保贷款贴息试行办法》的借款人，由北京市住房资金管理中心根据借款人可以申请的贴息额度，对商业性个人住房贷款和政策性个人住房贷款的利息差进行贴息。这样做的好处是能够充分利用商业银行的资金，使更多的贷款人享受到公积金贷款政策的优惠。 政府（或者政府主导建立的担保机构）对借款人信用担保也可以看作是直接补贴，因为如果借款人不能按期偿还贷款，担保人就要承担剩余贷款的责任，这是一种“或有”补贴。 3.开发多种金融产品以满足不同消费者的需求 从贷款的偿付方式来说，贷款分为水平支付（如固定利率抵押贷款）和渐进支付两类。渐进支付抵押工具主要包括逆向抵押贷款以及渐进偿付（递增或者递减）抵押贷款。从利率的可变性角度看，抵押贷款分为两种基本形式，即固定利率抵押贷款和浮动利率抵押贷款。从期限来看，以10年为界，分为长期抵押贷款和中短期抵押贷款。银行应该根据客户的不同特点，来开发设计出多样化的贷款工具，以满足多样化的需求。更重要的是，金融工具的多样化有利于银行设计多样化的贷款合约，克服贷款中的信息非对称现象，实现借款人的自我甄别。 4.开辟二级抵押贷款市场 开辟二级抵押贷款市场意义重大。积极作用表现在三个方面：第一，为银行开辟了新的融资渠道，便于进行资产负债管理。如果银行认为资产负债结构失衡，长期资产比重过大，就可以在二级住房抵押信贷市场上将期限过长的抵押贷款转让出去，从而，不仅降低了资产的流动性风险，改善了资产负债结构，还获得了一笔融资，可以用来发放新的抵押贷款。第二，为银行分散经营风险创造了条件。银行经营住房抵押信贷面临的风险除了流动性风险外，还有通胀风险、提前还款风险和违约风险等。通胀风险是指通胀使信贷资产贬值的可能性。借款人提前还贷可能会打乱银行的资金使用计划，使资产收益达不到预期水平。如果没有二级贷款市场，这些风险只能由银行独自承担。但是在二级市场上，银行可以将贷款出售给中介机构并由他们将贷款证券化后转售给众多的投资者，这样集中的风险就被分散了。第三，它有利于打破住房信贷供求区域的不平衡，提高住房资金配置效率。受地区经济发展水平、住房商品化程度及住房政策等因素的制约，住房抵押信贷需求存在着区域不平衡。在没有二级住房抵押贷款市场的情况下，有些地区的信贷需求得不到满足，而另外一些地区的信贷供给能力过剩。有了二级抵押信贷市场后，信贷供给能力过剩地区可用过剩的住房资金投资购买信贷资金不足地区发行的抵押贷款证券，从而实现信贷供给能力的优化配置，提高了资金的利用效率。 开辟二级抵押信贷市场的核心内容在于推动住房抵押贷款证券化。证券化有两个层面的含义，一个层面的证券化不涉及抵押债权的转移，是银行以抵押贷款债权为担保，发行中长期债券来筹集信贷资金，属于金融债券的范畴；另一个层面的证券化涉及抵押债权的转移，银行将自己创造的抵押贷款出售给中介机构，这个中介机构对收购来的抵押贷款根据某种规则重新整合、分割之后，再向众多的投资者出售。 证券化需要完善的市场条件，例如，市场化的利率形成机制，发达的住房抵押贷款市场和证券市场，大量机构投资者，相关的法律保障等等。目前，我国已经具备了住房抵押贷款证券化的基本条件，比如，证券市场的规模、基础设施、监管水平以及法律制度建设等，2003年中国人民银行向国务院上报了进行住房抵押贷款证券化试点的方案。从证券化的前景来看，由于目前大银行资金比较充裕，对证券化的热情不高，而中小银行的资金相对比较紧张，抗御风险的能力比较弱，因此中小银行更具有抵押贷款证券化的动力。 四、结论 我国住房金融制度从无到有发展以来，大致经历了五个阶段。第一个阶段是1987年之前，处于萌芽阶段，主要从事地方政府和单位房改资金的归集和结算，规模非常小。第二个阶段是从1987年到1993年，处于起步阶段，初步确定了（政策性）住房金融的发展方向。在这个阶段，个人住房贷款不发达，而房地产开发贷款和单位购建住房贷款发展比较快，但是市场秩序比较乱，成为1992年房地产泡沫的诱因。第三个阶段是从1993年到1998年，处于治理整顿和规范发展阶段。个人住房贷款业务仍然没有起色，市场规模仍然比较小。第四个阶段是1998到2002年，处于高速成长阶段，尤其是个人住房贷款规模扩张非常快。第五个阶段是自2002年以来的这段时间，住房金融进入一个相对稳定和成熟期，这个时期的一个显著特点是外资银行开始进入，并会在今后的一个时期持续下去。 在1998年之后，我国停止了住房实物分配，住房分配货币化制度初步建立起来。应该说，住房制度改革的任务已经基本完成。在这种形势下，作为住房制度改革配套措施而发展起来的住房金融制度必须尽快转型，重新定位。为此，住房金融制度应该在以下几个方面取得突破：第一，健全住房贷款风险分散机制；第二，完善政策性住房金融制度，提高政府补贴效率；第三，开发多种金融产品以满足不同消费者的需求；第四，开辟二级抵押贷款市场。 住房金融的发展是一个国经济、金融、国民生活质量等综合指标的具体体现，它是一个国家经济体制成熟程度的重要标志之一，也是推动国民经济健康发展的动力。我们相信，住房金融业的发展与深化，会进一步推动我国住房建设和国民经济快速持续稳定地增长，有助于“居者有其屋”目标的最终实现。
参 考 文 献
《住房金融:理论新探与实证分析》张东 著 中国财经出版社
《住房金融创新研究》蔡德容 潘军 东北财经大学出版社
《住房金融业务与法律风险控制》张炜 法律出版社
《财政性住房资金管理办法》财政部
