一、引言
二、从农村信用社发展的历史变改看将来的改革取向
三、目前在中国农村经济金融和社会活动实践中金融服务需求旺盛，农村信用社的“官办”经营思想和只愿做大不愿做小的经营活动取向，使农村金融市场非正规金融和泛滥，发展农村经济促进农村全面发展急需农村信用社提供丰富、高效、便捷、安全的金融服务
四、农村信用社当前面临的主要问题
1、宏观金融政策的限制。
2、缺乏市场退出机制的硬约束。
3、历史包袱问题。
4、激励监督机制不健全。
5、职工素质普遍较低，缺乏专业人才。
五、农村信用社的改革和机制创新构想
1、需要解决的一个改革前提。
2、慎重研究农村信用社的市场退出机制。
3、构建符合科学与结合实际的治理结构和激励机制。
4、建立有效监督下的灵活经营机制。
5、建立产权对经营管理行为的约束机制。
6、创新金融产品和服务。
7、提高员工素质，引进各方面专业人才。
内 容 摘 要
在过去的半个世纪里，我国农村信用社历经风雨，在曲折中发展壮大。伴随社会主义商品经济的不断发展，农村信用社作为农村金融的主力军，在解决中国广大农村农户及中小企业融资、支持农村经济发展方面一直发挥着积极作用。在党中央以农业为基础，加快农业发展、促进农民增收和维护农村稳定，全面建社小康社会的伟大历史进程中，作为农村金融主力军和联系农村千家万户的金融纽带，农村信用社在农村经济金融与社会活动实践中更加具有举足轻重的地位，在支持“三农”中的作用不可替代。
但由于历史包袱的沉重和体制问题的困扰，我国农村信用社在发展过程中出现了一些新情况、新问题，这些情况和问题已经影响了农村的经济金融关系，农村信用社的活动在许多方面不能适应新形式下农业和农村经济发展的需要。深化农村信用社改革，加大支农力度，增强金融服务功能，不仅是当前农村信用社自身生存和发展的问题，也是完善我国农村金融体系和解决“三农”问题的重大问题。本文拟就我国农村信用社发展的历史背景、农村信用社的现状、存在的问题和改革措施建议进行一些分析和探讨。
农村信用社现状及改革建议
一、引言
在过去的半个世纪里，我国农村信用社历经风雨，在曲折中发展壮大。伴随社会主义商品经济的不断发展，农村信用社作为农村金融的主力军，在解决中国广大农村农户及中小企业融资、支持农村经济发展方面一直发挥着积极作用。在党中央以农业为基础，加快农业发展、促进农民增收和维护农村稳定，全面建社小康社会的伟大历史进程中，作为农村金融主力军和联系农村千家万户的金融纽带，农村信用社在农村经济金融与社会活动实践中更加具有举足轻重的地位，在支持“三农”中的作用不可替代。
但由于历史包袱的沉重和体制问题的困扰，我国农村信用社在发展过程中出现了一些新情况、新问题，这些情况和问题已经影响了农村的经济金融关系，农村信用社的活动在许多方面不能适应新形式下农业和农村经济发展的需要。深化农村信用社改革，加大支农力度，增强金融服务功能，不仅是当前农村信用社自身生存和发展的问题，也是完善我国农村金融体系和解决“三农”问题的重大问题。本文拟就我国农村信用社发展的历史背景、农村信用社的现状、存在的问题和改革措施建议进行一些分析和探讨。
二、从农村信用社发展的历史变革看将来的改革取向
从五十年代初全国组建农村信用社以来，经过半个多世纪的发展，农村信用社已经发展成为机构网点布城乡，存款业务市场份额在中国金额机构总量中占有重要比例的金额机构。有统计数据显示，截至2004年末，我国有农村信用社法人机构34909个，其中信用社32397个，县级联社2441个，市地联社65个，省级联社6个；存款余额、贷款余额分别占金融机构存款总额和贷款总额的11.5%和10.8%。
纵观农村信用社的发展变化，我国农村信用社改革变迁大致经历了以下5个阶段： 第一阶段(1951—1958)：全国范围内组建信用合作社。新中国成立后不久，中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社，打击农村盛行的高利贷活动，促进农村经济发展和农村金融的稳定。到1957年底，全国共有农村信用社88368个。这一时期的信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。 第二阶段(1959—1978):农村信用社归人民公社管理。1958年实现人民公社化后，信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社变为集体金融组织，实质上成为人民公社的一部分。其间信用社曾数次划归中国农业银行管理。 第三阶段(1979—1996)：信用社成为农业银行的基层机构。1979年，信用社正式成为农业银行的基层机构，走上了“官办”的道路。这一体制一直延续到1996年。在此期间，信用社贷款大量投放乡镇企业，对农村经济发展做出了很大贡献。但由于内控机制极不健全，导致大量呆坏账产生，资产质量急剧恶化，风险不断加剧。在一些地区相继发生了信用社挤兑事件，中央和地方政府为此付出了不小代价。 第四阶段(1996—2002)：信用社由中国人民银行托管。为适应农业银行向商业银行转轨的需要，1994年成立了政策性银行——农业发展银行，专门经营从农业银行剥离的农村政策性金融业务。1996年，国务院下发了《关于农村金融体制改革的决定》(国发(1996)33号文，农村信用社与农业银行“脱钩”，由人民银行托管。对信用社业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担。 第五阶段：经过1996以来的改革和整顿，信用社经营管理有所改善，但其经营机制和管理体制仍未发生根本性变化，远不能适应农业和农村经济发展的需要。农民从未将信用社看作是自己的金融组织，农村社员更未对信用社行使民主管理的权力。除此之外，信用社的监管体制也不顺。人民银行对农村信用社既是金融监管机构，又是行业管理机构。这种双重身份不利于信用社的长远发展，也不利于对农村信用社的监管。为从根本上改革信用社的经营机制，使其成为真正农村金融服务的主力军。人民银行于2000年下半年开始在江苏省进行农村信用社改革的试点，国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府共同拟定的农村信用社改革方案。根据这一方案，各个以乡镇为单位由居民入股组建、独立法人的农村信用社，在清产核资后与县(市)农村信用联社合并为一个法人，以此为基础，进一步明晰产权关系，转换经营机制；同时在信用社内部建立健全社员代表大会、理事会和监事会制度，完善法人治理结构。改革的方向是把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。国务院己决定从2004年开始，在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏8个省、市进行深化农村信用社改革的试点。目前农村信用社深化改革工作已经在全国推开。
从农村信用社发展变化的五个阶段看，一个显著的特征就是与发展社会主义市场经济相伴随，农村信用社的经营管理活动越来越重视商品经济的发展变化规律，要发展好农村信用社就必须重视和利用好经济规律，按商品经济的价值规律和市场供求规律办事。遵循规律，农村信用社就经营管理状况好；不遵循规律，农村信用社就形成经营困难，留下历史包袱，阻碍农村信用社的发展壮大。
三、目前在中国农村经济金融和社会活动实践中金融服务需求旺盛，农村信用社的“官办”经营思想和只愿做大不愿做小的经营活动取向，使农村金融市场非正规金融和泛滥，发展农村经济促进农村全面发展急需农村信用社提供丰富、高效、便捷、安全的金融服务。
透视我国农村经济中的经济金融关系，农村金融市场由正规金融市场和非正规金融市场构成。正规金融市场的供给方主要包括农村信用社和邮政储蓄，农业发展银行和农业银行仅有的少量业务和机构；而非正规金融市场则包括了各种形式的民间借贷活动，既包括合法的私人借贷和政府批准但没有纳入金融监管体系的各类基金会、扶贫社等，也包括各种非法的地下金融活动。
目前，正规金融市场和产品供给远远满足不了农村的实际需求是农村非正规金融繁荣的主要根源。由于农户的微观经济活动及其融资需求具有分散化、规模化、成本高、监控难、风险大等特点，大规模的正规商业银行无论在国外还是在国内都对小规模的农户不感兴趣，不愿意提供符合小农特点和需求的金融产品，而需要一些小规模、多样化的地方金融机构通过一些特殊的金融服务来满足这一部分人的金融需求。在农村改革使小规模的家庭经营成为农村主导型的经营方式后，尽管国家对信用社进行了多次改革并将信用社定位为服务三农的金融机构，但从总体上讲信用社的体制和机制未得到有效转换。大量的农村信用社及其经营管理都有思想观念落后，习惯于与大额存款客户打交道，不仅不认真分析研究农村金额服务的需求，特点，而且“官办”、“官商”习气严重，从而造成农村金融市场上正规金融业务供给不能很好地适应农村的金融市场需要，相当一部分农户的金融需求不能从农村信用社中得到满足，非正规金融市场上的金融活动自然填补了这一空缺。从实践上看虽然有多家正规金融机构参与农村金融市场，但真正为农户提供全方位金融服务的金机构并不多。由于农业银行向国有商业性银行转变，农行逐步从农村地区退出而变成以城市业务为主的银行，农行地县一级的支行也只与规模较大的企业有信贷关系。农业发展银行和邮政储蓄都不是功能完整的金融机构，前者主要为国有粮食收购部门提供贷款，而后者只单纯从农村吸收储蓄存款。在正规金融领域，信用社除了在储蓄存款方面面临邮政储蓄的直接竞争外，在为农户提供金融服务上并没有其他竞争对手。信用社在农村面临的真正竞争是非正规金融活动。
国际农发基金的一份研究报告指出，中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为来自正规金融市场的四倍，农业部农村固定观察点的调查显示，2000年每个农户累计民间借款约占总借入款的68.6%，按2亿农户计算，2000年中国农村非正规金融市场的贷款金额仍然居高不下。
农村非正式金融的兴盛，不仅说明正式金融机构当前服务水平差，也说明其潜在的市场容量和业务拓展边界还非常巨大。现在的问题是，以农村信用社为代表的农村正规金融机构如何通过制度创新和市场开拓来扩展自己的生存空间，需要进行适合“三农”金融需求特点的制度改革和创新，使自己更加灵活，更富有创造力，通过与非正规金融的竞争来扩大对农村市场的占领。
四、农村信用社当前面临的主要问题
1、宏观金融政策的限制。
一方面是利率控制问题。目前，尽管人民银行允许农村信用社的贷款利率拥有较其它商业银行更灵活的浮动范围，但小额的农户贷款比大规模的商业贷款的成本要高得多。尽管农村信用社浮动利率改革已经启动，但改革范围较小，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，没有能覆盖成本。在目前的政策下，信用社的利率不能根据贷款用途、贷款项目风险的高低和客户信用程度的不同进行调整，缺乏必要的弹性。而非正规金融在这些方面要灵活得多。
2、缺乏市场退出机制的硬约束。
中国市场经济发展到今天，关闭资不抵债、经营管理水平差的金融机构已经不是什么新鲜的事。但是这些市场退出机制到目前几乎不对农村信用社产生什么影响。在我社会的城市在过去的几年里曾对多家经营管理差，资不抵债的城市信用社实施了关闭的政策，约束了金融机构才从业人员和其业务经营活动。但同样，我生活的城市农村信用社系统从总体上经营管理差，有很大一部分农村信用社早已经资不抵债，不良贷款占比远高于金融监管部门规定的比例，更不用说按照国际最新金融机构经营管理活动推广的经济资本管理办法约束形成的不良贷款比例间的差距有多大，加之历年亏损数据惊人，按理这些农村信用社应该被关闭。但现实的情况是这些农村信用社却未受到市场退出机制的约束。缺乏市场退出机制使农村信用社不论经营状况如何都不用担心自己的生存问题，导致了信用社自身思考和实施改革的动力和压力不足。
3、历史包袱问题。
农村信用社“历史包袱”包括四部分：
一是1996年农业银行和农村信用社脱钩时从农业银行划过来的不良贷款，这些不良贷款是在特定的历史时期形成的，缺乏法律和政策连续性，风险很大。
二是国家宏观政策对农村信用社和其他国有商业银行的利益调整未做到“一视同仁”。上个世纪80年代与90年代国家当时的经济社会环境国家实施保值储蓄期间仅对国家国有商业银行给予保值储蓄的保值利息补贴，而未对农村信用社予这方面的财政补贴。这本应由国家财政负担的保值储蓄的利息贴补支出，增大了农村信用社财务成本。
三是上个世纪90年代末全国上下清理、整顿、接受合并农村合作基金会机构与业务时，受多方面影响带过来的呆滞呆帐贷款。尤其是当时受各级政府的影响最为严重。我所在的地区有一个县的农村信用社因受政府的干预接受农村合作基金会的不良业务达几个亿元以上，至今严重影响着该县农村信用社的经营。从该县目前所面临的处境看，在今后若干年内经济金融都难以走出困境，政府对农村信用社的财务承诺十分难以兑现。
四是农村信用社自身经营不完善造成的不良贷款。目前在各类经监管部门批准的金融机构经营活动中农村信用社是总体上综合经营能力最差的一类金融机构。有法不依，执法不严，乱放贷款、乱开支财务、内部管理混乱的情况在不同环节上存在。特别是对农村信用社的违法违纪违规人员处理十分粗放，造成重大损失的人往往采取了开除了事的简单做法，未从治本上采取措施根治这些问题。
以上四个方面的因素综合在一起，造成农村经营管理中不良贷款居高不下，信贷资产周转流动性差，财务状况恶化，历史挂帐形成的方式难以弥补。这些问题如果不能妥善解决，不仅必然限制下一步农村信用社改革的制度选择，而且也将长远制约农村信用社走上持续稳健经营的路子。
4、激励监督机制不健全。
在产权关系上，我国农村信用社的合作制只是形式上的，实际上是准国有金融机构。虽然有形式上的三会，即社员 会、理事会、监事会。但这三会形同虚设，行政色彩十分浓厚的理事会具有绝对的决策控制能力，但执行结果几乎不与理事会及其成员有利益上的根本互动关系，致使社员大会、监事会成为空架子，没有相互制约的企业内部治理结构，根源是农村信用社产权不明晰。
在激励机制上，主要依赖没有长远打算的年度考核。不仅许多年度考核指标不切实际，而且缺乏有效的监督，内部的激励和惩罚的力度不够，使信用社职工觉得经营的好坏与个人的利益没有很强的联系，而信用社主任的频繁更换、以及一任主任就是若干年和模糊的任期约束，难以在信用社内部形成长期的激励机制。由于转贷现象的大量存在和无差别利率政策，对客户的激励和奖惩机制基本上就不存在，必然降低客户按时还贷的积极性。
信用社的监督机制不健全，使信用社为了短期利益而进行各种违规操作。按照目前的制度设计，银监部门和县联社负有对信用社进行监督和管理的职责，但现在存在的普遍普遍问题是县联社与所辖信用社往往形成利益共同体，这种共同利益体现在两个层次：一是县联社的各个管理部门分片包社，联社管理人员工资收入与所管辖的信用社经营业绩挂钩，这就很容易使联社的管理人员为了自己的利益与基层信用社结成利益共同体，而不能起到监督的作用；另一层次是县联社为了应付上级的考核指标，对基层信用社明显的违规行为，履行监督惩罚职能不力。
5、职工素质普遍较低，缺乏专业人才。
就农村信用社而言，大部分基层农村信用社员工的综合素质偏低，部分职工的主人翁意识和责任心不强，认识不到自己所在岗位的重要性和所负责任的重大性。在许多的农村信用社，这类问题普遍存在。目前我所在的地区，农村信用社系统中父子、夫妻、兄弟、有亲戚关系在同一个信用社的情况大有人在，甚至个别地方以上这些关系的人员还在同一个部门。另外，多数农村信用社缺乏金融、法律、计算机等方面的专业技术人才，特别是基层乡镇信用社，更缺乏懂经营会管理的人才。
五、农村信用社的改革和机制创新构想
由于农村信用社面临严重的制度环境和内部治理方面的问题，信用社需要有更加彻底的改革，小修小补的改革方式很难使信用社摆脱目前的困境。
需要解决的一个改革前提。
由于政策和历史性经营的原因造成的严重的不良贷款问题，应根据国务院和中国人民银行通过发放专项再贷款和专项中央银行票据的政策来帮助农村信用社解决历史包袱问题的思想。解决好历史包袱，轻装改革农村信用社。
慎重研究农村信用社的市场退出机制。
按照农村信用社作为一个参与市场经济活动的经营主体不仅应该有发展壮大的战略与政策支持机制，而且也应该有相应的优胜劣汰与市场退出机制。目前关于农村信用社改革的观点很多。本人以为：在目前中国农村经济社会的现有体制与机制架构框架内，农村信用社不宜采取市场退出的办法。增强农村信用社经营管理活动的约束适宜采取合并、重组、兼并等整合性的措施。对在农村信用社风险的形成负有责任的人员，本着尊重历史、着眼发展、“惩前毖后，治病救人”、依法办事、执法必严的指导思想组织进行专门的清理，决不放过一个渎职失职和违法乱纪的人，也不冤枉一个未负有造成农村信用社风险责任的人。
构建符合科学与结合实际的治理结构和激励机制。
不同的产权模式下金融机构的治理结构是不同的，以适应不同的利益关系和形成有效的利益机制和监督机制。如合作制的核心治理结构是社员代表大会和一人一票的决策机制。股份制则要求建立完善的“三会”，即：股东会、董事会和监事会结构。在经营的层次上，良好的治理结构的核心是形成有效的激励机制和监督机制。要使激励机制有效，就必须使经营者的利益与经营业绩密切相关，并让经营者对自己的所有经营行为负责，在构造农村信用社法人治理结构过程中，目前应按照争取中央银行再贷款和专项票据条件，做实农村信用社资本金和实实在在降低不良贷款。要让增加农村信用社资本金的股东利益真正与农村信用社经营状况相挂钩，用利益约束关系去推动农村信用社治理结构的合理性与有效性构造。从某种意义上讲，在基层，农村信用社是不是独立的法人并不重要，关键是将基层农村信用社变成真正的独立核算的盈利中心。按照权责相等、收益与风险对称、考核严格的管理理念，在一定的规章制度约束下，基层农村信用社要能自主决定贷款数量、期限、还款方式和抵押方式，并按照规章制度的要求切实对经营结果情况负责。为鼓励职员，可以考虑每年将一定比例的经营利润在下年初分配给职工，建立薪酬与业绩挂钩的分配机制，充分调动员工的积极性，增强经营活力为了激励客户还款的积极性，对于按期还款的贷款客户，可以予以适当奖励，但如果客户不按期偿还，利率将上浮一定比例作为惩罚。
建立有效监督下的灵活经营机制。
内部控制首先是对决策行为的控制，因此，落实股权责任基础上的法人治理结构，并使各内部运行机构真正发挥作用，是农村信用社内部控制建设的基础和关键。在改革中，应明确理事会、经营班子、监事会的职责和运行规则，理事会在决策范围和权限内，给经营班子进行授权，并实行严格监督。规范决策组织和决策程序，建立运行程序和议事规则，把决策人员的职务行为置于有效的监督之下，提高决策的科学性和透明度，杜绝超权限，逆程序等违规决策行为。落实决策责任，各项决策的过程和结论都应有明确的记录，决策效果评价体系，决策人员必须对决策意见承担相应的责任。完善授权授信制度，明确县联社、信用社、客户经理以及其他员工的决策范围和权限，并以书面形式授权授信，经营人员在权限范围内，实行灵活经营，目标管理，实现有效监督下的灵活经营。
建立产权对经营管理行为的约束机制。
党的十六届三中全会指出，产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、运行顺畅的现代产权制度，是构建现代企业制度的重要基础。当前农村信用社存在的各种问题，一个根本性的原因就是产权不明晰、所有者对经营者缺乏有效的约束，因此，产权制度的改革是这次深化改革的关键。通过设立投资股，引入股份制的合理成分，改变“入股自愿、退股自由”的办法，强化股权责任，理顺所有者与经营者的关系，逐步解决“由谁出资、由谁管理、出了问题由谁负责”的问题，还权于社员，还权于出资人。在改革产权构成的同时，建立和通畅出资人参与管理的机制和渠道，根据入股额授予相应管理权利，要大幅度提高投资股社员的比例，以使理事会真正发挥所有者代言人的作用。强化对经营者的外部约束，实行独立理事和外部审计制度。
创新金融产品和服务。
设计出灵活多样、符合不同类型农户和小型企业金融服务和产品，将直接决定该金融机构在农村的竞争力。在经济发达地区，可以代理结算、汇兑、咨询（金融、信息）、票据贴现、租赁、保险、信用卡、保管箱和外汇等金融服务，在落后地区创新的重点是如何高效率、低风险地提供小额生产和生活消费信贷。在服务方式上，简化贷款和还款手续以降低交易成本，尽可能通过利用社会资源来降低信息不对称带来的贷款风险。最后，要促进技术创新和加强人员培训。特别是业务网络、业务素质和技能的提高和创新。建立覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，在有条件的地方推行会计电子化和监管电子化、网络化，提高业务竞争力。
提高员工素质，引进各方面专业人才。
第一，以提高员工整体素质为核心，加强人才培养工作。制定切实可行的培训计划，采取有重点、多渠道、多层次的方式，对员工进行分期分批培训。在教育培训中，要坚持在职培训与脱产培训相结合、学习与实践相结合，促进员工在实践中不断增长知识，进一步提高金融服务和经营管理水平。第二，大力实施人才工程，引进优秀的专业人才。信用社要有目的、有计划地从社会和高等院校引进优秀的计算机、法律、金融等专业人才，并尽可能地为他们提供良好的工作和生活环境，使他们能安心工作。第三，建立和完善人才激励机制。要建立公开、平等、竞争、择优的用人机制，完善分配激励机制，既能调动员工的积极性，又能增强员工的竞争意识。
参 考 文 献
^文档参考^^文档：《中国农村信用合作》
1、2004第4期——《激励约束机制的构建与农村信用社法人治理》，作者：王忠坦、秦培忠；
2、2003第11期——《创建科学绩效考核体系的构想》，作者：林国妙；
3、国务院[2003]15号文件。
