一、预算外资金核算管理体系现状
二、预算外资金核算管理中存在的主要问题
三、加强预算外资金核算管理的对策
参考文献
内容摘要
近年来，随着全球经济化的发展，我国经济体制改革的不断深入，社会财力分配格局和经济活动发生了很大变化，原有的行政事业单位预算外资金管理制度已不能完全适应市场经济发展和政府宏观调控的需要，也不能保证防范腐败和廉政建设的要求，预算外资金管理中存在的问题越来越突出。本文将针对这一问题，深入研究探讨行政事业单位预算外资金核算管理的问题及对策。
关键词，预算外资金核算管理，问题，解决对策
预算外资金核算管理的问题及对策
近年来,随着经济体制改革的发展,地方、企业的财权和财力不断扩大,预算外资金逐年增加。面对这种新情况,如何适应经济体制改革的要求,对预算外资金的使用,从宏观经济上加强指导、控制和监督,以便把国民经济中各方面的财力和积极性纳入国家计划轨道,提高资金使用效果,促进国民经济良性循环,这是当前综合财政亟待解决的问题。
预算外资金核算管理体系现状
我国预算外资金形成于建国之初的1958年，与政企合一、统收统支的财政管理体制相伴而生。就其内涵而言，一般指机关事业单位为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以外的各种财政性资金所形成的收支[1]。改革开放以来，随着政府让利放权、国企改革等一系列政策的出台和实施，预算外资金成为我国财政改革的突破口甚至是中坚力量，在各项财政收支中更是异军突起，呈现迅猛增长之势乃至最终一发不可收拾。作为预算资金的补充而存在，预算外资金体现了地方和部门在具体负责事项上的灵活性。其现状具有两个突出特点：一是我国虽然一直在加强预算外资金管理，但改革开放以来，预算外资金规模扩大的势头并没有得到遏制，据《中国统计年鉴2008》，按财政预算外专户收支口径，我国2004年、2005年和2006年的预算外资金收入分别为4699.2亿元、5544.2亿元和6407.9亿元，2004年、2005年和2006年预算外资金支出总额分别为4351.7亿元、5242.5亿元和5867亿元，收入和支出绝对额不断增长。二是中央预算外资金收支在全国预算外收支中的比重明显下降，而地方预算外资金收支的比重明显上升。据《中国统计年鉴2008》，2004年、2005年、2006年地方预算外资金收入分别占全国预算外收入的92.5％、92.7％、92.7％，支出所占的比例分别是91.0％、91.3％、93.6％。
二、预算外资金核算管理中存在的主要问题
多年来，预算外资金宏观失控和急剧膨胀，存在着诸多严重问题，已不仅是一个纯粹的经济问题，同时也是一个严重的社会问题。
（一）对于庞大的预算外资金的管理，我国目前缺乏完善严格的法律和制度约束。
我国分别从1985年和1989年起，在全国范围内开展了“财政物价大检查”和“小金库专项检查”行动，对各级行政机关、企事业单位侵占、截留的资金状况进行了清理，仅到1997年，就查出违纪资金2044亿元，上缴1331亿[2]。但审计机关所能查出的也仅仅是反映在各单位账面上的资金情况。而无法详细地查实的帐面外预算外资金更广泛地是落入个人的手中，或者以各种福利、奖励的名义进行了分流。从某种程度上看，国家现行法律和制度未能完全实现对预算外资金的有效的监管。
自从1994年我国实行分税制改革之后，由于地方税源的减少，预算外收入更是成为地方政府的重要钱袋子。财政部2009年公布“政府性基金预算编制情况”指出，当年纳入预算外管理的全国土地出让收入14239.7亿元，占全国基金收入18335.04亿元的77.7%。相当于同期全国财政收入的26.8%。各地方政府都形成了主要依赖预算外收入的土地收入来弥补财政收入不足的做法。继1986年之后，国务院1996年再次发布了《关于加强预算外资金管理的决定》（以下简称《决定》）规定，提出了对预算外收入实行“收入两条线”管理的一系列规定。但由于预算外资金在制度设计之初就存在缺乏人大的监督和控制的弊端，使地方政府可以对其自由支配。总体上看，我国对预算外收支的管理只体现了行政管理的主导作用，但预算外收支管理的法治程度仍不高，国家现行法律和制度仍无法从根本上改变预算外资金缺乏真正监督的事实。
（二）越权建立的各种预算外收入收费，预算外资金审批权限等有关规定在执行中存在着各种人为性偏差。
据有关部门统计，1996年全国政府性收费基金80%是越权设立的。一些地方和部门，从本地区、本部门利益出发，往往绕过中央审批基金的监督管理，以“费、资金、附加费”名义开征基金项目增加预算外收入；更有甚者，违反国家规定，擅自设立收费基金项目，巧立名目乱收费，随意摊派乱集资。根据2001年全国治乱减负工作会议的^^文档，1997年7月至2000年12月底，全国共取消针对企业的不合理收费44602项，涉及金额1679.8亿元[2]。
（三）不断增加的预算外资金，影响税收收入，削弱国家宏观调控能力。
不断增加的预算外资金，影响税收收入，削弱国家宏观调控能力。由于政府收费、基金部门和单位多从自身利益出发，凭借管理权和行政手段直接收取，企业和居民个人往往是要先缴费后缴税，而逐年大量膨胀的政府收费、基金必然导致税基被侵蚀，税收收入相对减少，各种收费、基金挤占财政收入，弱化了国家经济杠杆承载力，最终导致国家宏观调控能力的削弱。以山东曲阜为例，其在一年之内就办理了3000个城镇户口，共计收入9000万，贵州安顺则办理500个城镇户口，得150万。截止到1994年初，全国城市大约一共出售了300万个城镇户口，总收入达到250亿元[2]。这并不是一个小数字，而对这笔钱，几乎分文没有上缴国库，全部落入了地方财政的腰包。全国类似这样大量预算外资金的存在，对我国预算制度的法治建设产生了巨大的阻碍。
三、加强预算外资金核算管理的对策
不能否认，预算外资金核算管理对我国经济建设和社会主义发展的道路上起到了不可取代的地位。但它自存在起，几乎完全处于人大的法制监督和国家的财政管理之外，不受约束的权力的恣意膨胀更是导致政府宏观调控职能弱化、财政政策偏离预期目标、“三乱”和“小金库”屡禁不绝以及腐败现象大量滋生等严重恶果，这从某种程度上对我国财政的稳定、健康和持续高效发展产生了一定的副负面影响。
（一）建立健全预算外资金管理法律法规
预算外资金管理之所以有漏洞可乘,其主要原因是政策法规不健
全,政策界限不明确。要做到用好管好预算外资金,可按照预算外资金所有权属于国家,分配权属于政府,管理权属于财政部门的原则制定和建立严密的法规政策和管理程序。项目的批准权、范围和标准的确定权应由中央和地方省级政府转交全国和省级人大常委会,以保证立项的严肃性。资金的使用权交给政府,由政府根据需要统筹安排预算内外财力。管理权交给财政部门,由多头管理转变为由财政部门统一负责。同时,预算的执行情况报人大常委会审议、备案,以保证运行的规范性。从而能够运用行政管理和法律并举手段实现对预算外资金的管理约束。
（二）改善自身体制管理
在现阶段，完全取缔预算外资金体制实际尚未成熟，因此改善自身体制管理显得尤为重要。一是坚决取消不合理，不合法的政府收费项目。在对预算外资金进行全面清理整顿的基础上，降低某些过高的政府收费标准，合并或取消重复设置的政府收费项目。二是将现有一些不再体现政府职能的政府收费，可以通过市场形成的收费，转为经营性收费，依法照章征税。对保留以及今后新设立的收费、基金项目，实行规范化制度管理。三是改革预算外资金收入收缴管理制度，逐步将预算外资金纳入国库单一账户管理。取消收入过渡性账户，由财政部门在国库单一账户体系下设立预算外资金“财政专户”和“汇缴专户”，实行直接缴库和集中汇缴。四是进一步明确各方职责，推动预算外资金新运作机制的有效运行。在执行预算外资金核算的过程中要做到权责分明，各付其责。对执收单位预算外资金的收缴、使用进行管理、监督，对代理银行的监督、检查等职责。五是把一部分体现政府职能，具有税收特征且便于税收征管的政府收费，改为相应税收，纳入政府税收体系。通过“费改税”，进一步摆正税、费在政府收入分配中的主、辅地位，理顺政府收入分配关系。
（三）逐步探索，最终实现将预算外资金纳入预算内管理。
在2009年“两会”后的记者招待会上，温总理曾经语重心长地指出：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”可谓一语中的，在这个意义上，要取消长达50多年的预算外资金制度，确是中国公共财政预算史上革命性的事件。但一个真正高效的政府在财政上肯定是一个预算统一公开的政府，将预算外资金纳入预算内管理将是必然趋势。1997年出台的《决定》要求彻底实现“收支两条线”，摒弃了部门“以收定支”模式下的种种弊端，将部门支出与收入通过不同的账户管理，彻底改变不同部门“苦乐不均”和“过路财政”的现象。国务院办公厅转发的《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理的意见》中进一步指出，各级财政部门要从收费方式、管理范围、收费网络的完善、支出的决算上报等方面, 进一步强化监管,最终实现所有行政事业单位收费都通过银行代收点缴存, 所有收费直达财政专户。[3] 这意味着部门和单位的支出与其取得的收入不再直接挂钩，部门和单位通过各种名目扩张收入的利益驱动会大大降低，财政资金的收取、管理和使用会更加透明，这就为预算外资金的预决算和部门预算制度的建立，并为最终实现将预算外资金纳入预算内管理铺平了道路。
参考文献
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