一、农发行体制改革的动因分析
（一）国家深化金融体制改革的需要
（二）建设新农村的需要
（三）解决农发行自身生存的需要
二、农发行改革的方向及原则
（一）农发行职能的重新定位
（二）农发行改革应遵循的原则
三、国外农业政策性银行改革的经验借鉴
（一）国外农业政策性银行概况
（二）国外农业政策性银行成功运行的基本条件
（三）国外农业政策性银行的经验借鉴
四、相关建议
（一）内部制度改革和完善
（二）外部配套改革
内 容 摘 要
农发行的改革是国家深化金融体制改革、新农村建设和解决自身生存发展的需要。农发行的改革应遵循与国家发展战略、农村金融体制改革相适应，是一个渐进性改革进程。本文在借鉴国外政策性金融改革经验的基础上，提出了农发行改革要从部和外部两个方面配套开展进行，并提出了具体的策略建议。
关键词：农发行 改革 思考
农业发展银行体制改革的思考
农业发展银行（以下简称：农发行）是我国于1994年建立的三家政策性银行之一，在稳定粮棉市场、维护粮食安全、保护农民利益方面占有举足轻重的地位。但进入21世纪后，随着国家市场经济体制的不断完善，政策性银行的经营环境也随之发生变化，政策性银行经营陷入困境，改革和转型的呼声日渐高涨，农发行也不例外。
一、农发行体制改革的动因分析
（一）国家深化金融体制改革的需要
为提高金融体系的活力，增强金融服务的能力和对社会经济发展的促进作用，国家金融体制改革正在深入推进。2007年，全国金融工作会议，正式确立了政策性银行改革的原则和思路，按照“分类指导、一行一策”的原则，农发行的改革已经纳入日程。特别是为了有效解决我国农村金融体系中存在的问题，必须进一步深化农村金融改革，完善农村金融服务体系，尤其是要强化农业政策性银行功能，这对农发行的改革提出了迫切需求。
（二）建设社会主义新农村的需要
我国提出的“建设社会主义新农村”宏伟战略，需要庞大的资金投入。新农村建设在商品流通、工业企业建设、农村道路以及住房改造、农村水利、大型设备建设和购置等方面，都离不开资金及其汇兑结算网络。但目前，农村县域金融服务格局中，工、农、中、建四家国有商业银行，在农村县域机构和业务都呈萎缩状态，如何合理配置金融资源已成为促进“三农”问题解决的重要因素。中国农业发展银行的建立是国家干预、协调农村经济的产物，其战略地位和职能都决定了在新农村建设中将发挥更大的作用。这也迫切需要农发行去面对，通过改革调整来进一步提升在建设“新农村”中的地位和作用。
（三）解决农发行自身生存的需要
农发行从传统意义上的政策性银行向现代农业政策性银行转型，是市场经济发展的必然结果，也是市场经济条件下强化支农功能、实现可持续发展的内在要求。
1、经营正面临困境
成立于1994年的农发行，历史上曾面临“何去何从”的生存之忧。2000年，粮食流通体制开始向全面市场化过渡，农发行独家供应收购资金的格局逐渐被打破。这使得农发行信贷业务的经营空间更加狭小。事实上，由于信贷监管不力、案件频发、高负债率、业务单一、前景不明，农发行一直被外界看做“问题银行”。业务职能单一，过度倾斜于流通环节；融资手段单一，过度依赖央行再贷款；经营管理中问题较多，经营风险高；政策性财务挂账数额大，消化缓慢；经营与管理缺乏法律支持等这些问题都束缚或严重阻碍了农发行的发展，甚至危及到农发行的继续生存发展。
2、履行职责的外部环境发生了重大变化。
随着国家经济社会改革的深入，农发行经营的外部环境发生了重大变化：一是，建立公共财政体制，农发行的财政补贴将逐步减少。二是，强化中央银行宏观调控功能，也将逐步割断农发行资金来源与基础货币的联系，农发行的资金来源渠道和可用资金量将受到抑制。三是，按照改善农村金融服务的要求，加大对“三农”的支持力度，农发行的业务结构、客户基础、风险来源发生了改变，市场机制的约束增强。在业务结构方面，这两年自主经营、自负盈亏的业务迅速增长。贷款行业扩展到农副产品加工、食品制造、畜牧养殖等多个行业。在客户方面，贷款对象已经多元化，涵盖了国有、股份制、民营等多种所有制成分。传统购销企业数量开始下降，产业化龙头企业和加工企业数量逐步上升。形势的变化，促使农发行在发展方向、业务经营、体制机制等方面进行转型。
3、农发行转型改革符合农业政策性银行存在发展的规律
弥补市场调节缺陷、扶持弱势产业和群体是政策性银行存在发展的基本依据。同时，政策性金融在履行职责过程中，也将经历从政府财政职能延伸的初级阶段，向参与市场制度建设的开发性金融阶段发展，并最终在完成制度建设任务后，作为市场主体参与经济运行。解决“三农”问题是我国现代化进程中最复杂、最艰巨的任务。目前，我国财力有限、农村金融体系不完善，资金投入严重不足。
而当前的政策经济环境以及“三农”建设中面临问题的解决，都为农发行更好地发挥职能作用提供了广阔空间。
二、农发行改革的方向及原则
（一）农发行职能的重新定位
2006年中央1号文件明确提出要“调整农业发展银行职能定位”。温家宝总理在2007年全国金融工作会议上指出，“农发行要进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。”在全国农村金融体系的“大棋局”中，以“骨干”和“支柱”来形容农发行，其不可或缺的重要地位与作用由此得到肯定，其职能也随之重新定位。这意味着，“画地为牢”（单一的粮油收购）的业务限制从此将被逐步打破。今后凡是涉农领域的项目，从种养业、加工流通业，到农村的水利水电等基础设施建设，农发行都可以为之提供融资服务。农发行在新时期的总体定位和支持重点，将在国家支农体系和农村金融体系的框架内统筹考虑，依据粮棉购销体制改革的进程，对不同区域政策性业务需求实施分类指导，并加大政策性信贷支农力度。
（二）农发行改革应遵循的原则
1、要与国家经济发展战略相适应
一是与市场经济发展阶段相适应。农发行作为经济体制和金融体制改革的产物，走的是一条渐进式道路，在社会主义市场经济发展的不同阶段，其地位和作用也不同。在社会主义市场经济体制确立阶段，由于市场机制的不完善性，市场机制在配置资源中的基础性作用难以发挥，政府对经济的干预必然很深很广，相应地，农发行的地位和作用就非常重要。在社会主义市场经济体制完善阶段，市场机制在资源配置中的作用日趋完善，经济发展中的不平衡性逐步减弱，政府对经济的干预也会明显减少，相应地，农发行的地位和作用将呈现下降趋势。在社会主义市场经济体制成熟阶段，农发行在完成其弥补市场机制缺陷和调节经济结构的使命后，其政策性色彩逐渐淡薄，与商业性金融机构的区别越来越模糊，甚至完全转变为商业性金融机构。
二是要与社会主义市场经济发展要求相适应。农发行所追求的目标应是在成本(补贴)既定条件下的效益最大化(或说亏损最小化)，并努力实现效益(或亏损)既定条件下的成本最小化。农发行对支持对象的支持要坚持资金最小量原则，要用最少的资金融通覆盖最大的业务领域，将资金这种稀缺资源配置到效益最高的企业中去。
三是要与区域经济发展状况相适应。由于我国实行的是梯级推进战略，经济发展的区域不平衡问题特别突出。为了保持国民经济持续、快速、健康、协调发展，农发行在职能定位时应将区域发展原则贯穿始终，逐步探索选择适应本地区经济发展水平的发展战略、发展规划和支持重点，在支持区域经济持续快速健康协调发展的同时获得可持续发展。
2、要与农村金融体制改革相符合
一是要立足于弥补农村金融市场失灵。以矫正市场的不完善，更好地发挥农发行支持农村经济发展的作用，而不是替代农村金融市场，取代商业性金融机构(包括合作金融机构)的主体地位。
二是与商业性金融机构要紧密互补。农发行设立的初衷就是为了解决商业性金融“一身二任”问题，为商业银行市场化改革创造条件；农发行兼营商业性业务的目的也不是为了替代商业性金融，而是为了形成农村市场的适度竞争；农发行在降低农业在发展中的不确定性、逐步培育市场并使其相对成熟后，其市场出口或退出更需要商业性金融的参与。
三是与其他农业政策性金融机构分工要明确。世界各国的实践证明，由于农业的特殊性、弱质性以及支农资金需求的巨大性，仅靠一家农业政策性金融机构是无法满足农业发展和繁荣的需要的。因此，需要增设农业政策性保险、担保、投资等农业政策性金融机构，并使其分工明确，相互竞争，相互补充，以满足农业和农村经济发展多层次的发展需要。
四是避免改革走向全面商业化。在改革进程中，要进一步反思农发行的历史地位和作用，避免政策性金融改革思路走向极端，即从预期亏损、财政补贴，一举转化为完全商业化运行、盈利最大化为目标的思路。这是因为一是政策性金融机构全面商业化的时机尚未成熟。政策性金融业务涉及的往往是商业金融难以自发解决的领域，多是市场失灵领域。从国内情况看，包括农业发展在内的很多领域还需要大量以非盈利、甚至亏损目标的金融资源投入，也缺乏依靠市场商业化运行的成功模式。从国际经验看，政策性银行的商业化、市场化转型，都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。这样政策性银行才可能在特定政策目标约束下，游刃有余地进行资金运用和风险控制。但目前，国内资本市场发展和金融改革明显尚不满足这一条件。
三、国外农业政策性银行改革的经验借鉴
（一）国外农业政策性银行概况
从农业政策性金融的实践来看，目前世界上有三种基本发展模式。一是美国模式，即由政府发起建立政策性金融机构，市场化运作，依靠专门法律来确定机构的业务经营。在美国，早期基本上由政府来保障这类机构的盈亏，而到上世纪中后期，这些机构普遍实行了私有化改革，在组织结构上趋同于商业性金融机构，最后保留的是政府信用和政府的政策目标。二是日本模式，就是由政府发起设立、并长期保存政府控制的机构。作为长期金融资源的主要提供者，曾对日本经济发展起到了重要作用。但由于过度管制和经济金融危机冲击，该体系在上世纪末出现了严重问题。三是德国模式，实际上是取美国模式和日本模式的中间形式，即在政府目标与商业运行之间达到最大限度平衡，有代表性的是德国复兴开发银行和农业社会保险银行。
（二）国外农业政策性银行成功运行的基本条件
1、明确政策目标
政策性银行的政策目标，其内容与导入时间与整个国家的经济、社会发展计划相一致，而且政策目标和政策对象都十分明确。其目标制定不能单从短时间来看，还必须充分考虑到所在国的经济、社会发展阶段。同一家政策性银行可能会因所在国经济、社会发展阶段的不同，而在目标设置上有很大区别，这也是“政策性”的体现。
2、兼顾市场规律
政策性银行虽为政府干预市场经济的产物，具有典型的政策性，然而，其成功的首要条件又是政策性与市场规律的兼顾。一方面，凡是市场可以解决的问题，即商业银行能够而且愿意进入的领域，政策性银行就不必支持，避免发生对商业银行的“挤出效应”，使政策性银行与商业银行成为互补关系而非竞争关系；另一方面，在政策性银行的业务范围内，也应该尽量根据市场原理来经营，避免政治因素的任意干扰，提高投资效率，确保政策性资金实现良性循环。
3、完善管理机制
首先是灵活多样的资金筹集机制和部门间有效的利益协调机制。政策性银行既然是贯彻实现国家政策的工具，其资金来源就必须通过一种国家的制度安排得到保证。其次，通过建立一套有效的制度，确保在国家各项政策的制订、实施、评价和修正过程中，国家各宏观经济部门能够相互协调、配合。同时，要建立严格的监管制度。促进经济发展及政策性银行目标的实现不仅靠资金的流动和配置，更重要的是资金的使用效率。而资金使用效率的提高，很重要的一个途径要通过强化对贷款项目和投放银行资金使用情况进行监督来实现。当然，严格的监管与经营自主权并不是对立的。
（三）国外农业政策性银行的经验借鉴
1、职能定位清晰，业务动态调整
农业政策性银行职能定位不明确、业务范围不能适应农村金融服务需求变化及时调整，既有可能弱化这一制度安排的支持效果，也有可能影响市场公平竞争，造成新的外部不经济。因此，各国在农业政策性银行改革问题上，一般都会首先理清其职能定位，建立动态的业务范围调整机制。日本农林渔业金融公库成立于20世纪50年代初，其职能定位通过法律的形式明确界定，业务随着经济发展的不同阶段动态调整，从最初支持粮食增产，逐步扩展到支持农业结构调整、农业基础设施建设、农产品加工流通等各个领域，适应了农业在不同时期对信贷资金的需求，促进了日本农业的发展。
2、运用市场机制，构建可持续的发展模式
与其他政策性银行相比，农业政策性银行转型为完全市场化运作的开发性金融机构的情况比较少见，但运用市场机制，构建新的可持续发展模式则很普遍。一是完善资本金拨补机制。作为出资人，国家通过财政注资、利润转增等形式，保证政策性银行的资本充足率高于商业银行。二是建立多元而稳定的资金筹措机制，主要包括市场发债、中央银行借款、居民和单位存款等。有的还从世行、亚行、国际粮农组织等机构借入资金。还有一些国家将养老退休基金、住房公积金等各类基金纳入农业政策性银行的资金来源范畴。三是市场化的还款机制，即通过市场而不是补贴实现国家政策意图和自身经营目标。四是完善利益补偿机制，包括减免各种税收、事前确定政策优惠和风险补偿等机制。
3、健全公司治理结构，建立现代银行体制机制
为了理顺农业政策性银行管理体制和经营机制，提高管理效率，各国农业政策性银行借鉴商业银行运作模式，引进现代公司治理制度和国际化标准，建立系统的内控机制和风险管理体系，有效防控经营风险，实现财务上的可持续发展。同时，有的国家还针对不同性质的业务种类，或建立母子公司，或实行分账户管理，实行不同的经营策略。
4、重视法律法规的保障作用
国外农业政策性银行基本上都是建立在专门法律的基础之上。通过立法把农业政策性银行的性质、地位、运营管理与政府机构、商业银行及其他性质的机构区别开来，明确政策性银行与政府、中央银行的关系以及政府支持方式、监管模式等，实行依法经营，依法监管。如美国的农业信贷组织机构是分别根据《1916年联邦农业信贷法》、《1923年中间信贷法》等成立的；日本的农业政策性金融机构--农林渔业金融公库，是根据1945年的《农林渔业金融公库法》成立的；印度的地区农村银行是根据1975年颁布的建立地区农村银行的法令而建立。
5、重视对农业政策性银行的政策扶持
由于农业政策性金融机构不以赢利为目的，同时又面临着巨大的经营风险，因此必须给予税收、利息补贴等方面的政策优惠与保护。一是减免税收。如法国政府对法国农业信贷银行实行减免政策，泰国政策明确规定国家农业合作银行不上缴税收。二是注入资金。如美国的联邦土地银行、联邦中期信用银行和合作社银行等三家农村合作银行创建之初都由政府拨付款项；日本农林渔业所需的长期资金主要来源于日本政府的有偿拨付，农林渔业金融公库由财政投资创建而成；法国农业信贷银行在长达50多年的时间里，国家资助几乎成了它的全部中长期贷款。三是实行利息补贴、损失补贴和债务担保。美国、法国对农业贷款普遍实行贴息制度。四是实行有差别的存款准备制度。美国、英国、日本、泰国等国家中央银行对各金融机构实行差别准备金制度，农村金融机构上缴的存款准备金比例均低于城市商业银行的上缴比例。
四、相关建议
目前，农发行改革正在紧锣密鼓地进行中，围绕农发行实现可持续发展这一主题，相关改革建议如下：
（一）内部制度改革和完善
1、建立符合农业政策性金融特点的现代银行制度
现代商业银行是以利润最大化为目标的，而政策性银行的特殊性决定农发行要走自身效益与社会效益相统一的路子。农发行要生存和发展，必须在执行政策的前提下，借鉴现代银行的制度设计，建立现代政策性金融企业制度。首先，要准确定位。政策目标是第一位的，利润、风险防范是第二位的。目前，农发行作为国家调控粮棉这两大战略物资的工具，必须把执行粮棉购销政策放在首位。同时积极争取优惠政策，如各级专门拨出资金用于财政贴息和呆账损失弥补等，促进农发行健康发展。其次，要提高管理效率，建立快捷的信息传递、政策反应和科学决策机制。农发行要紧紧围绕国家政策目标变化快速反应，及时调整经营策略和经营方式，确保全面完成国务院赋予的任务。三是建立政策性金融机构的法人治理结构，明确政策性金融机构作为金融企业所具有的法人地位。面向市场，以政府市场政策和市场需求为导向，来拓展业务。变更经营方式，引用现代商业银行的管理手段和方法来加强自身的风险管理。
2、建立科学的经营业绩评价体系，搞好政策性与经营性业务的区分
要充分考虑农发行向央行再贷款筹资成本较高的实际，对政策性业务由财政足额补贴，对经营性业务考核要核定利差补贴金额和提高呆坏账准备金率，建立政策性业务和商业性业务分账管理制度。要建立科学的风险管理机制，进一步完善和落实以企业风险承受能力为核心的风险管理机制。
3、建立风险防范机制，提高资产质量
一是建立风险防范和化解机制。防范信贷风险频发是政策性银行转型首先要解决的问题之一，也是确保减少不良资产产生的制度保证。二是继续推进信贷管理手段现代化，借鉴商业银行的成功经验，积极引进先进的信贷管理系统，进行信贷管理制度优化。三是加强农发行各项不良贷款及财务挂账、亏损挂账工作的清理。四是加强内控约束，实行严格的责任追究。
4、合理配置人力资源，深化人事和收入分配制度改革
一是进行资源整合，改革内设机构。按照现代企业制度的要求，突出业务的核心地位，建立精简高效的工作机制，把人力集中到业务这一生命线上。二是进一步完善奖优罚劣的激励机制，加大绩效挂钩力度。通过设置科学合理岗位考核指标量化考核，按考核结果定薪酬，发挥薪酬的激励作用，把干部职工的积极性、创造性保护好、调动好、发挥好。三是加大人才培训的同时，注重高素质人才的引进。
（二）外部配套改革
1、加快农发行的立法建设
政策性银行依法设立和运营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。只有在法律的保障下，政策性银行才能按照法人的框架进行业务操作。通过专门立法的支持，政策性金融的发展才能避免出现两种极端现象：一是完全受到行政主导的作用，成为政府财政活动的组成部分，失去了政策性金融所特有的、联系政府与市场的功能；二是失去了政策性的基本特征，逐渐转化为一般性商业金融，过度参与市场性金融领域，并由于享有某些政府支持政策而与普通金融机构进行着非平等性的竞争。只有在法律的指导下，对政策性银行的监管才能在具体的标准框架下严谨地执行。建议国务院尽快出台《中国农业发展银行条例》，明确农业发展银行的法律地位和业务范围，严格规范农业发展银行的经营行为，保护农业发展银行的合法权益，促进对农业发展银行的依法监管。
2、优化外部经营环境
优化农发行的外部经营环境，在于培育提升农业政策性金融的社会信用。地方政府对农发行政策的曲解、企业挤占挪用收购资金的现状迫切需要加强农业政策性金融信用体系建设。一是借助法律手段，加大对挤占挪用收购资金行为的打击力度，提高失信成本，促使企业自我约束。尤其是对性质恶劣的，要依法起诉，追究责任人的法律责任，依法清收贷款，维护政策性收购资金的严肃性。二是建立企业及其法人代表的信用监督机制。信用记录作为发放粮棉购销贷款的条件。三是加大农业政策性金融宣传力度，争取地方政府和有关部门的理解和支持，构建政策性金融资金使用体系，培育政策性金融社会信用。
3、拓宽业务范围
作为农业政策性银行，支持粮棉油收购将始终是农发行业务发展的重中之重。改革亦不能改变这一特质。事实上，这也是农发行在农村金融中“骨干”和“支柱”作用的重要体现。央行和银行监督部门，要根据国家经济发展要求，给农发行松绑，逐步扩大其在农村金融服务领域的深度和广度。具体而言，农发行要完善功能定位和运行机制，不断延伸政策性金融服务链条，拓宽业务空间，审慎积极发展各项新业务，努力实施“一体两翼”的发展战略，即一体（主体）是支持粮棉油收购，一翼是支持农村的基础设施建设和一翼是支持农业的产业化经营。争取今后凡是涉农领域的融资项目，从种养业、加工流通业，到农村的水利水电等基础设施建设等其他领域，农发行都可以为之提供融资服务。
4、拓宽资金筹措渠道
拓宽农发行的资金来源。为了避免农发行资金对央行的过度依赖，应积极拓宽农发行的筹资渠道。对筹资成本高于投资收益的差额，财政应予以补贴。一是，农发行应积极在资本市场通过发行债券融资，包括在国际市场上融资。由于农发行政策性银行的身份，其发行的债券有相当于国家信用的级别，容易被市场认可和接受，发行容易，同时债券的偿还性要求将约束农发行对信贷资产加强风险管理。二是，政府不断追加资本金。政府应利用财政不断对政策性银行注资，以增加农发行的资本金，扩大其资金来源。三是，扩大农发行经办的财政支农资金范畴。国家财政支农资金的拨付通过农发行代理，将为其提供数额巨大、成本低廉的资金来源。四是寻求合作伙伴，建立农业发展基金、农民共同基金，面向农业农民筹资，取之于农，用之于农。
5、加大政策配套扶持力度
主要是构建完善农村政策性支农体系。通过农业合作金融组织、农业保险等配合农发行开展工作。合作金融组织是国家引导农民发展市场经济和社会化大生产的重要途径。合作金融的健康发展是农业政策性金融发展的有力支持。如印度特别注重信用合作体系的建设，国家宪法列入了奖励和资助信用合作社的条文。同时，由于农业所具有的弱质性及物理生命周期等特点，农业保险也是支持和保护农业，或者说更好地履行政策性支农职能的重要保证。如美国于1938年颁布了《联邦农作物保险法》，先后于1949、1959、1964和1980年进行了修正，对所有农作物进行保险。同时，在税费、贴息等方面也应加大扶持力度。
参 考 文 献
王运喜.国外农业政策性银行的运行经验及借鉴.金融理论与实践.2004-10-29
邱跃民，2001：《农业政策性银行市场定位问题研究》，《经济要考》第4期.
刘文超.农业政策性银行建立现代企业制度的障碍分析.金融时报，2005-08-23
覃惠民.海南省农发行拓展新业务的回顾与思考，海南金融，2008年第4期.
