一、“零户统管”的具体实现形式
二、“零户统管”实施成效
三、“零户统管”在运行过程中存在的问题
四、措施与对策
内 容 摘 要
“零户统管”是根据推行会计委派制和财政体制综合改革的精神，以效益财政理论为指导，以提高资金管理效益为目标，在单位财务自主权不变的前提下，取消单位的银行帐号和会计，由财政部门统一管理单位会计人员、财务收支和会计工作。它是一种融会计服务和监督管理为一体的新型预算单位财务管理体制。
论乡镇财务“零户统管”
“零户统管”就是对乡镇一级行政事业单位（七站八所）在保持资金使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行帐户，由乡镇财政部门统一管理会计人员、资金结算和会计核算工作，融会计服务和监督管理为一体的会计委派形式。零户统管为完善会计人员管理，加强会计监督，实施源头治理腐败，促进各项财政改革发挥了积极作用。
一、“零户统管”的具体实现形式
“零户统管”的具体实现形式可概括为“一取消、二直达、三统一、四负责、五建制”。
一取消。对行政机关事业单位原有的银行帐户一律取消，各乡镇建立一个隶属财政所的核算中心，开设基本帐户，统一核算各部门各单位的经费指标和支出，各单位设一名出纳与核算中心联系。
二直达。乡镇行政事业单位所取得的资金收入直达“核算中心”的财政专户，财政支出也从财政专户直达用款单位，不再经过各单位银行帐户中转，做到收支两条线。
三统一。乡镇财政所统一发放各行政事业单位工资，统一办理资金结算，行政事业单位不再下设会计，资金收支结算由核算中心统一办理。核算中心会计人员来源可根据各乡镇实际情况，或从原单位会计人员中择优聘用，或从外面招聘，会计人员工资及福利待遇由财政所统一管理，其所管理的下属单位的会计档案也统一交核算中心保管。
四负责。即核算中心在统一管理各行政事业单位财务过程中，全面负责综合预算指标分配，考核协调；负责预算内资金和预算外资金的审核；负责单位会计原始凭证的审核监督；负责核算单位存款包括财政预算存款的变动情况等。
五建制。一是建立综合财政预算管理制度。年初由乡镇政府按统一口径和标准给各单位下达综合财政预算收支计划，各单位按计划组织收入，支出由核算中心按计划核拨；二是建立收支审批制度。各单位按年度综合预算收支指标认真组织收入，单位一切财务支出严格按规定办理，财政所定期进行审核；三是建立会计凭证审核制度。单位所有会计原始凭证必须经核算中心会计按规定程序审核后才能进行财务处理，不符合规定的票据一律不予报销；四是建立现金管理制度。严禁坐收坐支现金和超范围使用现金；五是建立票据管理制度。票据由专人管理，核算中心定期检查，票据的领取必须以旧换新，以明确责任。
二、“零户统管”实施的成效
乡镇“零户统管”经过几年来的运行，取得了显著成效。一是把单位的预算内外资金统一纳入财政的有效监督之下，变事后审查为事前控制、事中监督，杜绝了单位截留、挪用财政资金、出借帐户等违纪现象，从源头上扼制了腐败现象的发生，真正做到了收支两条线；二是杜绝和减少了乱收滥发现象，严肃了财经纪律；三是规范了财政管理，“统管”后将全部资金实行了财政综合管理，严格落实了收支两条线制度，提高了资金使用效率；四是节约了人力。峨山县的五镇三乡实行“零户统管”后共撤消银行账户41个，只甸中镇就注销帐户21个，减少跨职和兼职会计人员19人；五是增强了政府宏观调控能力。实行“零户统管”，变过去各单位自行支配预算外资金的分散管理体制为财政专户存储核算中心综合预算的统一管理体制，便于乡镇政府的统筹安排。
位于云南省偏远地区的峨山县，自2000年采取了“零户统管”的管理模式以来，在财政资金的管理使用上取得了较好的效果，大幅度的调整了人员和机构方面，帐务、资金、票据的管理统一规范化，很大的程度上避免了自购票据、自制白条、坐收坐支现金等现象出现，各乡镇预算资金不仅仅局限于预算内资金，各行政事业单位的预算外资金及统筹、自筹资金已不再是各单位自行控制使用，增强了乡镇财政的监督职能和分配职能。
2000年1月1日起，由峨山县财政局负责，选用了安易软件在全县下属三乡五镇正式实行了“零户统管”的信息化管理，使峨山县乡镇财政体制改革又迈向了一个更高的层次。
1、实施情况
2000年1月，峨山县财政局在各乡镇进行了“零户统管”系统试运行的改革试点工作，经过几个月的实践，取得了较大成效，操作程序和帐务处理已初步完善和成熟。
2、成功经验
目前，全县8个乡镇已开始全面使用安易软件进行财政综合管理，有效解决了各乡镇预算外资金管理混乱的状况，各单位一致反映效果好，群众满意度高。峨山乡镇财政“零户统管”的成功经验有以下几点：
（1）认真准备，精心组织，慎重选择系统软件。财政管理的信息化改革是一项复杂的系统工程，既要考虑本地区实际情况，又要考虑系统软件的可操作性、可扩展性、安全性和先进性。
（2）规范会计工作秩序，统一财务管理职能。实施“零户统管”系统信息化管理后，峨山县财政局首先规范了会计工作秩序，实行统一管理会计人员，统一会计核算，统一资金结算。分别设立预算总会计、小单位会计、总出纳、预算外会计、支农会计五个不同职责的会计岗位，各尽其职，各负其责，使内部牵制和监督得到了有效落实，财务管理工作进入科学化、规范化、合理化的轨道。
（3）统一思想，提高认识，建立健全的财务管理制度。为使“零户统管”系统信息化管理发挥应有的作用，必须使全县各部门和单位真正认识“零户统管”系统建立的必要性和重要性，同时必须建立一系列科学、规范、合法的财务管理制度，使各项工作有章可循，有章可依。峨山县各乡镇财政所根据当地实际情况建立了健全的财务管理制度，包括财政专户管理制度、会计人员岗位责任制度、帐务人员分工及内部牵制和监督制度、现金支出限额管理制度、会计凭证审核制度、支出申请与审批制度、会计电算化数据管理制度等。
3、实施效果
峨山县乡镇财政“零户统管”系统的实施和运行，解决了乡镇一级的行政事业单位现行财政管理体制的缺陷，是新形势下加强乡镇级财政财务管理的有效办法。其效果主要表现在：
（1） 精简了财会人员，规范了会计工作秩序。全镇仅设一个预算总会计、一个总出纳、一个支农会计和几个小单位会计，就能办理全镇全部会计业务，大大节约了人力和物力，提高了会计人员整体素质，会计工作秩序规范，严谨。
（2） 强化了财政监督管理。资金收付只通过一个帐户，一条渠道，彻底改变了单位收支一条线的状况，从制度和财务收支的运作程序上形成了有效的监督机制，为遏制各种违规违纪行为，防止资金流失与挪用筑起了坚固的防线，财政监督由事后检查向事前预防和事中控制转变，增加了财政透明度，群众满意度大大提高。
（3） 增强了政府的宏观调控能力。实施“零户统管”模式后，政府对预算外资金有效集中、合理控制、统筹安排，政权机构财力支撑稳固。
（4） 提高了资金使用效益。从源头上堵住了乱支乱用的口子，为乡镇财政实施政府采购和国库单一帐户改革奠定了良好基础。
总的看来，“零户统管”是在基层乡镇推行会计委派制的有效形式，是财务监督和会计服务的融合，它实现了政府监督制度的创新。
三、“零户统管”在运行过程中存在的问题
乡镇“零户统管”是一种正在探索和完善过程中的财政监督和会计改革模式，经过几年来的风雨历程，这一工作取得了一定的成效，对进一步规范乡镇综合财政预算管理，加强乡镇政权建设，加快乡镇财政发展，整顿财经秩序，推进廉政建设起到了很大作用，如我镇纳入该镇零户统管的单位有19个，大大增强了政府宏观调控能力。但是“三乱”现象依然存在，乡镇财力不足仍是不争的事实。纵观乡镇“零户统管”中存在的问题，概括起来主要表现在以下几个方面：
（一）制度不健全，政策法规执行不力。“零户统管”制度的不完善，给各种不良现象的滋生造成了可乘之机，主要表现在以下几个方面：一是乱收费现象时有发生。如有些部门收取的保证金只收不退，收取的房租食堂承包款只收不存入专储时有发生，县级各办委对乡镇使用不合法收据收取杂志费、培训费等，都给乡镇统管会计核算造成负面影响；二是乱支乱补现象较普遍。一此单位巧立名目在工资外发放补助，金额从数百元到数千元不等。较典型的如教育的优秀教师奖年级奖、校级干部行政补贴、代课费、机关工作人员的节假日补助、春节慰问金、劳保等。三是公用经费开支惊人，尤其是机动车燃油费及修理费的支出。就招待费而言，有些站所一年开支7.8万元，会议费的开支从内容上可谓五花八门，最盛行的是开会买纪念品。电话费的开支没有严格执行上级有关文件的规定，修缮、小车费的开支存在水分等。
（二）财政监督职能发挥不够。财政监督的主体是各级财政部门，目的是预防财政经营领域里违法乱纪行为发生。财政监督的主要内容：第一督促各部门的收入及时到位，各项支出合法、合理、有效，确保财政、财务收支活动的正常运转；第二监督各种预算外收支合法不违规。在乡镇“零户统管”工作中，财政监督职能弱化表现在一是财政监督在一定程度上受个人意志支配。在当前市场经济条件下，有些单位和个人追求自己的物质利益，不能充分认识财政监督的重要性，视财政监督的重要性，视财政监督为“没事找事做”“干涉生产经营”，如按规定取消银行帐户后，有些单位未经批准，重立帐户等现象屡禁不止。二是财政监督方式单一。长期以来，财政监督都是事后核查多，事前事中核查少，对财政收入核查多，对财政支出核查少，对某一事项和环节核查多，全方位跟踪监督少。如乡镇暂存、暂付会计科目核算内容已失去了其真正意义，远远超出了会计制度规定的核算范围，有的高达上百万元，已严重影响了乡镇各项事业的发展，由此也引发出了一些违纪问题。三是财政监督力度不大，查处工作失之于宽，失之于软，对发现问题总是大事化小，小事化了。
（三）单位财务管理与会计核算存在矛盾。目前，乡镇“零户统管”改革的依据是“财务管理”与“会计核算、监督”相分离的原则，但“分离”在没有把握正确的方向往往就造成了脱节。实行零户统管后，注消了单位的银行帐户，会计核算和监督的职能从原单位分离出来交由财政所统一行使，这样就容易造成单位财务管理与会计核算、监督的脱节。从表面上看，“零户统管”后单位财务工作全交给了财政所，单位出纳好象无用武之地了，实际上这种认识是不正确的，如不及时纠正，将不利于加强单位财务管理，不利于各部门单位工作的正常开展，不利于保证国有资产、资金的安全完整，直接导致单位财务管理弱化。
（四）乡镇财务人员执行财经纪律不严，违规支出较多。有的乡镇财务人员不认真学习法律法规，对一些明显的违纪违规支出，一是不能发现问题，二是抵制不力，致使乡镇帐务中出现虚假发票列支、扩大开支范围、不按规定使用专项资金等问题。乡镇会计基础工作较差，财务人员不按规定进行帐务处理。有的乡镇财务人员不认真学习《会计基础工作规范》和相关行业会计制度，不按规定报帐、记帐，有的单位长期不报帐、不记帐；有的乡镇财务人员不按规定设置会计科目，不按规定登记帐簿，随意冲帐调帐；有的单位总帐明细帐不符，现金、存款等资产科目帐实不符；有的乡镇财务人员不按规定纠错，随意挖擦、涂改账页。
四、措施与对策
推行乡镇“零户统管”，进一步落实“收支两条线”管理的工作任重道远，为了进一步将此项工作抓好，我们必须从以下几方面加以改进。
（一）建立健全管理制度，堵塞财务管理漏洞。1、强化财政法制管理，在全县范围内加强财政法律法规的培训与学习，对新出台的行政许可法的内容要弄懂弄通并正确加以运用，做到依法理财、依法行政。2、10人以上或年预算10万元以上的单位成立民主理财小组，实行民主理财，接受社会监督。所有会计凭证须经理财小组初审，再经财政部门审核才能进入统管核算帐户，单位报帐员不得担任经济业务往来的经办人；不具备设置理财小组的单位，应当确定一到三名财务监督员，由财务监督员签章后才能报统管会计核算。3、选派能人管理政府总务，改变总务室是部分乡镇在实行统管后充当政府机关资金调节器的现象。具体做法由财政所向总务室选派政府总务会计。4、对单位举债锁定管理。对统管单位以前年度形成的债务，针对各单位目前在短期内财力不可能有较大的增长，一般性支出也不可能有太大的压缩空间的情况，要采取逐年比例消化的办法。发挥财政经济杠杆作用，从严管理，在旧债未清之前，单位不得举债购车建房。对新举债的单位，要实行报告审批制度，弄清举债的用途、举债的渠道和还款来源及时间。
（二）提高自身素质，加强财政监督工作。1、“零户统管”使会计监督的职能在深度和广度上发展到一个新的水平，这就要求财政监督人员必须大兴学习之风。首先要学习各种专业知识，使自己成为会计工作的行家里手，其次要学习政治，把握正确的政治方向，切实维护党和人民的利益，坚决同不上之风作斗争，再次要加强思想道德修养，思想道德水平的高低直接影响到财政监督的效果，对于财政监督人员来说，其思想道德水平的要求要重于其他行业，财政监督人员必须严于律已，廉洁奉公，守住诚信，保护自己，依法理财，扎实工作增强职业荣誉感。2、健全领导机制，积极与有关部门配合，调动各方面力量参与并支持财政监督工作。首先财政部门自身要加强对财政监督的领导，各级党委、政府要支持财政部门工作，其次要积极争取纪检部门对财政监督工作的支持和配合，再次要主动协调好财政监督检查与税务、审计等部门监督检查的关系。3、建立全方位的财政监督机制，将事前、事中、事后监督相结合，财政监督与具体业务管理相结合等。4、正确处理财政监督与服务的关系。“零户统管”是一种“阳光作业”，不是“硬卡式”的监督。因此搞好优质服务亦很重要，乡镇财政所在代理单位记帐核算过程中，不能干涉单位的正常经济业务活动。
（三）正确处理单位财务管理与会计核算的关系。实行“零户统管”后，乡镇财政所行使的只是日常会计核算与监督的职能，单位财会人员原有的筹集资金、执行财政部门批准的经费预算和财务计划，管理本单位的财产物质，制定本单位具体的财务管理办法，当好领导的参谋与助手等职能仍然不变。上述存在的问题中提到的单位财务管理与会计核算的“脱节”，为了防止这种情况的出现，我们在实际操作中要从以下几方面做起：一是对“零户统管”进行深刻的再认识，因为“零户统管”后，会计核算虽从各单位独立出来，由于财政所代理，但财务管理权仍属各单位，各单位资金的筹集、分配、使用等财务管理权不会变；二是被管单位的的财务人员要在单位负责人的领导下，除做好本单位的报帐工作外，还要继续做好单位经费预算管理，建立健全票据、固定资产、债权债务等辅助帐簿，做好财务收支活动的分析、总结等工作。随着部门预算、国库集中支付等多项财政改革政策的出台，各被管单位财务管理工作更需要进一步加强；三是财政所要紧密加强同被管单位的财务联系，帮助被管单位加强预算管理，合理使用资金，提高财政性资金的使用效益，帮助各单位建立健全内部财务管理制度，加强对各单位债权债务和资产的管理，防止资产流失，做到“算”与“管”相结合。
（四）、正确处理保证与控制的关系。推进零户统管，财政部门既要确保各行政事业单位职工工资按时足额发放，确保各单位正常运转，又要严格控制非正常支出。在改革过程中，我们推出了一系列配套改革措施。其中最主要的是认真贯彻落实以“编办核编、人事核标、财政核资、银行代发”为主要内容的工资兑付新办法，实行乡镇工资直达个人，确保了各行政事业单位职工工资的按时足额发放，确保了各单位正常运转和事业发展的需要。
（五）、正确处理用款与管帐的关系。推进零户统管，各乡镇行政事业单位的资金使用权并没有发生变化，财政只是代理会计核算业务。财政部门既要充分行使好监督管理职能，帮助政府及各单位管好帐，又要从实际出发，保证其日常开支的正当需要。我县在零户统管改革中，财政只是代理各单位的会计核算工作，各单位仍然是独立核算的会计主体。在存款余额内，各单位自主办理支出业务，单位负责人直接审批综合预算指标以内的开支，而且所有财务支出凭证必须由单位负责人签批，确保了各单位资金使用权不变，确保了其正常运转的需要。 （六）、正确处理“条条”与“块块”的关系。推进零户统管，必须在票据领发、资金缴拨等方面建立明确统一的操作规范，处理好乡镇与县（市区）直部门的关系。为了搞好“条块”结合，我们实行了“四统四不两确保”的办法。即原则上由财政部门对乡镇单位供票，县直主管局按规定向下级部门下发的票据，先经财政部门备案后使用，不允许县（市区）直部门违规对下发放票据；乡镇单位资金统一进入乡镇财政专户，不准体外循环和坐收坐支；乡镇单位上解资金通过财政一条边办理，不准现金结算和自行上解；对下拨款，由县（市区）直主管部门与县（市区）财政部门联合行文下指标，拨款由财政部门一条边进行，不允许垂直拨款。同时，乡镇财政必须确保县（市区）主管部门拨款的专款专用，确保应上缴县（市区）主管部门的资金及时足额上划。
总之，零户统管作为会计委派制的集中形式，对规范乡镇行政事业的财务会计管理发挥了重要的重用，对财政资金的使用、监督取到了极大的促进作用。在运行过程中，经历了一个不断完善的过程。
参 考 文 献
1、《会计规范化选编》
2、《云南省财政规范性文件汇编》
3、《财政规章制度选编》
